试析目前国有资产管理营运中的“政企不分”问题，本文主要内容关键词为：政企不分论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
国有企业改革面临的最大问题是出资人虚位，导致国有资产的大量流失。为了解决这一问题，党的十五大报告中提出建立现代企业制度是国企改革方向。现代企业制度要求“产权清晰，权责明确”，因此需要建立国有企业出资人制度。政府与国有企业的委托—代理关系成为一个绕不过去的难题。目前国有资产管理体制改革中比较有代表性的意见是将国有资产管理和经营系统设置三个层次，也就是建立起国有资产管理委员会（或国资局）—资产经营公司—国有企业三个层次的国有资产管理、监督和营运体系。1987年深圳成立了全国首家国有资产投资管理公司，初步将政府的资产所有者职能同行政管理职能进行了分离，以后各地的改革基本上依循这一模式。笔者认为这一模式政府完成了管资产而不是直接管企业的观念转变，但真正的“政企分开”却远未实现。这一模式试图在政府机关和国有企业之间设置“隔离带”，以使企业摆脱同政府之间的行政关系。但在政府与国有资产运营机构之间如何割断这种行政关系呢？在理论和实践中都存在许多观念不清，权责不明的问题。
目前，类似“国有资产控股公司”的独立经营实体应运而生。这些实体被解释成一方面作为一个经济利益独立于国家的现代化投资公司；另一方面代表国家管理企业及其占用的国有资产，俨然乃实行政企分开的新宠。其实，国有资本控股公司如何定位却是一个难题，也决定了实际操作中其“亦官亦商”的处境。如果它是自负盈亏的独立经营企业，则意味着国资控股公司拥有完全独立于国资利润的利益和可以不听从政府的经营权力。但这是不应该，也是不可能的。根据现代企业理论，政府将经营权委托给非政府性质的国有控股公司。为捍卫所有者利益不“受损”，所有者除了有剩余索取权，还必须对受托者进行监督，一般通过“投票权”来实现。由于国有股占绝对优势，国有股的控制权是企业全部控制权，那么又回到政企不分的老路。如果政府不直接成为“股东”，委托控股公司代行所有者职权，让其代行控制监督企业的“投票权”，控股公司无剩余索取权，则既无动力也无风险，还可能与企业经营者“合谋”，损害所有者利益。如果将“剩余索取权”赋予控股公司，则与国有资本的性质相悖。如果国资管理部门放弃股权带来的控制权，则可能导致内部人控制问题。此外，还存在对控股公司的监督控制，性质与对企业监督控制没有两样。公司制的一大优点就是“剩余索取权”的可转让性，即出资入“退出机制”；而政府直接充当出资者，剩余索取权具有不可转让性。即使忽视企业性质问题，国有股权绝对量太大，不可能真的流动起来。出资人如不具备市场机制决定的“退出威胁”，就不可能有效监督代理人的机会主义行为。
对于现代企业制度来说，所有者的权能和责任以及经营者的责、权、利主要是通过公司的法人治理结构形成分权制衡的。由于上述的国有股东通常缺乏市场退出的威胁，在先天上对于企业经营者就缺乏市场退出这一约束机制。国有控股公司和国有企业都很难形成有效制衡的公司法人治理结构。从实际的情况来看，六成以上的各类企业负责人仍由相应的政府主管部门任命，整个国民经济的管理系统目前处于一种政企难分的不伦不类状态。在企业独立经营的掩盖下，相当多的政企难分的各类控股公司和各级政府的某些贪官污吏乘“亦政亦商”之机把权力变成资本来假公济私，损公肥私，导致严重的腐败现象。在寻找分开国有资产之所有权与经营权的模式的过程中，中国的绝大多数改革家们把眼睛投向了西方的当代股份公司制度。似乎只要普遍组建国有资本控股公司，实行以参股制和代理制为特征的国有资产股份制，就可以把政企分开了。从上面的推论中似乎可以得出这样一个结论：试图在保留企业国有性质（控股是国有的一种形式）前提下搞“两权分离”，这种思路下的国有企业改革必定是政企关系难于理清。国有资产股份制并不能真的将政企分开，这个问题牵涉到政治操作，利益分配和经济体制等多个相互联系的方面。
