地方财政内部控制框架及构建研究，本文主要内容关键词为：内部控制论文,地方财政论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政内部控制是指为防范财政风险，维持财政稳固与平衡的需要，针对财政体制运行中容易发生风险的环节，通过构建有效的管理框架，对财政资源配置过程中各职能机构的财政行为进行约束和调节，从而规避或降低财政风险的发生，使财政资金的效率性及对法律法规的遵从性得到有效发挥的制度安排。我国的地方财政内部控制框架一直处于非制度化状态，使公共财政理论与实践存有缺憾。对地方财政管理的内部控制框架做出研究，可以为地方财政的稳固与平衡以及防范财政风险提供新思路，加深对内部控制制度在地方财政管理中应用的认知，并最终有利于健全地方财政管理理论体系。
一、地方财政风险及内部控制机制的引入
地方财政风险是指地方财政由于财政体制、政策制定、执行与财政管理等方面的不健全与失误导致的地方财政未来拥有的各种形态的公共资源不足以能履行未来将要承担的职责，从而给经济、社会的稳定与发展及政府信用造成不良后果的可能性。如果仅从地方财政管理视角来看，诱发地方财政风险的管理性因素包括：地方财政缺乏像市场组织那样的直接约束，必然会产生追求预算支出最大化等脱离履行公共职能的组织目标，从而加大了财政风险发生的可能性；地方财政收入、支出等管理制度不健全是诱发地方财政风险的综合性因素；地方财政职能履行过程中工作人员财政行为的非规范性导致地方财政风险；地方财政管理信息化程度不够、财政透明度不高导致地方财政风险的产生；地方财政绩效评价体系的不健全、财政支出绩效的管理机制不完备对地方财政风险的发生也会失去机制性的约束。应该讲，地方财政风险成因及治理措施是多样的，但笔者认为建立地方财政管理内部控制不失为一种对地方财政风险防范的新理念，也是内部约束机制与管理技术在公共领域管理中的大胆尝试。
具体而言，建立健全地方财政内部控制机制的现实意义在于：可以防范地方财政风险，维持地方财政的稳固与平衡性，更好地履行财政的宏观调控与经济建设职能；提升地方财政的公共服务能力，使地方财政能够提供更高品质的公共品与公共服务；提高地方财政资金的使用效率，加强财政收入支出的预算性、安全性，杜绝铺张浪费现象的发生；维护地方财政的信用水平，规范财政工作人员的行为与减少寻租的概率。另外，建立健全财政部门的内部控制制度，实行对财政部门各业务科室、机构的定期监督和对预算管理行为的日常监督，可以促进财政内部各有关职能部门对党的方针政策、财政财务规章制度的正确落实，增强财政运行中的自我约束能力，强化预算编制和预算执行的约束力。
二、地方财政内部控制基本框架
地方财政内部控制框架由以下部分组成：控制环境、风险评估、控制行动、信息与沟通、监控。
1.地方财政内部控制所处的控制环境。所谓控制环境是对地方财政建立和实施控制的特定政策和程序效率产生重要影响的各种因素的统称，它是内部控制的基础，主要功能是设定组织管理的基调、影响着管理人员的控制管理意识、提供控制纪律和结构[1](P102)。具体包括财政管理的决策层的理念、诚信原则和道德标准、财政管理人员的业务素养以及工作的胜任能力、财政管理内部控制组织机构的设置以及内部责任的分配与授权。
2.地方财政内部控制中的风险评估。风险评估就是确定和分析实现地方财政目标过程中的相关风险。管理层在制定财政发展计划，设定财政目标时必须考虑到目标进行时可能遇到的风险，并要设立清晰且完整的辨别和处理风险的程序。要把对财政风险的认识发展成为地方财政文化的一部分，在财政管理人员中树立风险意识，通过公告，阶段性的报告等手段让财政管理人员了解什么应该执行，什么应该避免，并把减低风险的表现作为年度业绩考核的一项条款。
3.地方财政内部控制中的控制活动。地方财政控制活动是指财政管理部门针对财政风险以及确保其各项管理目标得以实现而采取的政策及程序，比如审批、授权、核实查证、复核、责权分离等。主要包括以下几类：(1)绩效评价。财政管理部门记录财政活动及其运行结果，并将之与事前的预测、计划、预算、历史及其他财政部门的绩效进行分析比较，以评价财政活动达到目标的程度；(2)直接部门的管理。负责某一部门的管理人员负责复核本部门的业绩报告，检查本部门财政活动完成情况，做出评价并分析本部门财政活动的发展趋势；(3)对财政信息处理的控制。财政部门必须对其信息处理系统全面地实施控制；(4)核实查证。主要是保证财政资源实体与账面记录保持一致[2]。
