农村承包土地的经营权抵押贷款实践及启示
——以东营市河口区为例
李国栋
【摘 要】 实施乡村振兴战略，必须深化农村土地制度改革。农村承包土地的经营权抵押贷款是推进农村土地改革，促进土地经营方式转变的重要举措。本文以山东省河口区试点为例，对农村承包土地的经营权抵押贷款进行了实践分析，基于实践得出推进过程中要确权属、健制度、抓流转、择模式、理关系的启示。
【关键词】 农村承包土地的经营权；抵押贷款；土地确权
一、引言
土地，是农民生存的根本，是农业生产的基础，也是农村发展最重要的资源。实施乡村振兴战略，必须深化农村土地制度改革。农村承包土地的经营权（以下简称“农地”）抵押贷款是推进农村土地改革，促进土地经营方式转变的重要举措。2008年，党的十七届三中全会指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，明确了“农地”可以流转。2009年3月，中国人民银行、银监会明确提出有条件的地方可试行土地经营权抵押贷款，多地开始尝试“农地”抵押贷款。2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），指出要深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。为贯彻落实《意见》要求，依法稳妥规范推进“农地”抵押贷款试点，2016年3月，中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“农地”抵押贷款试点明确了政策要求。2019年3月，农业农村部有关负责人在国新办新闻发布会上表示，要扩大农业农村贷款抵押物范围，全面推行“农地”抵押贷款，提升小农户融资能力。全面推行“农地”抵押贷款，需要深入分析试点效果，探讨“农地”抵押贷款的本质，充分发挥市场和政策作用，实现“农地”抵押贷款可持续发展。
目前到各大中型医院就诊的患者90%以上是医保患者包括新型农村合作医疗在内，除了南方日间手术开展较好的部分地区医保部门给予门诊术前检查费用结算外，其他地区现有的医保政策则规定患者只有入院后的费用才能被结算，而入院前的门诊检查费用不包含在结算内，属于自费范围[5,8-9]。这部分费用约一千元左右，只有少数患者选择在门诊自费进行术前检查，而多数患者尽管希望早做手术，但最终因术前检查需自费而选择非日间手术流程，这进一步加剧“看病难、住院难、手术迟”这一医疗供需矛盾。而在国外由于日间手术模式已经普及，整个过程所产生的费用都会被医保结算的[10]。
首先，从《试点办法》第5条第2款的规定来看，值班律师的工作场所是法院和看守所。长此以往，值班律师同法院和看守所的工作人员可能会形成一种一荣俱荣、一损俱损的利益共同体关系。在这样一种休戚与共的环境之中，如果不将值班律师定位为犯罪嫌疑人、被告人利益的维护者(辩护人)，那么值班律师很有可能将自己视为为国家服务的“国家法律工作者”，从而尽力去配合公安司法机关对认罪认罚案件的处理，这时的值班律师实际上充当了办案人员说客的角色。如果这样，就会对本处于弱势一方的被告人的诉讼地位更加不利。
二、实施“农地”抵押贷款的意义
（一）极大提高土地资源的配置效率
随着经济的发展，工人的工资水平不断提升，耕作“一亩三分地”的机会成本逐渐增加，放弃经营土地、选择进城务工成为新的趋势。较多的闲置土地为土地流转提供了机遇，但是农业生产所需资金周期长、变数大、农民收入低以及担保物少等问题又制约了土地流转的规模，降低了土地配置效率。“农地”抵押贷款形式能够提供额度较大、利息较低、符合农业生产周期资金需求的中长期贷款，缓解了农业经营者融资困难问题，扩大了土地流转规模，更加便于经营农产品研发及农作物种植，从而提高土地配置的效率。
实际上，研究者们已提出，有效控制慢性病病情，延迟恶化和严重并发症的发生，才能从根本上降低慢性病患者的疾病负担[7]。延误诊断或治疗将导致随后更多的侵入性的治疗，而这也往往造成大量的医疗费用支出、健康恶化以及其他的社会经济结果[8]。要切实降低患者的疾病经济风险，需要加强基层卫生能力建设[9]，正如Beaglehole等[10]所表明的，这是符合成本效益/效果的做法，对慢性病患者要及时发现，进行有效的治疗，监测和管理，可以有效减轻较高层次的卫生服务负担，减少个人和医保系统医疗费用的支出。
（二）有效弥补农村金融的不足之处
河口区于2015年在全省率先完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全区确权面积23.72万亩，颁证农户24040户，颁证率100%。加大对农村承包土地的经营权证申领宣传力度，颁发农村承包土地的经营权证70本，涉及土地8.9万亩，确保“农地”经营权“合法有效、归属清晰、责权明确”，为试点工作顺利开展打牢了基础。
