农村土地产权制度的创新举措——对江苏省扬州市农村土地股份合作的调查与思考，本文主要内容关键词为：扬州市论文,农村土地论文,江苏省论文,举措论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告强调指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会、大局，必须始终作为全党工作的重中之重”；要“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”这是新时期深入解决“三农”问题、提高农业土地产出率、增加农民收入和财富积累、统筹城乡发展、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设的新要求。笔者认为，在坚持农村土地家庭承包经营制度的前提下，实行土地股份合作，将农民土地承包经营权转股权，实现土地承包权与经营权的分离，是推行土地承包经营权流转、优化土地资源配置、发展农业生产力、保护农民土地权利、增加农民财富积累的一种有效形式，是农村土地产权制度的创新举措，也是新时期切实保障和实现农民基本权利的重要途径。在深化经济改革的当下，本文从保护和实现农民基本权利的视角，通过对近期江苏省扬州市农村土地股份合作制度创新的调查分析，重点考察了江都市渌洋湖土地股份合作社、江都市高扬土地股份合作社、高邮市花王土地股份合作社以及邗江区沙头、宝应县葛庄、宝应县林溪村等地的部分典型事例，在对农村土地股份合作组织的合作效果、运行特征以及发展原则、要求进行考察研究的基础上，对推进农村土地股份合作的法律支持体系建设提出了一些建议。
一、农村土地股份合作是坚持农地集体所有坚持农村基本经营制度前提下的农地产权制度创新
土地是农民赖以生存的资料，是农民目前的主要财产形式，是农民得以致富的条件，是农民得以发展的保障，是农民财富积累的源泉。回顾我国农村革命、建设和改革发展的历程，农村政策始终是围绕农民权利特别是农民土地权利展开的。中国的新民主主义革命是从土地上闹起来的，新中国建设是从土改开始的，改革开放的推开也是从农村家庭联产承包责任制起头的。推进社会主义新农村建设，解决新形势下发展农业生产力、促进农村综合发展、增加农民财富积累的“三农”新课题，同样需要从土地制度创新来突破。众所周知，三十年前开始的农村土地家庭联产承包责任制适应了中国当时生产力发展状况，符合广大农民的要求和利益，调动了农民种地的积极性，在促进农业生产发展、农民增收、农村经济发展上发挥了巨大的作用；但是，随着经济社会发展的进程，农业生产内外部环境都发生了变化，我们在农村工作实践中碰到一些现实的难题，有的是两难选择，引起我们思考：
(一)从释放农村生产力到进一步解放农村生产力呼唤土地制度创新。农村土地家庭联产承包责任制的推行把农民从集体土地上解放出来，调动了农民农业生产积极性，大大释放了农村生产力，这既是中国农村改革的起始之作，也是迄今中国土地制度变迁史上最大变革。但是农民土地承包经营权模糊，造成土地的实际使用权、流转权、收益权、抵押权等缺位，同时现在农民一部分已离开农村但未放弃土地，大部分仍在以一家一户方式经营着小规模的土地，农业劳动生产力低下是一个突出问题。农业经营方式已制约农业生产力的进一步发展。①如何从释放农村生产力到进一步解放农村生产力，从解决农民生存权利到解决农民的发展权和财产权，显然亟需土地制度创新。
(二)农民以户为单位的耕作方式与发展高效规模农业、提高土地产出和经营水平发生很大冲突。现行“人地合一”农地政策妨碍了土地使用权的流动与集中，土地经营规模过小、“土地细碎化”使得农地产业多寡与农民富裕程度提高关联不大。“农民种田落口粮”的小农观念导致农民对种地的效益难以预期，对长期经营土地缺乏信心、投资不足，从而制约了农业结构调整、高效规模农业的发展和土地产出效益的提高。发展农业专业化、社会化大生产迫切需要寻求土地承包经营权的新的有效实现形式，在维护农民土地权益的同时促进土地流转集中。由于农村土地流转市场不发育，农地资源配置机制不到位，尽管一些地方推行的土地流转，总体上看还是行政主导推动实施，只是缓解连片种植中的矛盾，并不是以市场方式、以追求土地价值提高为目的，也缺乏有效的流转规则、土地评估机制、交易机制、中介机构和监督机构，也制约了农业结构的调整和规模农业的发展。因此，要加快土地制度创新，为发展现代高效规模农业创造条件。
(三)千家万户的农民生产方式与千变万化的市场经营方式已不适应。随着农村经济发展，我国农产品商品率得到了显著的提高，农户生产由自给半自给转变为主要为市场而生产，生产者对价格信号的反应明显增强。但千家万户缺乏市场导向的调整，一方面会造成农产品供给的稳定性下降，更重要的是扰乱农民的心理预期，不利于增加农业投入、稳定提高农业生产能力。同时农民组织程度低，农民获得土地收益主要是生产过程的收益，难以获得加工过程、流通过程的收益。促进农业稳定发展提高农业的市场化、专业化程度需要扩大农业经营规模、提高农业生产的组织化程度。
(四)如何让农民分享城市化、工业化发展成果、充分实现发展权利。随着城市化、工业化推进，大量的农用地转为非农建设用地，带来的不仅是失地农民问题需要解决，让农民的土地换保障，更重要的是如何让农民分享工业化、城市化带来的土地增值收益，让农民分享城市化、工业化的发展成果，让农民变市民，让农民有更多的发展权利，并进而获得更充分的发展机会。
