从人力资源管理角度看公务员工资制度改革，本文主要内容关键词为：人力资源管理论文,制度改革论文,角度看论文,公务员论文,工资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C93 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2007)04-0118-03
近段时间以来，关于公务员工资水平以及加薪问题在社会上引起了广泛争论。很多学者分别从拉动内需、社会收入分配的公平性、高薪养廉、灰色收入与名义工资以及政府机构人员膨胀等许多方面来予以讨论。但很少有人从管理学尤其是人力资源管理的角度来论述公务员工资问题。我们看到，一方面中国的市场化进程导致了我国的企业已经在人力资源管理方面取得了长足的进步；而另一方面，我国的公务员管理体系仍然带有浓厚的计划经济色彩，对公务员队伍的管理并没有随着市场化的深入而像企业一样做到与时俱进。原因在于我国长期以来并没有真正将政府公务员也当成人力资源来对待，更没有在管理体制上引入现代人力资源管理的理念和思路。相应地，社会上的人也在思想意识中将公务员这支特殊的人力资源队伍与企业中的人力资源或人才区别对待，没有多少人能够去想公务员队伍的建设和管理与人力资源管理之间有什么关系，似乎绩效评价、工作分析以及薪酬激励等这样一些现代人力资源管理的内容只是企业的专利，与政府无关。其实，公务员与企业员工的工资决定的基本原理及其涨落依据尽管在某些方面存在差异，但是在总体脉络上是相同的。工资对于企业员工所发挥的吸引、保留、激励和开发的功能，与对于公务员所发挥的作用也是大体类似的。因此，本文正是从人力资源管理的角度对我国公务员的工资制度改革进行探讨的。
一、我国现行公务员制度的缺陷
我国现行的公务员工资制度是随着1993年《国家公务员暂行条例》的实施而同步实行的，可称之为职级工资制，即职务级别工资制。它是在总结我国40多年来实行的职务等级工资制与以职务工资为主的结构工资制的经验教训后，经过1956年、 1985年、1993年的改革确定的。其构成可分为：职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个组成部分，其中职务工资和级别工资是职级工资构成的主体。对于“职务工资”是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是职级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准上公设12个层次的职务，每一职务层次设若干工资档次，工作人员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化。“级别工资”是按公务员的能力和资历确定工资标准。公务员的级别共分为15级，一个级别设置一个工资标准。“基础工资”是按大体维持公务员本人基本生活费用而确定的，各职务人员均执行相同的基础工资。它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。“工龄工资”是按公务员的工作年限确定工资标准，体现公务员的积累贡献。除此之外，公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴。应该说，现行的公务员工资制度较之以往的工资制度是有了很大进步的。但是，工资制度本身也是政府机关实施人才战略的一个不可或缺的手段和机制，它必需根据不断变化的形势的要求调整自己的结构和实现方式。实践表明，新工资制度在一定程度上克服了过去工资制度的一些弊端，对于建立新的公务员制度起到了积极的推动作用。但随着经济体制改革的迅速深化和行政部门机构改革步伐的加快，国家公务人员的工资制度与其他改革相比，出现了滞后的现象，并且显露出一些不适应的缺陷。
第一，现行工资制度没能充分发挥吸引人才和激励竞争的作用。这主要反应在以下两个方面的突出问题上：一是工资分配的平均主义严重，高级公务员和普通公务员之间的工资水平差距微乎其微，结果造成工资水平过低和过高同时并存。所谓过高，是指一部分欠发达地区的公务员（尤其是从事简单事务类工作的公务员）的工资水平相对于当地的工资水平而言过高。所谓过低，则是指公务员中绝大部分受教育程度较高、承担的决策责任或者管理责任较大的人所得到的工资过低，尤其是发达地区的高级公务员所得到的工资水平过低。事实上，这正是为什么在落后地区，人们拼命往公务员队伍里挤，而在发达地区，大量高素质的人一方面不选择进公务员队伍，另一方面已经进入公务员队伍的高素质人才想方设法往企业走的根本原因所在。从这一点上来看，省长甚至国务院总理的工资水平仅仅在 2000-3000元左右并不是一件什么值得骄傲的事情，它只能使大批公务员因感到在收入方面没有前途而脱离公务员队伍或者是走上腐败的道路。二是计划经济色彩浓厚，全国上下大一统实行一张工资表，既没有完善的公务员职位分类，也没有完善的人员分类，所有的岗位和所有公务员的工资几乎都被简单地容纳到一张表中，很难适应各地以及各种不同类型的职位、人员所处的劳动力市场状况之间所存在的巨大差异。