（三）不断提升金融助力乡村振兴力度
河口区政府印发了《关于促进农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》，建立了区、镇（街道）、村（社区）三级农村产权交易服务体系，提供信息咨询、土地流转交易、经营权抵押登记等一系列服务。同时，设立了河口区农村产权交易监督管理委员会，加大农村产权交易监督管理，不断规范农村交易市场建设。目前，全区共登记完成农村产权交易58笔，涉及土地3.03万亩，交易金额5210万元。
三、“农地”抵押贷款的河口区实践
在“农地”抵押贷款试点的河口区，各参与主体在深刻理解制度设计初衷的前提下，探索出了土地要确权登记、制度设计要健全、产权交易市场要完善以及融资模式要因地制宜等经验。通过采取有效措施，拓宽了农民抵押品范围，提高了贷款可获得性，降低了农民融资成本，缓解了农民融资难题。同时，在试点期农户真正感受到了“三权分置”带来的红利，推动了该区农村土地制度改革的进一步深化。基于河口区试点的实践得到如下启示：乡村振兴背景下，“农地”抵押贷款不断向纵深发展，各方参与主体在借鉴经验的同时更要注重确权属、健制度、抓流转、择模式、理关系，充分发挥主观能动性，共同助力乡村振兴重要战略，具体表现在以下五方面。
（一）开展农村土地确权登记，明确“农地”权利归属
现阶段，我国农村金融主要有农村商业金融机构、农村政策性金融机构以及农村民间借贷机构。然而，农村金融机构仍存在农村商业金融给予农户的资金供给不能满足融资需求、政策性农村金融机构发放的贷款缺乏有效的监督及普遍低效率、民间借贷无序发展导致风险问题凸显等诸多问题。“农地”抵押贷款作为一种新的金融工具，能够弥补农村金融的不足。一是，“农地”抵押贷款赋予了土地经营权的抵押物属性，使得农村商业金融机构能够为农民提供额度较大、期限较长对的抵押贷款。二是，“农地”抵押贷款能够有效避免道德风险和逆向选择，使得资金真正流向贫困的农民，而非富有的农民。三是，“农地”抵押贷款助力农户获取有效的金融服务和金融产品，极大地增加了金融供给，在一定程度上缓解了不规范民间借贷的金融风险。
（二）健全配套机制，稳步推进试点工作
由于投入产出存在时滞，新型农村经营主体规模化种植需要大量资金支持，加之自身缺乏有效抵押物，融资存在困难。在此背景下，开始实施“农地”抵押贷款试点。土地的承包权和经营权分离实质是农户作为委托人将经营权委托给新型农村经营主体。由于土地涉及广大农民的切身利益，权利归属较难处理，必须通过法律加以明确，辅之于设计规范的机制建设，保障“农地”抵押贷款可持续发展。
（三）加强农村产权交易市场建设
“农地”抵押贷款是涉农金融业务的新模式，为农业经营主体提供了解决长期以来制约农村信贷约束的新的路径。这种模式能够激活土地资源，将更多的金融资源配置到农村，助力农业发展的重点领域和薄弱环节，平衡农民等经营主体获取金融资源的机会、满足多样化金融需求。这正是响应乡村振兴战略中“打造财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投入格局，发挥财政资金的引导作用，撬动更多金融和社会资本投向乡村振兴”有关要求，从而不断提升金融服务乡村振兴的能力和水平。
（四）因地制宜选择融资模式
河口区通过三年的试点期，不断探索“农地”抵押贷款有效途径，拓宽了农民抵押品范围，提高了贷款可获得性，降低了农民融资成本，缓解了农民融资难题。同时试点工作的开展，加快了土地流转步伐，使全区家庭承包经营的土地流转总面积达到15万亩，为经营主体规模经营提供了平台。
国际上有关环境管理和绿色生产的标准有很多，企业可以通过ISO14000的标准认证机制在内部建立起低碳生产和绿色管理的新体系，将企业生产、产品设计、工艺技术控制、包装运输、销售服务等环节进行系统调整和重新建设，发挥出各方面、各部门在绿色生产和低碳发展上的优势和积极性，真正建立起企业生产、供应、管理的绿色链条，在企业内部将低碳经济转化为可以执行、操作和实施的操作和行为。
河口区土地没有大棚、果树等经济价值高的地上附着物，土地价值普遍偏低，单一方式的“农地”贷款可行性较低。针对这种情况，东营银行、东营农商行创新开展“农村土地承包经营权抵押+反担保”的融资方式，既满足了农户的融资需求，也降低了贷款出现不良的风险。截至2018年末，两家金融机构共办理反担保业务1161万元。此外，东营农商行引入保险公司参与试点业务，与人保河口区支公司签订合作协议，办理了50万元“农地”贷款保证保险业务。
四、结论及启示