(五)如何实现从增加农民收入到持续增收再到增加农民财富积累的跨越。稳健推动和加快实现这一跨越，真正做到大幅增加农民财富积累、能够有恒产、有恒心，已现实地摆在各级党委、政府面前。改革开放以来，我国农民增收在八十年代初主要靠农业，八十年代中期以后主要依靠乡镇工业和进城务工等非农就业，近年来国家政策性支持使农民收入有所增加。但总体上农民收入水平与全面小康社会的要求仍有很大差距，农民持续增收的长效机制难以建立起来。更为重要的是在建设新农村、统筹城乡发展中要解决的“短板”不仅仅是增加农民收入，而是庞大的农民群体财富积累增加问题，是有效缩小城乡差别、贫富差别、地区差别问题。现在看来，农民持续增加收入、增加财富的途径不乏有，一部分农民可以进城打工，就业安民，一部分农民可以自主创业，创业富民，但对大部分农民还得要靠发挥土地资源优势发展农业产业化经营、参与专业化分工、充当“农业工人”，变土地资源优势为经济优势，变资源为资本，变资源为资产，从而实现有恒产、有恒心。
(六)如何通过土地产权制度创新帮助农民在保障生存权的基础上进一步保障实现发展权和财产权。国家对农民、农业采取“多予、少取、放活”的方针，实施了一系列支农、惠农、富农的政策措施，尤其是结束了长达2600多年的农民种地要交“皇粮国税”的历史，极大地调动了农民种地的积极性，使农民在土地上增加了收入。但“少取”，在发达地区农村已不取了，即使落后地区也基本不取了。“多予”，中央和各级财政对农村的投入大大增加，但毕竟财力有限，无法满足农民的期望和需求，也难以使广大农民在财富积累上有大的突破，事实上只靠财政多予也是难以解决农民致富的。概括起来看，“‘少取’已到极限，‘多予’毕竟有限，‘放活’才能创造无限”。面对这些难题，我们认为推行农村土地股份合作是既坚持农村土地集体所有坚持土地联产承包责任制又适应现阶段农业、农村生产力发展要求的土地产权制度的创新举措，是在解决农民生存权的基础上进一步解决农民的发展权和财产权，保护农民公民平等权利的创新举措，是解决新形势下进一步发展农业生产力、促进农村综合发展和增加农民财富积累“三农”新课题的创新举措。
胡锦涛总书记在2006年初省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上指出，“建设社会主义新农村，同样需要通过深化改革来提供动力。要坚持社会主义市场经济改革方向，加大改革力度，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，全面增强农业和农村发展的活力。要切实保障农民对土地承包经营的各项权利，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可以发展各种形式的适度规模经营。”他还强调，“要充分尊重广大农民群众的首创精神，取消一切限制农民创业的政策规定，革除一切束缚农民创业的体制弊端，激发农民自主创业的潜能，营造鼓励农民干事业、帮助农民干成事业的社会氛围。要在市场准入、融资条件、政策支持等方面创造平等竞争的环境，支持农民按照自愿民主的原则发展多种形式的专业合作经济组织，增强村级集体经济组织的服务功能，积极引导各类资本投入农业和农村，促进农村多种所有制经济共同发展”。农村土地股份合作制的实践，便是顺应这种要求而产生的农地制度创新举措，也是尊重农民群众首创精神、保护农民合法权益的大胆尝试。
二、实行农村土地股份合作的农地产权制度创新效应
农地股份合作，是指将农民土地的承包经营权转为股份，将土地的经营权委托给合作社，由合作社实行土地的统一规划和统一开发利用，农户按股从合作社获得分红收益。2004年，江苏省扬州市依据《农村土地承包法》第四十二条“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业生产”的规定，开始进行农村土地股份合作试点，2006年在全市逐步推开。据统计，截止2007年底，扬州市共发展土地股份合作社288个，入股农户5.3万户，入股土地16万亩。从调查情况看，实行农村土地股份合作对促进农村经济社会的发展发挥了积极的作用，主要表现在：
(一)推行土地股份合作促进了农业生产方式从传统农业向现代高效农业转变，提高农业生产力水平。随着农村生产力的发展和市场经济体制的完善，调整优化生产结构、发展高效规模农业，是现阶段农业进一步发展的客观要求，也是社会主义新农村建设的紧迫课题。实行农村家庭联产承包制以来，农村土地大部分都分给一家一户经营，这种生产方式曾经促进了农村生产力的发展，稳定了农民，这相对于人民公社“一大二公”的体制是个重大突破，是大大前进了一步，释放了农业生产力。但农村经济发展到现在这一阶段，在土地种植上出现了新的情况，一家一户的生产方式制约了农业结构调整，难以跳出低效的传统粮棉油生产。分散在各农户种的土地难以连片种植，小生产的生产方式使农民难以实行专业分工，无法发展高效规模农业，农民也不可能在农业的生产、加工、流通领域里得益。农民形象地说一家一户生产就是“种田落口粮”，合作起来生产是“十笼馒头一锅蒸，敲锣卖糖各干各行”，客观地讲，就一部分地区一部分农户来讲，合作经营方式更有利于推进农业内部生产力发展。