部分积累式养老保险制度研究，本文主要内容关键词为：养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“九五”期间要以完善养老、失业、医疗保险为重点，推进社会保险制度的改革，这是一个重大的举措，国务院国发[1995]6号文件， 确定了养老保险的两个指导性方案，要求按照部分积累制的筹资模式，实行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度改革，由现收现付式转变为部分积累式，这是我国现行养老保险制度下一个重大的模式变革。
一、为何采用部分积累制筹资模式
国际上普遍采用现收现付式、完全积累式和部分积累式三种养老保险筹资模式，我国采用何种模式，必须从经济和社会的宏观高度作出观察和思考，这是养老保险制度改革的关键。
传统的管理体制下，没有形成科学统一的养老保险基金筹集模式，国有企业固定职工实行的是现收现付式，根据以收定支、略有结余的原则，一方面从在职职工中征收保险费；另一方面将这些保险费作为退休养老金付给已经退休的人，中间只留下少量的管理和准备金。这个模式不易受通货膨胀的影响，而且比较容易实现全社会和两代人之间的互助共济。但是，随着老龄化社会的到来，必须不断提高统筹费率，这样，一方面势必加重企业负担；另一方面在职职工也会感到两代人之间的代际互助成了“代际窍取”或“变相平调”。
世界上任何国家都试图在更长的时间内使保险费率保持相对的稳定，在多数面临人口老龄化的国家中，现收现付筹资模式的收支矛盾均日益突出，扩大保险基金储备的任务十分迫切。据测算：我国如果按照目前的养老保险待遇，并采用现收现付办法，到2020年，工资提取率将达到32.3%；2040年达到40.2%；2050年达到45.37%， 无疑将给企业和在职职工带来沉重的社会和经济压力。
相比之下，完全积累式以远期纵向收支平衡为指导，寻求今天基金的积累与未来的支付相适应，一开始启动就要收取较高的费率，并根据未来个人的收益对工资、物价、利率等多种因素进行宏观的长期预测，保证足够的储备，并不断进行增值，这实际上是一种强制性的长期储蓄制度，其最大的意义是不受老龄化的影响。但是，从另一侧面看，首先，完全积累式积累的货币基金受货币贬值的影响，几十年后达不到应有的购买力；其次，完全积累式要求很高的积累率，不可避免地要加大企业成本；再次，完全积累式几乎不具备社会保险的社会互济功能，不能积累足够养老费用的一部分人最终还是要由社会来负担。因此，完全积累式也不适宜在我国采用。
部分积累式是我国养老保险基金模式的必然选择，这是根据我国人口老龄化状况、社会经济发展的风险状况决定的。没有一笔专门的养老基金，就难以对职工的养老提供必要的保障。为了平稳地度过养老金支付高峰，按当前的实际需要，加上一定的储备因素提取养老保险基金，可以在相当长的时期内保持基金的收支平衡，不过多地增加企业负担，还可以根据经济负担能力的变化灵活地选择和调整基金积累率。例如，在老龄化尚不太严重的时候，适当地提高统筹费率，把每年的积累基金不断地运用于投资增值，补充老龄化人口增多时急剧增长的养老金的需要，以缓和在职人员的负担和保持社会养老保险财政收支的平衡。有研究表明：在满足现时支付需要的基础上，采用部分积累式，只要加提工资总额的3%左右作为积累，并使其运营增值， 就大体上可以应付下世纪人口老龄化的需要。十四届三中全会提出“社会统筹与个人帐户相结合”的社会养老保险模式、国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的决定，事实上就是基于中国的实际情况，对部分积累基金模式权威性的认可。