4.地方财政内部控制中的信息与沟通。信息与沟通是通过财政信息系统提供有关财政资源运行和法律法规的遵守等信息的报告，并在一定的时间之内明确传达沟通相关信息，以确保财政管理人员能够履行其职责。为了有效地获取、处理和输出财政活动相关的信息，必须在财政内部建立一个完整的信息处理系统。信息系统必须服从和服务于财政的运行活动，信息来源于财政活动，同时对财政的运行起支持作用。财政信息系统输出有效的信息给管理人员，使管理人员知悉与其职责有关的财政活动，以便与财政内部其他人员以及财政外部做出有效的沟通，以确保控制总体目标的实现。沟通的方式还有管理手册、财政资源报告手册、资料传递、管理示范等。
5.地方财政内部控制中的监控。由于环境的变化和制定者的某些偏好，财政内部控制系统本身必然存在一定的缺陷，所以财政内部控制必须处于被监控下运行。监控是由具有一定资质的财政专业人员在财政内部控制日常运转时，对财政内部控制系统进行评估，并报告其设计及运行状况，从而有利于决策层提出相应的修改意见的过程。既要持续地监控内部控制系统在日常规范性业务中的运行情况，又要对例外的情况进行评估和监督，如对财政管理环境的变化导致新的管理控制点的监控。
三、地方财政内部控制的主要环节及控制措施
(一)对地方财政部门设置及管理要求的内部控制
1.对地方财政部门组织结构控制。是指对地方财政部门内部机构设置的合理性和有效性所进行的控制。主要的控制手段包括反映地方财政部门内部机构的垂直领导关系和横向协作关系；建立合理的组织结构，明确地方财政部门机构间的相互关系；采取合理的组织方案，明确划分各地方财政部门内部机构的权力、责任的边界。
2.对财政管理人员的管理控制。即采取一定的方法和手段对财政管理人员的思想品德、职业技能的控制，保证管理人员的素质与其所承担的工作岗位的要求相匹配。建立考核奖惩制度，提高财政管理人员的责任心；建立完善的培训和再培训机制，注重人力资本的开发；建立职务轮换制度，有助于培养财政管理人员全面工作的能力。
3.对职务分离的控制。对于财政部门内部的不相容职务必须进行分工负责，不能由一个人兼任。这主要包括授权批准执行由于业务执行相互分离、业务执行与业务记录相互分离、业务执行与审查稽查相互分离、保管业务与记录财务相互分离以及保管财务与财务清查相互分离。
4.对授权批准控制。指财政部门内部管理人员必须经授权和批准才能对有关的财政业务进行处理。但在其职责范围和业务处理权限内，不需经过批准授权便可以处理财政业务。日常和例行性工作交下属处理；授权与职责范围相互匹配；授权有利于总体利益和管理人员的培养；授权必须受到有效的控制。
5.对财政部门的遵照执行的控制。在财政活动的承诺阶段，要核实财政计划是否得到了程序化的批准，运转的财政资金是否合乎规定用途以及是否记入正确的科目；在财政执行过程中，是否按照合法的程序运转，在财政的收支的过程中，各种票据是否齐全，财政活动是否得到了严格的遵守；在财政活动之后需要对财政收支等活动进行检查和细查并向财政部门汇报财政活动的遵照执行情况。
(二)地方财政预算环节的内部控制
1.财政预算编制控制。要强化预算与政策之间的联系。在体现政策意向的使用资源方面有系统性审核，对财政有影响的决策应同直接支出计划一起仔细审定；在考虑到政策支持重点和政策可得性的基础上，必须建立财政资源约束机制，尽可能早地在预算编制过程中明确可使用的资源，运作效率要求各级财政部门对其项目计划的执行负责；编制预算时，至少要按功能与广泛经济类型编制总支出估计数，评估和检查方案的预期成本，预算应该按时送达立法机构。
2.公共投资计划的管理控制。设计严密的步骤以防止出现华而不实的项目，并且决策者应在早期的阶段介入监督，增强对项目工程的经济评估能力，选择适当的评估手段进行评估，评估各种项目在财务上的可行性，确保只有具有特定资金来源的项目才列入投资计划中；设计可行的程序估计投资项目的总费用及其正常开支费用，弄清楚投入、产出、结果和过程中的各指标的不同作用和局限，针对具体行业和具体问题选择合适指标进行分析评估。
3.预算执行报告控制。预算执行管理需要下列报告：现金流入与流出量日报；财政执行情况的月报，包括最初的拨款、修正拨款、拨付金额；年度拨款报告；财务报告，包括国内债务存量和流量报告、国外债务报告、捐赠报告、未来承担义务的报表、现金流量表、税式支出报表、各部门或项目的实物资产和投资报表；发展或投资支出报告。在对预算执行情况进行全面分析，包括对所有主要收入、支出和融资项目与上一年的数据进行对比分析基础上，应说明引起预算偏离预算执行结果的主要因素。