适时地提出并采取措施促进土地股份合作制是对农村生产关系的完善，有利于促进生产力发展。目前一方面农地作为农民生产资料和收入来源的功能作用明显弱化，土地生产能力和资源的经济价值远远没有得到有效的利用和发挥。另一方面由于受到土地的“捆束”，农村劳动力不能稳定持久地转移，在一定程度上制约了第二、第三产业的发展。推行土地股份合作，在不放弃土地承包权的前提下，农民把土地交给合作社经营，为通过市场机制更有效地配置土地资源，从分散经营到社会合作，从小生产到大生产，从传统农业到现代农业，为现代农业的统一布局、结构调整和规模经营，为引导现代装备、资金、品种、技术等生产要素投入农业创造了条件。2006年成立的江都市高扬土地股份合作社，共入股农户582户，入股土地面积1556亩，合作社成立后吸引超大现代农业集团参与高效农业开发投资3000万元发展大棚蔬菜、西瓜生产，亩效益在6000元以上。现代高效农业的规模化发展，又可以有力地推动农业产业化经营，形成产、加、销一条龙，有效克服农户家庭小生产和社会化大市场之间的矛盾，减少农民经营风险，提高抵御风险的能力，促进了农业产业链的延伸、拓展，还可以促进农业生产内部的分工分业，为农民提供更多的就业岗位和收入机会，使农民既能在生产过程得益，还能在加工过程、流通过程得到增值收益。考察土地股份制实施的过程，可以说发展高效农业就是发展农业先进生产力，推进土地股份合作则是生产关系的调整，把推进农民土地股份合作与推进高效农业规模化结合起来，以土地的股份合作促进规模经营，促进高效农业规模化发展，就是用生产关系的调整去适应和促进生产力发展。
(二)推行土地股份合作促进土地多重功能和土地资源潜在价值的实现。土地既有作为生产资料的生存功能，又有生产发展和社会保障功能。从调查情况看，相当长一段时间来我们较为看重的是土地的生存功能，忽视了发展功能，更没发挥保障功能。当土地仍由一家一户利用时，土地的产出也只能满足农民的生存功能。现在随着工业化、城市化的推进，农民需要依赖土地满足其日益增长的发展功能和保障功能。我们要看到土地资源既是不可再生的资源，具有潜在增值空间的资源，只有通过生产经营方式的改变，深度开发利用土地，提高土地产出率、农业商品率才符合资源优化配置的原则，符合利益最大化的原则。一般来讲，实现土地股份合作，农户可以获得三个方面的收益：一是可以获得土地承包经营权转移的直接收益；二是可以通过在本合作社务工得到收益；三是可以获得生产、加工、流通整个过程收益的按股分红。而第三种收益则是增值最大的收益，这样土地资源的潜在价值得以显现，保障功能得以发挥。据了解，2004年前后，扬州农民土地流转收入一般每亩在200元左右，现在参加土地股份合作社，无论是自营，还是委托经营，一般每亩保底收入在500元左右，高的达到1200元，农民在合作社做农业工人可获得工资性报酬，一般每人每月在600元左右，经营好的还可以获得分红收入，农民土地财产性收入明显增加。改革开放以来，随着乡镇工业的兴起和劳动力进城务工，扬州农村劳动力就业结构发生了根本性的变化。2006年，全市农村166万劳动力中，农业就业46.8万人，农业就业比重只有28.2％，绝大多数农村劳动力特别是20世纪80年代以后新增劳动力已转入非农领域就业。现在就扬州来说，留在农村劳动力中50岁以上的占62.2％、女性占76.1％，由于家庭农地经营规模小，这部分劳动力就业很不充分，而这些劳动力转移、变换职业的能力和动力都已经很小。现在他们可以就近在合作社打工，劳动力利用程度明显提高。江都高扬合作社常年接纳务工劳动力400人左右，他们反映一年劳动天数在300天左右，年劳动收入在6000—8000元。对外出打工者来说，把土地交给合作社经营，“农村持股经营有收益，持股进城打工有收入”，使自身从土地的“捆束”中解放出来，安心务工潜心创业。因此发展土地股份合作、发展高效农业，成了增加农民收入、增加农民财富积累的一个新的选择。
(三)推进土地股份合作有利于保障农民的土地财产权益，维护完整意义上的承包经营权。财产权是公民的基本权利。土地是绝大多数中国农民的主要财产形式，保障农民的公民权利、保护农民的财产权，首要的就是保护农民的土地产权。国家在《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律条款中都有对农民土地权益的法律性规定。社会主义新农村建设新目标的提出，农村税费改革的实行和各级政府惠农政策的实施，《物权法》的实施，使农民对土地财产权的内涵有了更深层次的认识，农民也有了对土地使用权、收益权和处分权等完整意义上的产权诉求，农民希望在土地承包经营权长期不变的前提下，能平等地获得长期的土地收益和土地增值收益，并进而获得更多的财富积累机会。
但是，现行集体所有的农地产权关系十分模糊，农民虽然是集体土地的真正所有者，并不清楚自己实质享有的权利，更不能真正行使完整的土地产权，失地农民的权利更是经常受到侵害。实行土地股份合作，将土地承包经营权股权化，将土地资产的价值形态按股量化到个人，进而以股份的形式投入合作生产，这个过程进一步确认和完善了农民的土地产权，使过去虚置的、抽象的集体所有转变为具体的、实实在在的按“股”所有、个人持有，这样既符合土地集体所有的法律规定，又保持土地承包经营权的长期稳定，又促进了农民财富积累，这是一个“多赢”的制度设计。现行的征用土地“一次性买断”，农民虽然得到了一笔补偿金，且不说补偿金多少，能维持生活时间多长，更重要的是农民从此永远失去了能够惠及子孙、永续利用的“最可靠的社会保障”，失去了土地经营开发后的巨大增值效益。