鉴于国有企业的国有性质，现在学术界已达成共识，即政企分开不是政府要不要管企业的问题，而是政府如何管企业的问题。国有资产管理体制的改革试图完成政资分开，即把国有资产的所有者职能与行政管理职能分开。如何实现政府行政管理系统与国有资本运营和管理系统的分离是一个有待于在实践中探索解决的问题。
二
国有资产管理营运中的“政企不分”问题主要表现为两种倾向：一是政府干预过多，企业不能充分地自主经营；二是国家出资人虚位，导致国有资产流失。国有资产管理体制改革主要是建立国家出资人制度。那么政府作为国有资产的所有者的职能应该是更明确了。企业不应该是不需向所有者提供“经济剩余”的天马行空式经济实体。现在所谓的“政企不分”问题主要存在于以下几方面：处于第一层次的政府作为国有资产所有者享有股东权力时如何从法律程序上完善使其能代表全民的利益，而不至成为所谓便宜的股权；处于中间层次的资产经营公司的出资人的职能还没有真正到位，作为出资人代表尚不能有效地按照市场的原则选拔经理人员，使管人和管资产做到完全的统一，资本的经营职能还没有很好地发挥作用，影响了利用资本杠杆对国企进行战略性重组，一些政府部门还把资产经营公司作为行政事务的漏斗等；对于第三层次的国有全资或控股企业，“内部人控制”的现象还比较严重。
国有资产管理营运体系中三个层次之间怎样避免“政企不分”问题呢？
（一）政府国有资产管理机构与授权经营机构之间怎样避免“政企不分”问题。
由于国有资产所有权的第一级代理只能是政府（包括中央和地方政府），如果由政府代理国有资产所有权的机构直接经营国有资产，则意味着国有资产的经营难以受到有效监督，难以实施有效的国有资产经营责任制。而要解决这一问题，只有让政府机构承担所有权一级代理职能，并作为授权主体，将经营性国有资本委托给资产经营机构作为出资者代表，由他们代行国家股东的权利。政府将边界清楚的国有资本委托给经营机构，资产经营机构对国有资产进行企业化经营。国有资产经营机构与政府国有资产管理机构是受托与委托的关系，主要依照法律和契约方式合理界定各自的责、权、利。
在这两者的关系中，笔者认为政府国有资产管理机构的设置很重要。针对国有资产管理体制改革的艰巨性和复杂性，客观上需要一个权威机构来管理，于是各地比较多采用的改革方法是建立国有资产管理委员会，下设国有资产管理办公室。在政府内设置国有资产管理委员会，从推动改革工作的角度出发是适合和可行的。国资委日常办事机构为国有资产管理办公室作为政府内设机构，不列为政府序列。但从国家宪法和法律的角度，认为由立法机构尤其是地方权力机关人民代表大会及其常委会来行使国有资产所有权更为合适。因为行使所有者职能的各级政府无经济责任约束易产生廉价投票权。经济学界不少人主张把对企业的“剩余索取权”即投票权、监督权交给职工，提出国家应直接把国有资本借给职工个人等主张。但目前看来可操作性不强。为了解决各级政府廉价投票权的问题，笔者认为国有资产管理体制的改革需要政治体制的改革与之相配套。同时也要充分考虑到政府机构的改革会使一些人的职位和权力丧失，这需要进行利益补偿，也加大了改革的难度和阻力。凡是权力都需要被监督，政府作为出资人享有的最终所有权实际上是属于全民的，如何防止权力被滥用就需要进一步完善民主监督的程序。
政府国有资产管理机构与资产经营机构应该在法定基础上明确各自的责、权、利：授权经营机构按委托协议，对委托经营的国有资本拥有占有，使用、处分和收益权，重大问题要向政府报告；授权经营机构是政府单独出资设立的国有独资公司，属特殊企业法人性质，代表国家所有者的政府为其出资人，授权经营机构按政府批准的公司章程运作。授权经营机构独立运作委托经营的国有资本，以资产保值增值为目标；政府通过一定程序对授权经营机构进行管理和监督。政府除批准授权经营机构章程、决定授权经营机构的设立、变更、终止等事项外，日常主要任务是：决定授权经营机构董事、董事长的任免；年度经营目标的确认；以年度目标为准进行年度审计。