(三)地方财政支出环节的内部控制
根据财政预算支出管理的特点和具体要求，可把财政预算支出管理中的内部控制概括为以下几个方面：
1.财政资金的安全控制。这是为了确保财政资金财务安全完整所采取的各种方法和措施。主要包括：发生财政支出业务时，要及时的做出财务、会计的处理，特别是涉及现金的业务时，要特别注意，防止财政资金被挪用；对业务程序进行控制，特别对经常业务采取规范化、标准化手段对业务处理进行控制，包括将业务处理过程的环节、要求、注意事项等制成相关的文件，以使有关内部机构和人员更好地执行，必要时可汇总成册，为财政业务处理提供指导，并提供控制的依据，进一步提高对财政资金的安全控制；建立财政财产物资登记领用管理制度，并参照公司的承续盘存管理模式定期不定期地清查财政物资，保证账实一致；对财政资产的接触者要严格限定，不仅要限制不相关人员对财政资产本身的直接接触，而且还要对财政资产的取得和发送进行控制，并且包括对财政部门资产处理的有关业务轨迹(如单据、报表等)进行严格控制。
2.财政支出的过程控制。过程控制旨在确保财政支出的执行是否经过了正确授权的指令以及对财政支出执行前、中、后等环节的确认，即要求对财政支出的每一过程环节都要进行有效的控制和监督。在实践中，财政支出执行过程中最基本的控制环节有：一是对财政支出指令的确认。在财政支出指令批准阶段，需要核实支出计划是否通过法定程序由拥有批准权的责任人进行批准、财政资金是否按照预算及批准规定的用途拨付，且在适当的支出类型中保留的足够的资金和拨付的资金是否列入正确的科目等；二是对财政部门提供公共品及服务或财政部门通过支出获取的商品和服务的确认。在财政资金支付之前，需要确认财政是否存在提供公共品及服务有效的支出义务；财政部门通过财政资金购买商品和服务时，需要有关专业人员证明所提供的商品和所收到的服务规模是否能达到预期标准或者远超过财政部门实际需要；当财政资金提供了公共产品和服务或购买所需商品和服务时，必须核实是否己收到提供的有关公共产品和某项公共服务或商品及服务的单据证明，以及收到的发票和其他有关支付票据是否正确等；三是在最终支付之后，还需要对所有财政支出进行检查和审核，汇报任何不规范事项。
3.财政支出的财务会计控制。有效的财政支出会计控制可以保证财政预算的遵从程度，良好的会计和报告体系对财政支出管理、责任感及政策的制定也尤为关键。在财政支出活动中，要保证清晰地记录财政支出和财政支出项目之间分摊、财政支出追加财务变化[3](P203)。无论财务会计基础如何，财务会计控制要求做到财务会计记录必须要有足够的程序，包括对财政收付活动进行系统的登记、拥有足够的安全系统以及保证与银行账目系统的核对；所有的财政支出与收入活动都应该按照相同的方法登记到相应的账户中；按照经济种类和职能作用对财政支出进行合理的划分，以利于财政支出中的财务会计的控制；会计记录必须明晰，文件程序必须完备；会计报表的编制必须规范清晰；跟踪立项、审批和支付支出周期中每个阶段的拨款使用系统；程序明晰以及预算融资运作和负债要充分公开；对还有计算机化记录的支持文件的安全保护、进入路径和持续保存的明确安排。
4.财政采购行为的控制。政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。政府通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。主要是制定规章制度，确保采购部门雇用培训合格的员工，完善培训体系和监督政府采购。除此之外，通过内部控制制度进行管理力求能做到：采购的标准及相关制度应规定清楚，并公布于众；采购过程应接受公众监督，采购结果应公布于众；竞争方的名称、投标价格、中标者的价格也应该公开；契约签订和整个采购程序应接受立法机关和审计部门监督；应保存书面记录，便于公众查询；工作人员的公务职责和个人利益不应有冲突[4]。
5.财政支出绩效的控制。绩效衡量是财政部门提高绩效的关键，它有助于把财政部门所关注的重点从投入转到产出和结果，从而提高效率，改进效果。要设定合理绩效指标体系：精确而且没有分歧；适合于可行的目标；获取需要的资料应在合理的成本基础之上；或者是一个指标本身，或者是与其他指标合在一起，必须能为绩效的评估提供足够的基础；除清晰与可获得信息以外，这一指标必须经得起独立调查的检验[5]。
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