成立土地股份合作社，农民有可能以土地股权直接参与二、三产业发展和城镇建设，无论从农户的受益多少还是从受益时间来看，无疑都大大好于一次性的征用方式，可以有效地保障和发展农民的长远利益。在土地征用过程中，由于农民组织程度低，无法获得与政府和其他利益群体平等的对话地位，土地股份合作社以互助合作组织的形式出面代表分散的农户参与征地的全过程，可以增强农民与征地部门的谈判能力，有效地维护农民的合法权益。
(四)推进土地股份合作有利于把农民培育成市场主体，造就一代新型农民。就大多数农民来说，小农经济思想影响至深，农民组织程度低，话语权小，农民文化素质低，农民的竞争意识、市场意识、效益意识和农民应用新技术的能力等都制约着他们参与市场竞争、成为市场的主体。马克思曾经讲过，从产品的生产到商品的实现，是“惊险的一跃”。通过土地股份合作，使农民从自给自足到为市场而生产，从小生产者变为商品生产者，这是农民发展史上的一大跨越。“土地变资产，农民变股东”，农民作为财产权的代表参加股东大会，参与合作社的经营与管理，参与市场经济，真正成为市场主体、管理主体、创新主体，在市场经济实践中增强市场观念、竞争观念、效益观念。发展高效规模农业，标准化生产、产业化经营，可以增进农民掌握现代农业科学技术的动力和机会，有利于普及科学知识，提高农民素质，使他们成为有文化、懂技术、善经营、有话语权的新型农民。
(五)推行土地股份合作有利于促进新农村建设和农村社会治理。社会主义新农村建设的主体是全体农民，但是农民必须有一定的经济基础并且组织起来，这种主体作用才能得到发挥。就目前农村来说家庭承包制的推行和乡镇企业的改制转制后，农村大多数村缺乏集体经济实力，乡村财力匮乏，因而农村基础设施薄弱，农业生产条件差，农村公共产品供给不足，农村社会保障能力不强，农民对集体组织的向心力有所减弱，这给建设社会主义新农村提出了严峻的挑战，这些问题的解决光靠财政投入是有限的，也难以满足日益增长的需求。实行土地股份合作，通过土地资源升值增值，通过集体股分红或在收益分配前提取公积金和公益金，可在一定程度上弥补乡村财力不足，为修建道路、美化环境、建立合作医疗、提供社会保障和社会福利等提供资金支持。实行土地股份合作，还可对农地实行强化规划布局调整，强化基础设施建设，改善农业生产条件，改善农民的生活条件，提高农民的生活质量。土地股份合作制的推行，把农民在产业链上组织起来，并建立在分工协作共同发展的基础上，这大大提高了农民的组织程度，使农民更有效地表达这一群体的利益诉求，维护自己的合法权益。同时农村合作经济组织通过建章立制，规范议决规则，从制度上改变过去少数人说了算、村干部独断专行的做法，让农民直接参与民主管理、民主决策，而对共同经济利益和村事务的关心，可以促进村民与村干部、集体经济组织经营者之间以及村民相互之间的沟通联系，增强社区的凝聚力、认同感和村民集体的一致行动能力，形成人人关心集体、人人维护集体的良好氛围，有利于团结一致、齐心聚力搞好农村社区建设。
三、对土地股份合作组织性质、特征的认识
土地股份合作组织是以农户土地承包经营权让渡为基础，以发展生产力为目的而成立的农民合作经济组织，它既是以土地权利转移为核心的合作组织，又是市场经济的新的经济组织形式。对其性质、特征，需要有清晰准确的认识，才能自觉地、有效地加以推进。因此，如下认识问题值得分析探讨：
(一)关于土地股份合作制的性质、特征。目前，从一些合作组织的章程来看，都有这样的规定，即：组建土地股份合作社的目的是加快农村经济结构战略性调整，建立符合社会主义市场经济体制要求的农村土地资本运营和管理机制，优化土地资源配置，提高土地使用效益，增加农民收入和财富积累，切实维护农民利益；合作社是以土地股份为主，兼有资金、生产技术入股的农民合作经济组织；合作社实行农户入社自愿和“民办、民管、民受益”原则。从现代产权理论上讲，土地股份合作实质上是将农地产权的占有、使用、收益和处分各项权能重新配置，农民将承包土地的使用权和处分权授予合作经济组织，换得了享有合作社的股份、参与合作社管理、按股获得收益、并可以自主转让股份的股东权利，农村集体经济组织则掌握了土地的使用权和处分权。
土地股份合作，概括起来说，“保留土地集体所有权，维护农民的土地承包权，放活土地经营权”，保留土地集体所有权有利于对土地的保护和合理使用，有利于土地资源的规划利用，巩固国家政权经济基础；维护农民的土地承包权，有利于坚持农村基本经营制度，农民获得长期稳定的土地收益和土地增值收益，有利于农业剩余劳动力向非农产业和城市转移；放活土地经营权，适应了现代产权制度建设的需要，有利于优化土地资源配置，有利于加快农民合作组织成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体的进程，有利于农村土地市场的发育，有利于市场经济的发展。总体上看，土地股份合作符合国家法律法规和政策要求，是在坚持土地家庭承包经营制度基础上的一种适应“产权社会化”要求的农地产权制度创新。