第二，现行公务员工资制度的工资结构不尽合理。现行的公务员工资分为四个部分，基础工资、工龄工资、职务工资和级别工资，四个部分分别执行不同的职能。职务工资和级别工资是主要部分，占大部分比例，而基础工资和工龄工资只占有相当小的比例，特别是工龄工资部分，由于工龄工资是一年一元，基本上不能反映因年功增加对公务员收入所带来的影响，没有能够较好地体现出它应具备的职能。其次，工资结构的不尽合理还表现在级差的设计上，工资标准的起薪（也就是基础工资）太低，职务之间的级差也太小。不能很好地反映出不同的职务级别在履行职务上的劳动差别，也不能很好地反映个人绩效。由于正常的公务员调薪要受到国家统一决策的影响，只能是赶上一拨是一拨，听天由命，所以，要想增加工资就只能走谋求晋升和提拔一条路，于是，渴望增加工资的公务员以及对于业绩优秀的公务员长期得不到加薪感到不安的各级政府机构，就不约而同地想到了如何设立更多的职务给大家提供更多的晋升机会，造成官满为患的现象。最后，现行工资结构的安排中缺乏对职能因素的考虑。根据人力资源薪酬管理的知识，薪酬的确定不仅与个人绩效相关，还与工作岗位的性质及其所需的人力资本投资和技能等因素相关，而现行的公务员工资却较少反映这些因素。只要是同等职务、级别，工资水平大体相同。事实上，即使是同等职务、级别，不同岗位的公务员所需的技能也是不同的，其人力资本投资的程度也不同，如同样是科员的机关工作人员，一个从事的是软件开发工作，一个从事的是一般性的文案工作，薪酬水平也应反映这一差别。
第三，公务员工资刚性过强造成公务员加薪时的尴尬困境。在市场经济条件下，生活费用、经济形势变化等因素的变化可能会对公务员的工资产生普遍性的影响，这种情况既包括公务员的普遍加薪，也包括像经济不景气期间新加坡以及香港公务员所遇到的那种普遍降薪。非普遍性的工资水平调整则主要是因为某些公务员获得晋升以及特殊岗位或特殊人员的外部劳动力市场状况发生变化等等，有时还包括不同公务员之间的绩效评价结果的优良程度不同，这也就是常说的绩效加薪。而在我国，除了因为级别晋升加薪之外，公务员的加薪似乎从来就只有普遍加薪这一条路子可走，而且一加薪就是一种大锅饭式的加薪，不考虑不同职位类型以及人员类型的外部市场工资比较状况，也不考虑公务员的个人绩效差异。事实上，这种状况是当前许多人对于公务员加薪产生抵触情绪的主要原因之一。由于给人一种没有差别的无原则普遍加薪的印象，所以很容易致使大家将公务员工资的上涨与下岗工人以及贫困人口等问题联系起来。如果是在合理化公务员工资决定基础和工资收入差距的基础上，根据明确的社会可以接受的差别性原则实行的加薪，公众的反应可能就不会那么强烈了。
要从一定程度上解决上述公务员工资制度的缺陷，尽量提高其合理性，就需要从人力资源管理的角度对我国公务员工资制度进行一定的改革。
二、从人力资源管理的角度对我国现行公务员工资制度进行改革
现阶段，对我国公务员工资制度进行改革可以从以下几方面进行：
1.把公务员的工资决定及其管理放到人力资源管理的总框架中去考虑，必须与政府机构设置、工作分析和职位设计、公务员的招聘、配置与调整、绩效评价与管理、晋升体系设计、培训开发体系作为一个整体来加以考虑
公务员的工资决策不仅取决于上述的诸多方面，而且它本身也绝不仅仅是一个被动的分配过程，分配的规则以及分配过程本身还会对公务员的吸引、保留以及激励和开发产生有力的影响。必须认识到，尽管政府和企业是两种不同的组织，但是这两种组织都要依靠人来完成工作，而作为工作中的人，无论是政府中的人还是企业中的人，他们对于通过工作获得的那些东西，比如体面的薪酬、公平、能力的开发等等，在相当大的程度上其本质都是一致的。只有将政府中的人和企业中的人都作为人力资源来看待，同时学会用现代人力资源管理的基本思路和框架来对他们进行管理、开发以及激励，才有可能逐渐将政府公务员的管理纳入符合现代市场经济要求的轨道中。而我国政府有关部门最近这些年来尽管在公务员的招聘和选拔方面做了大量的工作，但是在公务员队伍管理的其他方面，尤其是职位分析和职位分类以及绩效管理和薪酬管理等方面所做的工作却远远不够，这恐怕也是我国政府下一步需要努力完善的方面之一。
2.打破全国大一统的一张工资表的状况，扩大机关单位的收入分配自主权
