近期缓解农村困境的两个可操作措施，本文主要内容关键词为：可操作论文,困境论文,近期论文,措施论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以往的“农业”的结构调整和增加投入等政策，事实上难以显著见效。只能另辟蹊径，近期应围绕农民增收，从风险相对小的农村金融改革入手。可操作的政策有二：一是以信用合作为突破口，积极发育村级综合性的合作组织，坚决打击与地方权力和黑恶势力结合的高利贷；二是在合作组织逐步建立的地方，结合推进税费改革，把“以户纳税”改变为“以村纳税，直接对县”。从根本上稳定农村，实现“长治久安”。
对经济规律的认识应该作为讨论的前提
讨论农村问题，有3个不可逆的经济规律应该作为前提。
其一，国际经验表明，工业化加速时期必然出现农业的产值份额和农民收入增长幅度的相对下降。因此，我国农村近年来的情况本来是规律使然。也是因此，欧美国家才不得不公然违背“市场经济原则”，靠政府“补贴”来维持农业。但这招在中国，客观上搞不起。
其二，农村人口基数过大、资源严重短缺是长期的、基本的国情矛盾，在这种基本矛盾制约下，我国的城乡二元结构也只能是长期的制度现象。即使以城镇化来加快城市化的决策完全对路，未来20年也还会有大约8亿人口生活在农村。因此， 不仅西方式的“农业现代化”不可能在大多数农区实现；而且，在高度分散的小农经济和传统形态的村社制度条件下，政府试图建立任何所谓现代“治理”，都与农民之间必然有“交易费用过高”的制度约束。
其三，劳动力和资本都过剩，是21世纪全球范围的问题，我国亦然。在市场条件下过剩要素价格下降本来就是规律。近年来我国农村绝对过剩的劳动力价格已经下降到几乎全球最低水平，但也属于过剩要素的资本却由于与权力或势力结合，凭借垄断而维持高价。这才是近期决策必须解决的要害问题。
是总量问题，还是结构问题：对以往政策的讨论性意见
任何缓解“三农问题”的相应政策调整，都应符合经济规律。近年来，针对农民增收问题所提出的有实际内容的对策，主要是两方面。一是结构调整，二是增加投入。这两个方面的政策是否符合经济规律，请看对其经验过程的归纳：
三次“农业”结构调整的经验教训
改革开放25年来，“农业”的结构调整已经有3次， 第一次大获成功，后两次基本无效。
第一次是在1984年卖粮难之后农民自发进行的结构调整。1985年粮食播种面积下降了7000多万亩，粮食产量减少了500多亿斤。 但由于经济作物面积大幅度增加，农民收入相应增加；同期异军突起的乡镇企业发展，也带动了城市工业市场的扩大。由此，形成了80年代中后期我国经济在出现“黄金增长”的同时，也表现出“短缺经济”条件下的“通货膨胀”。
因此，第一次结构调整可以看作是适应市场的调整，农民收入的连续增长，对扩大需和通货膨胀的作用，都是显著的。
第二次“农业”结构调整已经表现出根本不同。由1988年“物价闯关”造成的通货膨胀和抢购加挤兑，1989～1991年城市经济在以行政手段实行宏观紧缩政策的作用下，进入萧条阶段。经济周期规律当然是不可逆的。于是，城市需求陡然下降导致农业主要产品大多数总量供给过剩，农民收入因此连续3年增长速度为负值。尽管1991～1992 年政府曾经提出“两高一优”，即高产、优质、高效的农业内部结构调整思路，但在城市受宏观紧缩影响总量需求不足，以及农村第一次结构调整的作用已释放殆尽的双重作用下，这种农业内部结构调整的政策思路已经难以明显见效。