根据这一分析，可以看出，第一，农村土地股份合作制是农民对土地承包经营权的权利让渡，不是对土地承包经营权的否定，更不是土地所有权的转移。第二，农村土地股份合作制是土地经营机制的变革，不是基本经营制度的改变。第三，农村土地股份合作制转移的是农民拥有土地承包经营权的价值形态，而不是土地实物形态。通过土地经营权的转移入股，农户可以获得收益，而且农户入社自由，股份可以转让。第四，土地股份合作具有股份制经济的部分特征，如社员以量化的土地使用权入股、股份可以转让、按股分红、风险共担、实行“一股一票”的治理结构等。尽管现行法律规定土地承包经营权只是在用于农业合作生产情况下才允许入股，而且一些土地股份合作社收益分配以保底分红来处理股东利益，与股份制经济的要求相距甚远，但毕竟前进了一步。第五，土地股份合作具有部分合作制经济的特征，如社员入社自由、实行“一人(股)一票”、提取公共积累等，但与合作社盈余按交易额返还、退社自由、资本报酬有限等原则又有明显不同。
因此在推行农村土地股份合作制时，要理清一些干部群众中存在的认识误区。一是土地股份合作同家庭承包经营的不同点在哪里，目前从总体上看，家庭土地承包经营基本上是一家一户的小生产和粗放式经营，已经部分地影响了生产力的进一步发展，合作经营可以取得更大的规模效益和生产效率，促进农村生产力的进一步释放。二是土地股份合作是不是过去的“归大堆”？开展土地股份合作，农户的土地承包权并没有发生改变，转移的只是土地的经营使用权，农户通过土地经营使用权的入股而重新整合成新的经济组织，进行分工协作，从而获得综合效益，是“合作”，不是“合并”，不会回到人民公社时期生产队土地“归大堆”，如果农户最后想自己种了，他还可以退股将土地拿回去。三是土地股份合作与土地流转是否等同？两者虽然都是转移土地的经营使用权(有的土地流转时也转让了土地承包权)，但前者是“有组织的”，是可以参与分利分红和经营管理的“入股”，是形成“规模经营”；而后者多半是“一对一的”，是收益固定不变、不能参与经营管理的“出租”，是零星分散的。有些地方土地流转后当时流转收益较低，农业开发后收益较高，农民又反悔，引发新的纠纷。搞土地股份合作有利于缓解这类矛盾。因此，土地股份合作是在稳定家庭联产承包责任制基础上的一种制度创新。推进农村土地股份合作，“权”是基础，“益”是核心，“合”是平台，“人”是关键，“用”是前提。
(二)关于推行土地股份合作需要坚持的重要原则。我们在调查分析中感到，推行土地股份合作制是一项政策性很强的工作，涉及亿万农民利益，涉及经济社会发展全局。一要着眼于发展农村生产力、着眼于促进农民增收、着眼于增加农民的财富积累。二要坚持土地家庭承包经营基本制度不变。推行土地股份合作是在坚持“土地集体所有、家庭承包经营”这一大前提下进行的，农民土地承包权长期不变的政策不能改变。三要尊重农民意愿。坚持农民自愿、自主，坚持“民办、民管、民受益”的原则，不搞强迫命令，不搞“归大堆”，不搞一刀切，不剥夺农民权益。四要坚持依法规范运作。对土地确权、确股，对合作社股权设置、利益分配、风险机制都要依据法律规范、章程进行，真正做到同股同权、风险共担、利益均沾。五要积极稳步推进。实行行政引导和市场推动相结合。通过宣传发动、政策引导、程序规范、项目带动、典型示范，农民可以集体讨论、听证、表决，做到成熟一个搞一个，农民同意一户搞一户，不要一哄而上，一刀切推广。一般来讲，可选择第二、第三产业比较发达，有或准备发展高效农业项目，劳动力向非农产业转移比较多，有能人、领头人带头，基层组织有较强组织协调能力的地区先行一步，示范带动逐步推进。也可选择条件成熟的地块进行。②
除了利用这些“现有的”并“明确可用”的土地资源开展土地股份合作外，还要千方百计挖掘更多的土地资源。有条件的地方特别要努力挖掘更多的集体建设用地资源，进行存量土地的调整，在符合土地利用规划和法律的条件下，推进第二、第三产业性质的土地股份合作，这不仅能够显著提升合作社的经营效益，使农民持续增收，增加农民财富积累，也有利于缓和许多地方已出现的园区发展空间和城镇建设用地紧张的矛盾。
如何挖掘土地资源特别是建设用地资源，总结各地实践，借鉴外地经验，可从以下方面去努力。(1)通过调整撤并村组，腾出土地。(2)通过整理空心村，挤出土地。(3)通过排查清理闲置土地，收回土地。(4)通过认真落实征地预留地政策，为集体发展留出空间，留出土地。(5)通过异地复垦补偿，置换土地。(6)通过流转集中分散在各村的建设用地，聚集土地。(7)通过提高出让土地的供地门槛，少占土地。(8)通过整体改造城中村、城郊村，变出土地。(9)通过发展生态旅游、农业产业化经营园区等产业兼容性项目，兼用土地。
(三)关于土地股份合作的推进路径。现阶段主要抓住以下五种情况和契机进行推进：一是以落实土地承包权、收益权为契机，改制村办集体农场。据统计，扬州全市原有村办集体农场土地14万亩，其中1998年农村土地二轮承包以来形成的农场土地面积3.9万亩。在农场全部土地中，属于农民主动放弃承包的土地5.2万亩，占37.2％。近两年，由于《农村土地承包法》的颁布实施，国家一系列惠农政策的落实以及粮食价格的回升，农民种田的效益有了明显提高，农户要田要地现象明显增多，农村中涉及土地承包和流转的矛盾纠纷也因此明显增加。原有村办集体农场和农民弃耕的土地，按《农村土地承包法》和中央文件精神理应确权到户。为贯彻落实好《农村土地承包法》，保护农民合法权益，维护农村社会稳定，在与群众协商一致的基础上，可以将二轮承包以前的村办集体农场土地和二轮承包以后农民弃耕的土地，通过组建土地股份合作社的方式，入股经营、确权到户，将这部分土地的承包权及收益权重新落实到户，土地的经营利用由合作社具体组织运作。
