我国替代性纠纷解决机制的重构，本文主要内容关键词为：重构论文,纠纷论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。改革开放以后，随着我国的法制体制的逐步建立，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。并且，在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。另一方面，人们权利意识的强化使人们不仅在乎权利的纸面化，更在乎现实的权利及权利实现，民事诉讼机制所具有的权利实现的强制性，对满足人们的这一愿望就具有了实在的魅力。
人们在解决民事纠纷方面对民事诉讼的依赖和诉讼意识的变化使我国实际上进入了“诉讼时代”。以前的时代我们可以将其称为“前诉讼时代”。在这一时期，民事诉讼机制的作用很小，人们主要是以民间调解甚至行政方式化解各种争议。诉讼时代的特征是将民事诉讼机制上升为解决民事争议的主要方法和手段。人民调解制度开始逐步萎缩和边缘化，辉煌已属于过去。
在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，即开始进入“后诉讼时代”。这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。民事诉讼机制与非讼机制相比尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但民事诉讼机制也同时存有若干短处。最突出的有：（一）解决纠纷的成本高；（二）解决纠纷的周期长；（三）解决纠纷的刚性化。虽然关于民事诉讼的改革试图克服这些短处，而且也取得了一定的成效，但基于民事诉讼机制本身的结构，这些短处不可能完全被克服，因为一旦克服，民事诉讼机制的特有功能也就可能同时丧失。
一、对现有仲裁制度的完善
笔者认为要完善我国现有的仲裁制度，应当从以下几个方面入手：首先，应当扩大可仲裁纠纷类型的范围，尤其是针对目前新出现的一些纠纷，如消费者纠纷、医疗纠纷、环境污染损害赔偿纠纷，可以参照国外的做法，通过制订专门的仲裁法，采用专门的仲裁程序进行处理。其次，针对仲裁机构和仲裁人员在数量上不能满足纠纷解决实际需要的问题，可以适当扩大仲裁机构和仲裁人员的数量，但应当保证仲裁员和仲裁机构组成人员的质量。再次，应当提高仲裁机构裁决纠纷的效率，对仲裁程序进行相应的调整，对仲裁程序中的某些手续进行简化。
二、进一步发挥我国人民调解制度的作用
笔者认为，为完善我国现有的人民调解制度，发挥人民调解制度的应有作用，应当做好以下几点：首先，应当努力提高人民调解员的素质。针对人民调解员素质不高的现状，有的地方规定对人民调解员应当进行考核，实行持证上岗，并且对已经取得上岗资格的人民调解员，由所在地法院和司法局共同进行定期关于调解知识和法律知识的培训。（注：2002年5月31日在北京召开的“人民调解协议有关问题专家研讨会”，参阅材料之五：《关于配合做好浦东新区人民调解工作暂行办法》。）这种做法已经取得了一定的效果，值得推广。笔者认为，为保证人民调解员的素质，应当对人民调解员的选任资格和相应培训作出明确的规定。除现有的关于人民调解员品德的规定外，还应当对人民调解员的年龄和学历作出规定，并规定一定的考核标准。在有条件的地方可以实行人民调解持证上岗。规定人民调解员必须定期接受专门知识的培训，由有关机关具体组织人民调解员定期接受调解技能和法律知识的培训。其次，应当加强调解协议的效力。调解协议对当事人没有拘束力和执行力是人们不愿意利用调解制度的根本原因，其结果是导致调解制度萎缩，调解人员的素质得不到提高。因此，如何提高调解协议的效力，已经成为人们议论得比较多的问题。
就现实的情况而言，要提高调解协议的效力，主要是要赋予调解协议强制执行力。从实质上讲，这反映了调解协议与国家强制执行力的关系，即通过国家法律规定，使原来没有强制执行力的调解协议具有强制执行力。
对于如何赋予调解协议强制执行力，目前主要有两种思路：
思路一：将调解协议视为合同，在一方当事人不主动履行调解协议时，另一方当事人可以因合同不履行而向人民法院起诉，要求对方履行调解协议。法院受理起诉以后，按照《合同法》的规定，对案件进行审理。在诉讼中，诉讼标的为调解协议本身，而不是双方当事人原来的民事争议。这种思路的优点在于实行起来难度不大，可以通过最高人民法院颁布司法解释来实现，对现在制度的改变不大。同时，原有的调解协议具有合同的性质，可以在一定程度上约束当事人。但这种思路却存在很大的缺陷：由于调解协议被视为合同，因此依据调解协议不能直接申请强制执行，当一方当事人不主动履行时，只能依据合同不履行，向法院起诉；当双方对调解协议发生争议时，只能向法院起诉，请求法院按合同争议进行审理。实际上，依这种思路，调解协议并没有真正的执行力。相反，由于只要调解协议没有被主动履行或者只要双方对调解协议发生争议，就只能向法院起诉，法院的压力并没有因为有人民调解制度而减轻，同时人民调解制度所应有的及时有效地解决纠纷、减轻人民法院压力的作用也没有真正实现。
思路二：并不将调解协议视为纯粹合同，而将其视为是通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，本身就具有拘束力和执行力。当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向法院申请强制执行。当双方当事人对调解协议有争议时，可以向法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查。只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议。与第一种思路相比，第二种思路具有很明显的优点：它使调解协议本身就对当事人有拘束力和执行力，有助于人们选择调解的方式解决纠纷，可以减轻法院的压力，发挥人民调解制度的作用。但第二种思路需要通过立法对现有的人民调解制度和诉讼制度进行改革，需要更大的改革力度，在短期内难以实现。