二、我国部分积累式的特定功能
作为现收现付式与完全积累式中介的混合模式，部分积累式的实施体现出自身特定的功能：
1.强制储蓄功能
社会统筹与个人帐户相结合，通过强制形式，按照一定的统筹费率进行缴纳，在国家财政分担职能弱化与未定值的情况下，强制储蓄的功能设计为：
（1）在计算基数不同的情况下，采用相同的缴纳比例， 与计发办法相联系，体现了在强制储蓄机制下多缴费、多受益的特点。对不同所有制、不同用工形式的企业进行强制储蓄，保证了基本养老保险基金的稳定来源。
（2）个人帐户包括个人缴纳部分与企业划拨部分， 强制储蓄功能使个人从每个月工资总额的3%起步，以后每两年提高一个百分点， 最终达到个人养老保险费的50%。这样，有助于对个人强制储蓄程度的深化，唤起人们的自我保障意识，减轻企业负担。在强制储蓄机制下，国家和企业承载养老基金沉重负荷逐步松驰，职工个人将逐步成为养老保险基金缴纳的行为主体。
2.再分配功能
在实行省级统筹，分级管理的前提下，社会保险养老基金是通过国民收入的分配与再分配形成的，是以确保社会成员达到基本生活水平为特定目的的基金。
（1）部分积累式养老保险制度，利用其基金积累的调济功能， 实行有效的再分配。例如，当部分企业遭遇暂时的经济困难或严重亏损，无财力缴纳养老保险费时，这些企业的退休者仍属于养老保险统筹制度下的受益者。
（2）退休者享受的养老金待遇中，除了体现高投入、 高回报的原则以外，基本养老金的发放按当地职工上年度的平均工资增长率的一定比例进行调整。在平均工资的增长中，除了一部分用于抵消物价水平的增长以外，另一部分体现了经济发展与经济增长的成果，实现了对退休者国民收入的再分配。当然，养老金支出形成个人津贴，具有能上不能下的刚性推动，同时，养老金的收入与支出对国民经济的供求关系起着一定的调节作用，因此，应对养老金的收入与支出进行有效的把握和控制。
（3）现已参加养老保险统筹的近三千万退休职工中， 由于以前的养老保险制度没有为他们积累，他们现在的养老金，要靠正在工作的人来负担，这是一种“后浪推前浪式”的再分配。同时，部分积累式的调济功能，也具有在同代人之间实行再分配的特点。不同代之间的退休者收益也会随着未来形势的变幻莫测而出现一定的差异。因此，必须依靠部分积累式的积累基金解决不同代人之间的收益差异，以避免未来养老基金的短缺。
三、部分积累式的几大要素问题
1.统筹费率应保持相对较长的平衡期
部分积累式统筹费率高于现收现付式的统筹费率，对我国这样一个人口众多、保险费用负担较重的国家而言，表现为多元化、分散型的市场经济特征。个人工资的增长率与利率之间没有必然的联系，两者之间的背离，会带来替代率之间的巨大波动，造成社会公众心理的普遍脆弱。因此，在加强财政收支平衡和精算平衡的基础上，必须建立可预见的稳定机制，使保险基金统筹费率保证相对较长的平衡期。这里至少要考虑两个基本标准：一是要保证离退休职工的生存权益和基本利益；二是要考虑在职职工的支付能力，不能影响经济增长。
2.建立与统筹费率密切相关的信息动态体系
测定长期的统筹费率要考虑工资增长、通胀指数、利息率、人口变动、平均余命、失业率等相关因素的影响。我国经济周期变动频繁，经济发展与经济增长极不平衡，测定长期的统筹费率，保持相对的包括积累准备金在内的收支平衡，具有相当的难度。如要保持个人未来取得的养老金与个人预期支付养老保险费之间明晰的联系和透明度，保持基金的现在价值与未来价值相对应，保证实现政府对未来的承诺等，就应该建立长期的相关因素的信息动态体系，进行各种因素相关系数的测算，建立多因素预测、评估与动态模型，只有这样，才能确定合理的统筹费率。
3.部分积累式养老基金运用的监督