二是以实施高效农业项目为契机，提高土地规模经营水平。为更好地发挥资源优势，大力推进高效农业规模化，增加农民收入，邗江沙头、江都渌洋湖和宝应葛庄以实施高效农业项目为抓手，加大土地流转力度，分别组建了农村土地股份合作社。2004年10月成立的江都市邵伯镇渌洋湖土地股份合作社，围绕建立绿色农业、蛋鸭养殖、草鹅饲养、苗木培植等十大项目，将村里的滩涂、鱼池、林地、边角地等土地资源进行整合，吸纳了12个村民小组365户加入土地股份合作社，入股土地1877亩，全部进行统一规划、统一开发。2007年合作社纯收益320万元，全村83名务农人员全部在合作社打工拿到工资收入。
三是以劳动力转移为契机，规范农村土地流转。目前，在扬州市不少地方，农民并不愿意多种地，也没有认真经营利用所承包的土地，但又不愿意放弃承包土地。将这部分土地流转出来，组建土地股份合作社，既解决了农民进城务工的后顾之忧，特别是外出农民可以获得口粮，又保证了农民的土地承包权不变，并能获得基本的收益。宝应县西安丰镇林溪村，现有耕地面积2982亩，劳力1620人，常年在外务工的村民达800多人，占全村劳力总数的一半以上。外出人员中，有的只在农忙时才回来抢收抢种，有的全家几年都不回村。对于承包地，他们既不愿放弃，又无力认真经营，成了许多家庭的拖累包袱，成了农村另一种形式的“抛荒地”。为此，2005年村委会牵头组建了林溪土地股份合作社，吸收了5个村民小组的79户农户参加，入股土地428亩。合作社将农户不愿种的承包地集中起来，统一对外招标发包，入股农户按股保底分红。
四是以化解土地征用补偿分配难题为契机，保障、提高农民长期收益。在城市化、工业化过程中如何既征好地用好地，又使农民的眼前利益和长远利益少受侵损，广东、苏南等地早在几年前就进行了大胆的探索创新，其核心内容是，在土地规划的建设用地中农民以集体土地的承包经营权入股成立土地股份合作社，参与二、三产业发展和城镇建设，使农民通过所持土地股权获得长期稳定且比“一次性征用补偿”多得多的收益。高邮市开发区花王土地股份合作社，将全村被征用土地的征用补偿金1900多万元集中起来，共同参与征用中留用的130亩土地的开发。近两年来，该合作社共兴建标准厂房7万平方米，全部按净资产拆股量化到个人，每年厂房出租收益超过120万元，2007年社员每股分红达1300元，加上不种地后的打工、经商收入，农户收益远远高于自己种地的收益。
五是结合农业开发项目实施、特色农产品基地建设、农业龙头企业的配套基地建设等，引导农民开展土地股份合作。
(四)关于土地股份合作的主要形式和经营方式。土地股份合作形式主要有四类：一是股田制。将农户承包土地经营权股权化，作股入社，实行统一规划、开发，由合作社自主经营、合作经营或委托经营，入社农户按股保底分红。二是村股制。按村或村民小组将集体所有的土地和经营性资产全部折股量化到个人，也有将土地股和集体股分设，股民收益按股保底分红。如江都渌洋湖合作社章程规定，以土地承包权入股的社员，原村民小组积累的资产归股东所有，每股作价9000元人民币，年终赢利和积累归社员共同所有。三是混合制。以土地、资金、生产技术等共同组建新的股份合作组织。江都高扬土地股份合作社除以农户承包土地经营权入股外，允许本集体经济组织农户和本集体经济组织外的个人以资金或技术入股，土地股每亩1股，资金、技术股每1万元1股，同股同权，同股同利。四是两轨制。高邮花王土地合作社，全村土地1400亩，已征用土地710亩，其中合作社留地开发130亩，被征地农民以土地征用补偿金入股，为参与合作社管理和分红的实股，其余600多亩土地仍由农民自营，为不参与管理和分红的虚股，一旦土地被征用，仍以征用补偿金入实股、享受股东权益。
土地股份合作组织的经营方式主要有三种：一是委托经营。即将合作社全部土地委托第三方经营，经理人一般由股民代表会议议定或招标确认，股民不参与经营管理，按股保底分红，并优先参与合作社土地上的劳动务工。二是合作经营。合作社以土地参股组建新的企业，由新组建的公司董事会选择经理人，股民参与企业的经营管理，优先务工，分配方式为保底分红。三是自主经营，同股、同利、风险共担。如渌洋湖土地股份合作社，登记成立了农业综合开发股份公司，下设4个种植业作业组、林场、龙虾专业合作社、水禽专业合作社、炕房和蛋品加工厂，由合作社统一经营，由本社社员承包管理，经营收益超出承包基数部分由合作社与承包人1∶1分享。可以看出，即使合作社自主经营，也不是回到原先人民公社生产队大呼隆的生产经营管理，而是进行了分段承包经营。这种内部市场核算的经营管理方式，既发挥了集体规模经营的优势，又充分调动了个人经营的积极性，已为众多自主经营的合作社所采用。