2016年3月，河口区被确定为全国232个“农地”抵押贷款试点区。截止2018年末，河口区6家银行机构开办“农地”抵押贷款业务，“农地”抵押贷款余额37787万元，其中，以“农地”贷款为单一抵押的贷款余额690万元，组合其他担保方式的贷款余额37097万元。河口区在试点阶段，深刻理解“农地”抵押贷款的制度内涵，扎实开展各项业务，主要的经验做法有以下四方面。
（一）推进“农地”抵押贷款的前提条件是明确“农地”的权属关系
一是建立农村承包土地的经营权抵押贷款业务贴息制度，区政府设立了200万元的专项贴息资金，对辖区内符合条件的借款人按照基准利率的30%进行财政贴息；二是建立了风险缓释及补偿机制，区政府设立了400万元的风险补偿基金，对金融机构发放农村土地承包经营权抵押贷款发生风险的，按实际损失部分的50%对其进行风险补偿；三是建立评估补助机制，区财政设立了抵押贷款评估保障经费50万元，对由第三方评估机构评估产生的评估经费，全部予以补助；四是完善信贷管理制度，优化内部激励机制。参与试点的银行机构均制定了“两权”抵押贷款管理办法，在资源配置、绩效评价、信贷授权等内部激励配套制度方面对试点工作予以倾斜，充分调动银行机构基层办理业务的积极性。
（二）推进“农地”抵押贷款的基础保证是健全相关制度框架
“农地”抵押贷款试点初期，既没有法律基础，又没有可以借鉴的经验，农民不愿意将流转出去的土地抵押，银行不愿意发放贷款，试点工作难以开展。国家层面允许试点地区暂时调整实施《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，给试点工作提供了支持。但是，由于出现风险后涉及诉讼时，操作层面仍然没有法律支撑，风险处置难度较大，银行积极性不高。同时，“农地”抵押贷款开展需要通过一系列办法和细则给予指导，完善的制度框架才可以让“农地”流转和贷款发放规范进行，才可以让供需双方实现共赢。
（三）推进“农地”抵押贷款的有效举措是完善产权交易体系
推广“农地”抵押贷款的先决条件是建立功能齐全的“农地”流转市场。通过农村产权流转交易市场进行交易信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估和抵押融资等，充分发挥信息传递、价格发现和交易中介功能，为“农地”流转提供便利和制度保障。要不断加快“农地”流转服务平台建设，形成县（区）、镇（街道）、村（社区）等各级农村产权交易服务体系。必要时设立监督管理委员会，加大对农村产权交易的监督和管理，规范交易市场发展。
取能见度为1 km，平流雾和辐射雾的谱分布如图1所示.由图1可知，当能见度为1 km时，随着粒子半径的增加，两种雾的谱分布曲线均先增加后减小，且两种雾的浓度在半径较小一侧迅速增大，在半径大的一侧则缓慢减小.其中平流雾的雾滴粒子半径较集中在2～5 μm，辐射雾的雾滴粒子半径较集中在0.1～2 μm，且辐射雾粒子浓度约大于平流雾粒子浓度两个数量级.
（四）推进“农地”抵押贷款的关键环节是因地适宜选择模式
目前，“农地”抵押贷款主要有“农地”单一抵押和“农地”组合其他方式两种模式，后者中比较典型的模式主要有“农村土地承包经营权抵押+反担保”以及“农村土地承包经营权抵押+保证保险”。如果土地本身价值较高，或者土地上有大棚、木材或者果树等附着物，则适合“农地”单一抵押；如果土地价值不高，且地上附着物仅为种植的庄稼，那么就适合组合其他担保方式。不同区域的土地实际情况不同，需要选择适宜的抵押贷款模式，不可照搬其他地区经验。
（五）推进“农地”抵押贷款的重要支撑是正确处理政府和市场的关系
“农地”抵押贷款多受益于试点政策背景下地方政府的配套措施和激励因素。地方政府考虑政绩因素，银行考虑指标考核因素，新型农村经营主体考虑发展因素，各方驱动力截然不同。试点初期，由于“农地”贷款门槛高和实施环节存在信用风险、抵押品处置风险等问题，导致农业经营者日益增长的融资需求与金融机构开展“农地”贷款积极性不高直接存在矛盾，需要政府干预加以规范，引领“农地”抵押贷款逐步走向有序的市场化运作模式。但是地方政府的激励不会永续存在，“农地”抵押贷款的发展必然不能过度依赖政策红利。因此，政府干预要适时、适度、科学、合理，市场必须充分发挥基础性和决定性作用，在众多试点区的模式中选取可持续发展模式，推进“农地”抵押贷款有序发展。
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（中国人民银行东营市中心支行，山东东营 257091）
作者简介： 李国栋（1975—），男，山东聊城人，大学本科，经济师，研究方向：宏观经济金融。
标签：农村承包土地的经营权论文; 抵押贷款论文; 土地确权论文; 中国人民银行东营市中心支行论文;