世界银行教育与社会政策部的研究表明：许多国家部分积累的资金被政府寻求追加收入或用于增加当前的养老金而花掉，结果迫使许多开始采用部分积累式的国家重新采用现收现付筹措资金。在我国，对养老基金财政拆借、逾期不还、政府官员指令性贷款，或是社保部门挪用的现象较为严重，因此，必须采取立法手段，建立强有力的审计监督、财务监督、行政监督和社会监督，切实保证养老基金的完整性与运营收益的回笼，否则，必然导致部分积累制的崩溃，象其他国家一样，回复到现收现付或筹集基金的老路。
4.部分积累式的投资收益
养老保险基金的积累要追求投资收益，考虑到我国的投资风险与货币政策的稳定性，国务院方案中规定：积累基金除规定留足两个月的支付费用外，80%左右用于购买国家发行的社会保险特种定向债券，这是一种稳定而保守的投资。事实上，在通胀水平居高不下的情况下，养老基金进行此类保守的投资，并非能达到保值增值的目标，届时养老基金的贬值，必然降低对养老费用的补偿能力。
不少同志认为：养老保险基金必须参与股票市场、基金市场、信托投资市场、房地产市场等领域的投资，这是一条理想化的思路。但是，我们应该清醒地看到，我国的证券市场、房地产市场及其他金融市场发育缓慢，具有极大的投机性与风险性，以政府管理养老基金的方式从事股票、债券、房地产等方式的投资，必须谨慎从事，否则将掉入难以自拔的陷阱。欧洲和拉美的许多国家已使养老基金民营化，通过民营化管理基金AFP组织，鼓励商业性保险公司、国内外银行、 投资性公司或其他盈利性机构参与竞争性管理，政府对各个机构的经营行为进行监管，以使养老基金得到最大的增值。借鉴国外经验，我国养老保险基金的投资应以最大收益为原则，作出适合我国国情的投资选择和谨慎的政策安排。
5.部分积累制度下财政的责任与未来义务
社会统筹与个人帐户相结合，奠定了企业与个人在基本养老金缴纳上的具体量化指标。财政的责任是在基本养老保险费税前列支、个人养老保险费不交个人所得税的前提下不明晰地实现的。国务院方案一和方案二规定：当养老保险基金发生困难时，由同级财政给予支持，确定了同级财政的终极责任。
应该承认，从我国目前的情况看，人口老龄化程度还不十分明显，采用部分积累式，按照目前的统筹费率，还不至于出现入不敷出的问题，纵使出现地区性困难，也可以依靠社会统筹与个人帐户的自身机制加以解决，财政还不至于担负终极责任。截止1994年底，我国养老基金滚存结余达300亿元左右，说明尚有一定的支撑力。但是，从长期看， 我国人口老龄化与通货膨胀的双重箝制，使得部分积累式征集统筹费率超越了极限，财政的终极责任就难以避免。
因此，笔者认为，国家与各级地方政府应利用目前难得的5 年左右的缓冲期，从养老保险基金财政预算的角度，为迎接人口老龄化的高峰与应付各种风险的发生，作出担负终极责任的基金安排：
1.建立相对独立的养老保险基金预算，实行专门化的管理与政府经常性支出的分离，以预防届时可能出现的危机，保证政府承诺的实现。
2.对养老保险基金用于购买特种国债作出运营上的优先安排。
3.养老保险基金的筹集和支付方式、范围和标准，直接影响国民收入的分配和再分配，财政部门有必要对其进行宏观调控，保证养老基金的及时筹集与支付。对社会养老基金经办机构的微观经营管理活动，也需制订相应的财务和会计制度予以规范和引导。
四、部分积累式的责任准备金制度
采用部分积累式，把支付三个月以内的养老保险待遇称为第一准备金；用于支付三个月以上、一年以内的养老待遇称为第二准备金；用于应付即将到来的老龄化社会的养老待遇支付，称为第三准备金。第二和第三准备金可以统称为基金积累，从巩固和发展社会统筹与个人帐户相结合的制度出发，建立必要的积累基金，运用或支付于三个方面：