真正对农民增收起决定作用的，其实是“邓小平南巡”之后出现的重大改革和总量结构的重大变化。即：一方面，政府在1992年全面取消了包括“粮票”在内的票证供应制度；另一方面，邓南巡以后全国随即出现大办开发区的热潮，当年拉动4600万农村“粗工”进城，投入于“五通一平”、“七通一平”的基本建设，1993年加入打工潮的农民达到6000万，1994～1995年达到7000～8000万。这些“粗工”对粮食类基本农产品突然增加的需求，极大地改变了供求总量结构，大幅度拉动了粮价和其他农业主产品的价格，造成了第二次农民收入的5年（1992～1997）连续增长。
同期，由于需求拉动使农业主产品价格上涨过快，于是，1994年和1996年政府在大规模进口粮食的同时，还两次大幅度提高粮食收购价格，导致1996年粮食总产量提前4年突破1万亿斤目标，形成与1984年卖粮难几乎完全相同并且更为严重的总量过剩；但，政府政策方向却完全相反。此后，则是1997年以后连续4 年农民收入增长速度下降。并且，尽管农口有关部门也相应地再次提出了品种、品质、质量调整这种农业内部结构调整的政策，但这不仅与第二次结构调整的思路没有差别，而且也必然没有显著效果。这就是第三次“农业”结构调整。
“农村经济重大战略结构调整”的提出和各部门的反应
1998年党的十五届三中全会跨世纪的农村政策文件出台前后，江泽民同志曾经明确指出，乡镇企业和城镇化都是农村发展的重大战略。中央有关领导也强调：要想富裕农民，就得减少农民。此后，在第三次“农业”结构调整没有显著成效的情况下，有关政策思路随之发生根本性改变，“农村经济的战略结构调整”逐渐成为近年来结构调整的指导思想，“三农问题”也取代“农业问题”成为社会共识。这些转变体现了实事求是的思想路线，具有重大政策意义。
但是，政府相关经济部门并没有及时响应中央政策思路的重大改变，更由于缺乏80年代那种没有部门利益的统一协调，于是，所谓决策过程，仍然主要体现了各个部门争取财政盘子分配的传统问题。无论中央领导如何强调乡镇企业和城镇化的战略作用，计划、财政、税收、金融、国土、城建、科技、教育、劳动就业，以及农口各部门，只能囿于部门利益需要参与决策。没有任何单位会认真按照“与时俱进”的思想，主动替中央分忧，做出必要的调整和相关政策安排。也因此，乡镇企业和城镇化这两方面的进展情况并不显著。不仅农村经济的重大战略结构调整难以落到实处，中西部与东部的差距，以及城乡差距继续拉大，政府一再强调的“内需”事实上也难以扩大。
增加农业投入为什么不能有显著成效
农口部门多年强调的追加农业投入，客观上违背经济规律。
其一，由于在农业主产品的生产领域里，投入产出已经严重不合理，农业成本居高不下，任何所谓投入的增加如果得到落实，往往会使农业成本进一步抬升，并且使我国主要农产品基本丧失国际竞争力。与中国国情相似的其他东亚国家的经验表明，只有在农业生产之外的相关领域增加投入、促进规模收益的形成，再反哺农业生产，才是相对合理的投入政策。
其二，我国特有的情况是2.3亿小农户高度分散、并且2／3以上属于兼业经营；而且，生产活动与生活过程合一。在这种条件下，政府即使能够增加农业投入，客观上也难以落实到“生产者”。
毋需“多予”，但求“少取”：缓解农村困境的两个政策
相对而言，尽管强调农业的结构调整和加大投入，往往是相关部门从财政争取更多份额的利益要求；不过，这都应该被视为正常的部门行为，既不必批评，也不可能改变。除非另外组建“中央农村工作部”这种综合协调权威机构。至于中央强调“多予少取，善待农民”，尽管确有宣传作用，但在目前的部门利益尾大不掉的体制约束下，也不可能落实。
考虑到政策的可操作性和既有的国际经验，建议中央利用我国特有的城乡二元结构体制条件下推进农村金融改革风险小的优势，积极发育村级以信用合作为主的综合性社区合作组织，同时严厉打击高利贷，以保证高度稀缺的资金能够留在农村。同时，在农村税费改革的推进中，在那些有条件形成村级合作的地方，结合税费改革，把以户纳税改变为“以村纳税，直接对县”。