(五)关于土地股份合作社的收益分配。仍以渌洋湖合作社为例，该社章程规定，年终赢利和积累归社员共同所有，按下列顺序进行分配：(1)弥补亏损；(2)提取公积金，一般按税后利润10％左右提取；(3)提取公益金，一般不超过公积金额，用于公共服务设施的建设；(4)入股农民分配。2005年该社社员保底分配650斤粮食、分红100元现金，2006年每户增加50斤油，60岁以上老人除粮油外补贴300元。从股民收入获得来看，绝大多数合作社采用的是保底分红，这在现阶段有着其现实的合理性。现行农地制度设计是将土地作为农民的基本生活保障安排的，在农村社会保障制度尚未完善的情况下，要让农民将其最后的生存保障本钱用于承担合作社的经营风险，开始时难以得到农民的认同，采用“保底+浮动”的收益分配方式，保证农民获得相当于自营农地收益的口粮或现金收入，在此基础上视合作社经营状况获得部分分红收益，有利于调动农民的积极性，特别是对用于经营二、三产业的土地更是如此。
(六)关于土地股份合作社的治理结构。合作社一般建立了由社员(代表)大会、理事会和监事会构成的治理结构。以渌洋湖土地股份合作社为例，该社章程规定：社员(代表)大会是本社的最高权力机构。社员(代表)大会每年至少召开一次，讨论和决定社内重大事项：(1)通过和修改本社章程，决定有关本社的解散或与其他社合并、联社等重大事项；(2)审查批准本社经营方针及业务发展规划；(3)选举或罢免理事会、监事会成员；(4)审查批准本社理事会、监事会的工作报告及财务报告，讨论并决定通过其他重大事项。
理事会是本社的执行机构，理事由社员(代表)大会选举产生，理事会的主要职责：(1)组织召开社员(代表)大会，执行社员(代表)大会决议；(2)制定和组织生产业务发展计划，提交社员(代表)大会通过，组织实施各项工作任务；(3)制定并执行财务等管理制度；(4)聘任、考核和解聘主要管理人员；(5)讨论接纳新社员和社员退社事宜。
监事会是本社的监察机构，代表全体社员监督和检查理事会及理事长的工作。监事会由社员(代表)大会选举产生。监事会的主要职责：(1)监督理事会对社员(代表)大会决议和章程的执行；(2)监督检查社内生产业务经营和财务收支；(3)列席参加相关理事会会议，向理事会提出改进工作的建议；(4)提议召开临时社员(代表)大会，讨论重大监察事项。
四、推进土地股份合作的法律保障与制度创新
作为对农村土地家庭承包经营制度的一种完善和创新，农村土地股份合作总体上还处于起步发展阶段。因此，亟需加快相关立法进程，制定相应政策，加快制度设计，加强工作指导，促进土地股份合作健康稳步发展。
(一)明确土地股份合作组织的法律地位。土地股份合作组织是农村经济合作组织的一个重要类型，作为“民办、民管、民受益”的新型农民自助组织，其法律地位仍未被明确。尽管《农村土地承包法》明确规定农地承包人可以自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产，在新颁布实施的《农民专业合作社法》中并未有涉及农民土地股份合作的条款，土地股份合作社在注册登记、税费征缴以及土地资产的评估量化等方面仍缺乏必要的法律依据。调查中发现，现有的农村土地股份合作社既不能以工商法人登记，也无法以专业合作经济组织登记，往往只能登记为社团法人，土地股份合作的法人组织定位及法律地位仍不明晰，这不仅给其经营活动带来种种不便，而且农民的合法权益也难以得到有效保护。目前，广东、重庆等地已允许农村土地股份合作社进行专业合作社法人登记，并就土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙企业进行试点探索。鉴于土地股份合作社与农民专业合作社相比有一定的特殊性，建议尽快出台专门的农民土地股份合作社管理条例或登记管理办法，明确土地股份合作组织的法人地位，依法登记。
(二)完善土地立法，保障农民的土地收益权。实行土地股份合作，除可以获得土地集中规模经营带来的规模经济收益外，农民更希望能获得和分享土地增值的收益，特别是农地经批准转用于二、三产业和城市建设的增值收益。但现行《土地管理法》关于政府控制农地转用一级市场的规定，使得农民最多只能得到被征用土地三十年农业产出的征用补偿费，农地转用的增值收益主要由基层政府获得。现行《土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”也就是说，农村集体经济组织在符合土地利用总体规划的条件下可以通过兴办乡镇企业或者以土地使用权入股、联营的方式，以农村集体建设用地使用权的形式直接向市场供应集体建设用地。但在实际操作中，由于建设用地总量的控制和土地用途管制，以及地方政府与民争利的倾向，这一条款往往不能得到执行。建议在《土地管理法》等法律法规的修订中，对农民土地权利特别是处分权、收益权予以明确。
对农民自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产要依法予以支持，对农民退出闲置的宅基地及村庄整理多出的建设用地，可由农村集体经济组织用于生产经营及兴办公益事业，允许依法取得的农村集体建设用地使用权，并且通过出让、转让、出租和抵押方式进行流转，允许继续办理农村集体建设用地使用权，允许继续实行农村征地的留用地制度，明确城乡建设新征建设用地应划出一定比例的留用地用于发展农村集体经济，并允许农民征地补偿款入股组建土地股份合作社参与土地开发。这里需要强调的是，当前既要立法建立公平、公正、公开的征用补偿机制，防止一些地方政府以“公共利益需要”为名低价征地，不合理地增加了一些利益集团的利益，侵害、伤害了农民利益，同时又要对《城乡规划法》等法律规定进行修订，并制定《集体建设用地流转管理条例》，加强土地用途管制和规划控制，规范农民建设用地行为，防止造成无序开发。