其一，严重的自然灾害或地区性生产出现大滑坡，使一些企业交不起养老保险费，影响基金收缴，一般可运用第二准备金。
其二，我国人口老龄化表现为明显的地区性、时间性和结构性差异，第三准备金在空间上和时间上的调济，是要保证每个参加了养老保险的退休者的基本养老待遇。
其三，当今，在职职工的个人帐户的基金被用于已退休者的养老金，他们的个人帐户实际上是个空帐，在他们未来退休时，要靠下一代人交纳的养老保险费来支付，这其中包括现时政策对他们未来的承诺、通货膨胀引起的指数化工资、利率的波动及投资收益等，只有逐年积累更多的养老基金，才可预防难以预计的社会风险、自然风险与经济风险。
从我国目前国民收入分配格局与退休费用负担看，不宜采用过高的积累率，亦即不能收缴企业和个人过高的养老保险费用。经济效益好和经济发达的地区，退休人员多、费用负担重；经济不发达的地区，退休人员少、经济效益差，两者均不宜采用过高的积累率。积累率必须适度，首先，积累率太低，结果不得不按现收现付的办法，频繁地调整上缴比例，不仅加大工作难度，而且还会引起企业和职工不满，缺乏应变能力；其次，积累率太高，不仅影响企业生产，还会影响国民经济的分配与再分配。因此，在未实行全国或省级统筹之前，积累率的高低通过精算来确定。其原则为：其一，按照大数法则，统筹层次越高，保障范围越大，相应的可以降低积累率；其二，经济发展状况较好的地区，可相应地提高积累率；退休费用负担较重的地区，可以相应降低积累率。因此，确定适度积累率总的指导思想，一是要充分考虑企业和个人的承受能力；二是要有足够的财力履行积累基金的职能；三是要保持养老保险费上缴比例的相对稳定。
五、部分积累式统筹模式与人口老龄化
鉴于我国人口老化程度的加快，部分积累式建立在现收现付的基础上，在企业和个人可承受的范围内，并考虑我国个人帐户处于空帐运转的事实，开始时以略高于现收现付的统筹费率征收，并注意积累基金的增值、统筹费率的稳定与国家五年计划相协调，确定五年为一个平衡期，有利于养老基金的征收与财政宏观预算的吻合，也有利于提高宏观预测的准确率。
依据劳动部1992—2050年对全国城镇职工养老保险金及退休职工人数预测，我国城镇职工退休高峰的到来在时间上与我国进入老年型国家同步，退休人员增长速度快、高峰期持续时间长，将给我国经济和社会发展带来巨大的压力。表示如下：
退休人员与退休人员养老费用预测表
资料来源：劳动部课题组：《全国城镇职工养老保险费用预测报告》，中国经济出版社，1994年第11版，第58页。
采用部分积累模式，达到上表中人均养老金支付目标，对整个国民经济的运行过程来说，是一个极为复杂的调整过程。国际上将退休费用支付相当于工资总额的29%定为支付极限，我国2025年就将突破这个极限，而我国2025 年尚未达到人口老化最高峰， 若将我国支付极限定为33%，则在2030年之前就将被突破。因此，在2030—2050年，不能再提高统筹费率，完全需要部分积累筹资模式中积累基金发挥补偿作用，各级地方财政担负终极责任。
我国的部分积累式，应该从每年征集的养老基金中，提取3 %作为硬性的积累基金，固化基金的增值机能，加之各级财政硬化对未来养老基金的财政预算，同时，在强化基本养老保险制度的基础上，加强企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的力度，积极推动我国寿险市场的组织发育，借鉴国外多支柱养老保险体系，建立多元化的筹资制度，预防未来的老年危机，应付人口老龄化社会高峰期的到来。
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