（二）国有资产营运机构与国有企业之间怎样避免“政企不分”问题。
国有资产营运机构不具有政府行政管理职能，对其全资、控股、参股企业以“国有法人股东”的身份行使出资人权利。它可以单独设立国有独资公司，对外投资允许超过自身净资产的50%。国有资产运营机构在《公司法》的约束下，对国有资产的管理比政府更具有规范性、公开性和合理性。它可以起到对过多行政干预的有效缓冲作用。国有资产运营机构与国有企业之间只有资产联系，不是行政上下级关系。它们是一种产权经营与约束关系，是投资者与被投资者的关系。按照现代公司法的产权制度原理，要把投资者的财产所有权转换为两种权力：股权和法人财产权，这就要求通过法律明确界定股权及法人财产权的权力边界，通过公司的法人治理结构形成权力制衡。国有控股公司和国有企业各机构的职权在章程中都写得很清楚，但实际上往往没有形成各负其责和有效制衡。目前国有资产经营机构与下属企业经营者缺乏职业风险约束导致的国有资产流失问题很严重。其制度方面的原因，除职权配置不尽合理外，在很大程度上要归结为程序保障和责任制约的欠缺。在我国的国企改革中存在着“内部人控制”问题主要是目前大部分国有企业的改制中，董事会、监事会、经理层均产生于原企业，他们利害相关，使董事会、监事会代表出资人进行决策，监督的功能大大削弱。鉴于此，要切实保障股东大会选任董事的权力，从制度上完善企业法人治理结构，加强董事会职能，保证董事会职权由董事会集体行使，而不是董事长个人行使。在经理层为独立执行机构的公司中，董事长和总经理应当由二人分任。强化董事义务，实行董事责任追究制度和董事资格取消制度。选拔公司董事、经理是任用企业家，其用人标准和选拔程序有别于提拔党政机关干部，应该遵循市场选择原则。通过市场选择让经营者承担职业风险。对于企业高级管理人员的报酬和利润分配，可采用与个人能力和经营业绩挂钩的各种办法，如年薪、配售股、奖励股、股票期权等。对于失职或造成重大损失的经营者实行职业限制处罚等。对此，应出台相应的法规加以规范。通过建立规范的法人治理结构，使所有者权能到位。国有资产运营机构作为出资者享有股东的权利，并可根据自己的意愿运作股权。国有企业拥有法人财产，据此确立企业的法律地位、公司法人财产具有整体性和不可分割性，出资人一旦将资本投入公司，就不得撤回，多个投资主体相联合，使企业制度发生更大变化。从总体上来说，多元股东的公司所有者权能易于真正到位，主要是通过内部监事会进行监督；对国有独资*
公司，包括国家授权经营机构，为防止内部人控制，聘请外部董事和外派监督是十分必要的。
国有资产管理体制的改革按照“三个分离”的原则进行。即政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离，国有资产监管主体与经营主体分离，国有资产的资本经营主体与生产经营的主体分离。尽管这种分离目前并未能真正体现“政企分开”的初衷，但在国有资产管理营运的三个层次之间明确各自的责、权利，摆脱“政企不分”的行政管理模式，转化政府行使国有资产所有者职能的方式，以产权为纽带建立国有资产运营的经济责任制，并在可能出现漏洞的环节加强监管，这一切无疑是有助于“政企分开”这一目标的实现的。当然，要真正完成“政企分开”离不开政治体制的改革，以及政府机构改革，如何摆脱政府的无经济责任约束和经营者无职业风险约束仍是目前急需从法律、制度上进一步加以完善的，这将有待于市场化改革的进一步深化。
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