尽管如此，从长远来看，为了真正实现人民调解制度及时、迅速解决纠纷，缓解人民法院办案压力的作用，笔者认为应当采用第二种改革思路。但还需要注意以下几个问题。（一）应当规定一审制的形式审查程序。在当事人对调解协议有争议时，虽然可以通过诉讼的方式来解决，但这种诉讼只能对调解协议进行形式审查，并且最好实行一审终审，以发挥人民调解及时迅速解决纠纷的作用，防止当事人缠诉。（二）对导致调解协议无效的形式要件，法律应当作出明确的规定。笔者认为在调解人员调解纠纷时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决的行为；调解违背自愿原则；调解程序违法；调解协议内容违背法律法规和社会善良风俗；调解机构没有调解的权利时，法院可以裁定调解协议无效。（三）提高调解人员的素质，完善调解组织和调解程序。前面笔者对提高调解人员素质问题已经提出了一些建议，但还应当注意完善调解组织和调解程序，努力实现调解组织分布合理和调解程序公开透明，防止出现在某些地区调解组织设置上空白或重复以及因为程序的不透明导致调解违背当事人自愿原则。（四）应当扩大人民调解的适用范围。根据现行《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解所解决的纠纷通常是民间纠纷，相对比较简单。这与调解员素质不高、调解协议缺乏拘束力有很大的关系。但是，在调解人员素质得到相应提高，调解协议具有拘束力和执行力以后，应当扩大人民调解制度的适用范围，使所有的民事纠纷都可以通过人民调解机构调解。
三、改革各种具体纠纷的解决机制
对我国现存的各类纠纷的替代性纠纷解决机制，笔者认为可以进行如下的改革。
对于劳动纠纷，可以参照民事诉讼程序和仲裁程序，制定劳动仲裁程序，使现在的仲裁程序制度化、合理化。规定只有当事人双方都同意通过仲裁的方式解决纠纷，才能用仲裁的方式解决纠纷，并且一旦通过劳动仲裁作出裁决，通常情况下，当事人不得再向法院起诉，只有在仲裁程序确有错误或者仲裁员行为违法时，当事人才能向法院起诉，请求法院对裁决的效力进行最终裁判。针对目前劳动仲裁中的仲裁员素质较低的现状，可以规定对劳动仲裁中的仲裁员进行定期培训。通过制定全国统一的培训计划，由中央、地方和企业共同出资，通过地方政府具体组织实施。
对于消费者纠纷，应当采取必要的措施，使纠纷处理程序更加快捷。另外，可以考虑设置专门的仲裁程序，并赋予仲裁裁决的终局性效力，使部分消费者纠纷能够通过仲裁的方式解决。将消费者纠纷的处理作为人民调解制度所解决纠纷的重要内容，从而使调解协议具有拘束力和强制执行力。
对于医疗纠纷，针对医疗责任单位和责任人员缺乏相应的责任承担能力的问题，可以通过对现有医疗机构的改革和对保险制度的改革来解决，即将现在的医疗机构分为公益性的医疗机构和盈利性的医疗机构，其中公益性医疗机构的责任由国家承担，而盈利性医疗机构的责任由该医疗机构自身承担。通过对现有保险制度的改革，对医疗责任单位和责任人员的责任，实行强制保险，通过社会分担风险的方式来增加其承担责任的能力。
针对医疗鉴定中目前存在的问题。一方面，规定应根据医疗事故的复杂程度，确定不同鉴定机构。制定统一的鉴定标准和鉴定程序，规定只能够进行一次鉴定，改变目前存在的三级鉴定机构对同一事故重复鉴定的现状。另一方面，规定在法院认定鉴定程序和鉴定人员行为违法时，有权指定由其它具有鉴定权的鉴定机构予以重新鉴定。
针对医疗纠纷处理中的问题，笔者认为可以通过设立专门的医疗纠纷仲裁程序来解决。该仲裁程序实行一裁终局，并且在当事人对所形成的仲裁裁决有争议向法院起诉以后，法院只能对该仲裁裁决进行一审制的形式审查。即法院只有在仲裁员进行仲裁时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为；仲裁裁决违背自愿原则；仲裁程序违法；仲裁裁决内容违背法律法规和社会善良风俗；仲裁机构没有调解的权利时，才能撤销该仲裁裁决。此外，还应当适当提高损害赔偿额，使其与经济发展水平保持一致。
对交通事故纠纷，笔者提出两种改革的思路。其一，通过将交通事故调解程序纳入人民调解制度体系内的方式，通过上述赋予人民调解协议效力的改革，使交通事故调解协议具有拘束力和强制执行力。其二，保留现在的由公安机关进行调解的程序，但在其后设置一个仲裁程序，规定对民事赔偿部分不能达成调解协议的，当事人可以选择是否进行仲裁程序，仲裁程序由公安机关主持，仲裁裁决对当事人有拘束力。如果达成调解协议的，对该调解协议实行强制公证，使该调解协议对当事人有拘束力。当事人对仲裁裁决或调解协议不服的，可以向法院起诉，但法院对该仲裁裁决或调解协议实行一审制的形式审查。在调解不成，而当事人又不愿意仲裁的，可以向法院起诉。
对环境污染纠纷，笔者也提出两种思路。其一，如将交通事故调解程序纳入人民调解制度内一样，规定对环境污染纠纷也可以通过人民调解机制来解决，通过上述对人民调解协议效力的改革，使对环境污染纠纷的调解协议具有强制执行力。其二，保留现有的行政机关调解机制，但其后设置强制公证程序，使调解协议具有强制执行力。
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