(三)完善土地股份合作的治理结构和风险保障机制。土地股份合作使农村土地由过去的集体所有、农民家庭经营转变为集体所有、合作经营，在这一过程中，将削弱农民对土地经营的直接控制权，因此，如何保障土地集中利用过程中农民的土地权利，是土地股份合作必须面对和解决的问题。目前存在的主要问题：一是治理结构不完善。虽然多数合作社建立了股东代表大会、理事会、监事会，并在章程中规定了“三会”的职责和权限，但在实践中由于农民个人股份较为分散，重大事项往往是由村干部或承包经营人说了算，要从制度设计上制约。二是股东权利不明确。一些村社《章程》对承包土地的农户变成股份合作社成员后，享有30年的股份分配权的规定还不明确，有的甚至规定土地股权不能继承、转让，女性出嫁、户籍关系外迁以及人口增减都要调整股权。三是利益分配机制不健全。现行的“保底分红”虽然具有一定的现实合理性，但如何分红、按劳分红和按股分红如何结合，许多合作社并没有明确的规定。四是风险控制、消除机制不健全。对土地入股后由于经营亏损出现的风险，农民思想准备不足，也缺乏妥善的处理办法和相应的风险防范机制。农户虽享有“保底收入”，甚至可以退股、退田，但由于缺乏明确的制度保障，仍存有“后患”。建议有关部门尽快制定出台农村土地股份合作示范章程，确保股东的知情权、决策权和管理权，确保农民土地承包权和收益权，确保农民入股土地的股权安全。要明确在合作社出现亏损、农民不能按期领取保底收益时要风险共担，也可以自由退股，在合作社破产清算时拥有优先清偿权。要立法加快实施农业保险制度建设，对土地股份合作、农民专业合作社可实行强制与自愿相结合的方式先行实施。要逐步引导和帮助合作经济组织与农民建立风险保障制度，形成利益共享、风险共担的经济共同体。
(四)制定扶持土地股份合作发展的优惠政策。要树立扶持合作社就是扶持农民的宗旨，对从事大宗农产品生产特别是优质粮油、出口花木、蔬菜等生产的土地股份合作组织，在开展农田整理、科技开发、质量标准建设、市场开拓等方面，国家应给予重点扶持。税务部门要对合作社销售和初加工的农产品，视同农户自产自销，销售和初加工社员以外农户的农产品，总量不超过本社社员的，也可视同农民自产自销；对合作经济组织为农民生产提供管理和技术服务取得的收入免征营业税；对合作社的二次分配、三次分配收入免征所得税。现在往往农户单个加工农产品不收税，一组织起来就收税，加重农民负担，要像当初支持乡镇工业一样支持农民发展农产品加工业和农村专业合作组织。财政、金融部门要加大对发展高效农业的资本参与、投入。提高对农业和农村合作经济的支持力度；通过贴息等方式，鼓励农产品加工和营销企业积极参与土地股份合作，引导信贷资金、工商资本等社会资本的参与、投入。
(五)制订农民专业协会法规，提高农民的组织程度。我国政务院在1950年7月14日第41次政务会议通过《农民协会组织通则》，1950年7月15日公布，对农民协会的性质、任务、会员权利义务、基层组织、组织原则、代表产生等都作了明确规定。但后来情况发生了重大变化，这个通则没有贯彻下去。现在随着市场经济的发展和农民专业合作组织包括土地股份合作组织的发展，专业合作组织的发展一定会催生专业协会，以协会的方式来团结农民，组织农民，并保障农民的权利，进一步提高农民的组织程度，表达农民的利益诉求，保护农民的合法权益，使农民成为市场主体、发展主体、管理主体。有人担心农民组织起来后会形成与政府抗衡的力量，其实不必担心。事实上只要引导得当，农民会在党的领导下在法律规范的轨道中运行，农民专业协会能成为政府的有力帮手，成为农民与政府沟通的桥梁和平台，而不会成为对抗力量。
农村土地股份合作在发展之初从制度设计上就被赋予了多重目标，既要维护农民的权益、增加农民收入、增加农民财富积累、为农民提供社会福利保障，又要为农村社区公共物品的供给提供资金，还要实现自身的赢利和积累。制度安排所追求的多重目标决定了这种制度创新政策性强，利益关系复杂，涉及多方面的法律和政策，特别是涉及事关农民生存、保障和发展的土地产权问题，需要先行试点，不断总结经验，在推进中完善，在完善中推进。
注释：
①对比一下，美国人均耕地是12亩，劳动力均种植规模为860亩；英国人均耕地是1.5亩，劳动力均种植规模为160亩；我国人均耕地是1.4亩，劳动力均种植规模为6亩，人均耕地与英国相当，是美国的1/10强，但劳动力均种植规模是英国的1/27，是美国的1/140。由此可见，我国的农地资源不足和集约经营水平不高的问题比较明显。
②所谓选择条件成熟的地块进行是指：一是发展高效农业的地块；二是对不宜采取家庭承包方式分割经营的荒沟、荒丘、荒滩等，可以将承包经营权折股明确到户，实行股份合作经营；三是对没有承包到户的集体机动田、水面、滩涂等，可以“确权不分田”，实行股份合作经营；四是对农民自愿流转和放弃的承包土地，可以实行股份合作经营；五是对集体建设用地的使用实现股份合作经营；六是结合农业开发项目实施、特色农产品基地建设、农业龙头企业的配套基地建设等，引导农民开展土地股份合作。
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