根据我国现行的公务员制度，可将我国公务员分为高级公务员和普通公务员。所谓高级公务员一般是指那些行政级别较高、工作内容和能力水平要求也较高、由人大选民选举多从事领导决策的公务员。而普通公务员则是指那些通过竞争性考试、择优录用的，从事技术性或简单性事务类工作的公务员。这两类公务员由于任职条件、产生方式等的不同，其工资决定基础、基本决定原则也不同（见表1）。因此，对于不同职位类型、不同受教育水平乃至不同地区的公务员工资水平要进行不同的确定。一般来讲，普通公务员更适宜于按照现代人力资源管理的理念进行薪酬决定和分配。因此，对其工资的管理和确定可以下放到机关单位，以便于工资水平的确定和对这些员工的考核、激励。目前，世界上已有相当一部分国家下放了这部分公务员的工资管理权限。（见表2）
3.应该实行岗位、年功、绩效相结合的薪酬制度
现代企业最普遍的薪酬制度或政策是按员工绩效来确定薪酬和奖励，而公务员薪酬的评价体系在本质上与企业员工的薪酬评价体系并无差别。另外，根据普华永道咨询公司的调查，目前世界上许多国家都已经普遍采用绩效薪酬制，尤其是对高级公务员（见表3）。因此，我国公务员工资制度改革的一个方向就是应逐渐拉开薪酬档次，而且在薪酬中合理体现岗位、年功、绩效等要素，这样可以解决政府部门“人浮于事”的局面，提高办事效率，改善服务质量。
4.弹性薪酬代替固定工资制
由于目前大部分国家已经建立公务员工资灵活的增减制度，因此在这些国家以及一般的趋势是采用弹性的薪酬制度（见表4）。实行弹性薪酬对于政府而言，可以解决公务员工资有升无降的局面，从而与现代企业薪酬确定的原则对应；另一方面，采取弹性薪酬制有利于政府在经济困难的时期削减一般性支出。当然，实行弹性薪酬的前提是建立公务员工资水平增减的机制。
5.公务员工资制度应考虑建立公务员社会保险要求
现代企业人力资源管理已把为员工交纳社会保险作为企业薪酬制度的一项重要制度。随着我国新的社会保障体系的逐步建立，公务员的社会保险必然要纳入到统一的社会保险体系当中去。我国现行社会保险的缴费基数往往采用的是工资总额，而在现行的公务员工资制度中，基本工资只占工资总额的一部分，如果以此来确定缴费比例显然会降低公务员的保险水平，而如果采用实际发放数额作为基数则又缺乏必要的政策依据。所以在改革公务员工资制度的时候要充分考虑建立社会保险的新要求。
6.积极借鉴国外公务员工资制度的合理内核
如面临IT人员短缺的问题，美国政府在2003年的工资调整方案中不得不在原有的工资表之外，单独为在政府工作的信息技术人员制订了一张新的工资表，这部分人的工资要高于过去与他们在政府中所拿工资基本相同的其他人。为什么呢？因为美国政府意识到，如果不对在政府中从事IT技术的工作人员支付较高的工资，那么就无法在与私营企业的竞争中招聘到一流的技术人员，而没有一流的技术人员，就无法为美国人民提供一流的服务。此外，为了应对晋升机会有限但是又需要对绩效优秀的公务员提高报酬的困境，从20世纪80年代开始，美国在政府公务员中开始试行宽带工资的做法，即为公务员提供在不晋升职务情况下获得工资增长的空间。国外一些政府还在公务员中试行了与企业类似的根据个人绩效加薪的做法。这些做法都值得我们去认真研究。
三、从人力资源管理的角度对我国现行公务员工资制度进行改革面临的一些困境
当然，政府作为公共服务部门，有其特殊性，不能完全按照企业人力资源管理的薪酬定价来执行。从人力资源角度来说，薪酬的基本目标决定着哪些因素影响定价，定价因素的综合作用决定着薪酬水平的高低。公务员薪酬定价同样因受到一些因素的影响，从而导致了公务员工资确定的困难，这些因素主要表现在以下两个方面：
1.绩效定价困境。公务员的劳动具有很大的独特性：目标多元性与目标弹性，许多产出难以量化，投入和产出之间缺乏直接的联系，成本信息不透明，外部环境影响判断等。因此公务员工资用绩效衡量也存在着一定的困难。
2.经济定价困境。公务员工资来源于国家的税收，依据GDP、国家储备以及公务员增加与公共事务增加的情况而定，这就决定了公务员工资水平受到地区经济发展水平的制约，不能简单的如同企业薪酬那样确定。
此外，从人力资源管理角度对我国现行公务员工资制度进行改革，仅仅是工资问题，还要求整个公务员制度体系的制度创新、处理好各种既得利益集团的关系等，这些都是非常重要的。总之，只有把我国公务员工资体系放入到整个人力资源管理总框架中来考虑，才能使公务员工资制度更适宜社会主义市场经济的要求。
［收稿日期］2006-11-25
标签：公务员论文; 公务员工资论文; 人力资源管理论文; 公务员考核论文; 公务员分类改革论文; 绩效薪酬论文; 薪酬结构论文; 人力资源成本论文; 人力资源配置论文; 工作绩效论文; 绩效目标论文; 人力资源开发论文; 社会保险论文; 工作管理论文; 工龄工资论文; 时政论文;