以村级信用合作的发展来抑制高利贷，防止小农破产
在农业劳动力逐年增加和耕地资源逐年减少的压力下，商业化的农业银行与官办信用社资金不可能进入低效益的农业生产，资金大量流出农村是正常的，这本来就是“市场配置资源”的必然结果。
但也因此，一方面资金成为农村经济领域中的极度稀缺要素，由于要素稀缺性决定其价格，因此必然导致高利贷在农村泛滥成灾。从1998年银行商业化改革以来的农村借贷调查看，农村信用领域已经基本上被民间金融占领。很多地方面广量大的高利贷已经造成严重社会后果。这种现象与1950～1952年中央强调农民互助合作的政策环境相似。另一方面，资金在地方严重短缺、在中央却数万亿地严重过剩，金融部门信用扩张之后也亟需通过改革来分散风险，消化过剩压力。因此，在农村推进金融改革的时机已经成熟，对金融系统和农村经济都是利大于弊，客观上看有可能创造“双赢”局面。再者，由于城乡二元结构的制约，客观上在农村搞金融改革的影响和风险都比较小。
从国际经验看，尽管日本、韩国和我国台湾省的综合农协在20世纪的80～90年代相继发生过问题，但他们几十年前处在和我们现在相似的工业化加速阶段时，这种政府大力扶持的综合性的农民合作组织的广泛发展，确实曾经有效地缓解过农业、农村和农民的困境。
当务之急是，必须找到让资金留在农业和农村经济领域中的适应政策。有鉴于此，建议中央考虑：一方面在适当放开农村民间金融的同时，以免税政策鼓励发展村级社区性合作金融组织；另一方面，在全国范围部署统一行动，坚决打击高利贷。由于近年来很多乡村政府组织也饱受高利贷之苦，因此，这项政策应该能够得到基层的拥护和比较自觉的贯彻。同时，建议在村级信用合作发育的基础上，因地制宜地分区推进官办信用社与民办村级合作金融互相参股的股份合作制改革；在乡镇企业普遍改制的地区，试行地方性的企业股权“柜台交易”。
以上政策，一方面能够相对减少农村资金的净流出，减少农民受到高利贷的盘剥；另一方面能够使乡镇企业得到信用服务，使城镇化发展得到资金支持，从而提高农民的非农就业机会和二三产业收入。不仅能够短期内使农民收入有所增加，而且也为税费改革和基层政府机构改革奠定经济基础。可以说，不失时机地推进农村金融改革，才是当前农民增收的最关键措施。
在全国推进税费改革的进程中改变纳税主体
虽然自1993年以来的税费改革调研所揭示的问题和大多数调研人员的意见都同样是清楚的，但中央既然已经决定在2003年全面推行农村税费改革，那么，除了尽力贯彻执行之外，唯一可以调整的只能是其中的具体操作办法。因此，建议改一个字，把以“户”纳税，改为以“村”纳税，直接对县。同时，在县级财政承担包括农村教育在内的公共品开支责任的条件下，取消乡级“金库”。具体如下：
其一，如本文第一段所讨论“交易费用”过高规律之不可逆，政府根本不可能对2.3亿农户、8亿农民通过征收税费来实行治理。但如果在村自治的法律框架下对78万个行政村征税、治理，则可能由于“交易费用”降低而变得相对可行。
其二，根据村自治和农村土地归村集体所有等法律原则，村集体作为所有者应该纳税，而农户只是集体所有土地的“承包者”，按照现行法律，农户应该缴纳的只是地租即“承包费”。地租率（承包费率）和缴纳方式应由双方在村自治体内部自行决定。如果真正贯彻自治原则，那么，村级的公共品决策也应该由村委会根据收支情况自行决定。
其三，近年来国家的积极财政政策在农村地区已经极大改善了效能和通讯条件，使一个县的财税和相关部门已经具备了对应几百个村级单位开展业务的条件。
其四，建制镇可以在试行自治、放弃对行政村管辖权利的同时，根据建成区内的经济社会发展实际情况，建立完全政府，设立财政“金库”；乡级政府则逐步改制为由县负责开支的不完全政府，或改制为“乡公所”。