保护耕地和市场机制有矛盾吗？，本文主要内容关键词为：耕地论文,市场机制论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（文/李百冠 浙江农业大学教授）
保护耕地的极端重要性，正日益广泛地成为政府部门和土地学术界
的共识，但是人们对于如何切实有效地保护耕地，应当和必须采取哪些
控制手段和措施，则见仁见智，颇有争议。其中讨论热点之一是，在农
地转变为非农建设用地问题上，保护耕地和市场机制有无矛盾？
有的认为保护耕地与市场机制有矛盾。理由是在土地市场机制作用
下，农村集体土地所有者受自身经济利益驱动，必将任意多卖地（所有
权或使用权），以获取高额报偿，致使越来越多的良田沃土变为非农建
设用地，而保护耕地则成为一句空话。
有的认为保护耕地与市场机制无矛盾，理由是任何市场都是自由加
秩序，市场机制并不排斥国家对市场活动的调控和管理。
有的认为保护耕地与市场机制在理论上无矛盾，但在实际上有矛盾
，因为要想实现市场机制和宏观调控两者协调，事实上很困难。
还有的则认为，这个问题的准确提法，不在于保护耕地和市场机制
有无矛盾，而是在保护耕地的各种手段中，市场机制和宏观调控有无矛
盾，特别是市场机制和规划计划有无矛盾，以及能否和如何解决矛盾。
笔者认为最后一种提法抓住了问题的实质，并就此作些分析，略抒
管见，探求解决途径。
按比例原理行事要靠“双管齐下”
我国人多地少，耕地严重不足，由此引发了一系列尖锐而深刻的矛
盾，这就是人口、资源、环境之间的矛盾，“吃饭”和“建设”之间的
矛盾，增强农业基础和实现工业化、城市化之间的矛盾，如此等等，都
是非常棘手的“两难”问题。要想动手解决这些难题，就必须遵循土地
经济学的那些基本原理，如稀少原理、预期原理、资本化原理、替代原
理和比例原理〔1〕，并结合具体实际，制定目标、方针、方案、 办法
和措施。这里主要就比例的原理谈谈保护耕地中市场机制和规划计划的
所谓比例的原理，就是“把一切在经济上可供应用的土地按照比例
相称地使用到它的各项用途中去，务使一切需求都能得到最适当的满足
。”按照比例的原理利用可供利用的土地，就能达到“最大的效果”〔
2〕。我国人均占有耕地数量偏少，不能满足一切需要， 因此尤须力求
节约用地，并且按照比例用地。农业用地改变用途这一行为本身就包含
着一个矛盾，即在扩大非农建设用地的同时，相应地减少了农业用地面
积。我们对待这个矛盾唯一正确的态度，就是优先保证农业用地（特别
是耕地）的需要，同时适当满足各类非农建设用地的需要。问题是何谓
“优先”，何谓“适当”？这里就有一个“比例相称”的问题。在我国
，由于人口、资源、环境、粮食都是“硬约束”，构成了“比例相称”
的前提条件，所以保护耕地就必然成为安排土地经济利用比例关系的出
发点和落脚点。
土地经济利用的比例原理，是在任何社会形态都一概必然要起作用
的客观规律，它“支配着土地利用的公私政策”〔3〕，所不同的， 无
非是这一规律的实现方式，在国家和地区之间因社会制度或经济体制不
同而存在差异。然而国内外长期实践的正反两方面经验一再表明，要按
照比例原理经济利用土地和切实保护耕地，市场机制和政府干预两个方
面都必不可少。土地经济运行中的市场机制能为土地资源合理配置提供
指南，带来活力和效率，但也存在着自发性、盲目性和滞后性等缺陷。
如果国家不对城乡土地市场活动加以正确的指导和调控，也难以自觉地
按照比例原理行事。那么不仅土地资源无法实现优化配置，还会造成农
地改变用途失控，耕地保护也就流于空谈。另一方面，在传统的计划经
济体制下，排斥了商品经济和市场机制，实行决策高度集中，以指令性
计划和单一的行政手段配置土地资源，难免造成主观主义、官僚主义和
瞎指挥，不能针对客观实际情况按照比例来分配使用城乡土地资源，以
致往往事与愿违，只会浪费破坏土地资源，而难以合理利用和保护耕地
我国建立社会主义市场经济体制改革的总目标，是要充分发挥国家
宏观调控下的市场机制对于资源配置的基础性作用，要把保护耕地的基
本国策付之实施，当然既要发挥市场机制的作用，又要加强宏观调控。
而且根据现时我国的情况，由于农村中的土地市场远未发育成熟，即使
在那些经济发达地区的农村，也还只有土地初级市场甚至有的还处于萌
芽状态；而在绝大部分农村，则除了作为“准市场”的国家征用集体土
地之外，尚未形成典型意义的土地市场；又由于耕地对于国计民生的极
端重要性和我国耕地严重不足，耕地本身也不能和一般商品和其他生产
要素同日而语，乃是所有权和使用权受到国家严格限制、商品化市场化
程度相对较低的一种“准商品”，因此国家加强对耕地及其市场活动的
指导、控制和管理尤为重要。而且，在国家对耕地实行经济、法律、规
划以及必要的行政手段所构成的宏观调控体系中，土地规划和计划具有
特别重要的意义和作用，是保证农村集体土地在切实保护耕地的前提下
按照比例合理分配使用不可缺少的重要手段。当然，社会主义市场经济
体制下的土地规划和计划，必须以市场为基础，以遵循市场经济规律为
前提，无论在编制方法上还是实施条件、措施和保障手段上，都同传统
的计划经济体制下的土地规划和计划大相径庭，这是不可加以混淆的。
市场机制和规划计划应当有机结合
有人问道：“在保护耕地措施中，以市场为主还是计划为主？”这
种提法本身是不科学的。因为在任何经济活动中，计划调节和市场调节
都非“板块式”结合，两种调节手段不可以划分势力范围，如同阴阳二
极那样此长彼消。包括规划和计划手段在内的宏观调控，和市场机制共
同构成社会主义市场经济体制，是一个事物的两个方面，有机结合，相
辅相成。江泽民同志在党的十四届五中全会闭幕时的讲话中指出：“充
分发挥市场机制的作用和加强宏观调控，都是建立社会主义市场经济体
制的基本要求，二者缺一不可，绝不能把它们割裂开来，甚至对立起来
。单纯强调这一面，轻视或者忽视另一面，都不利于改革和发展大业。
”〔4 〕要切实有效地保护耕地和谋求全部土地资源的合理配置和经济
使用，就必须把市场机制和包括规划计划手段在内的宏观调控体系有机
结合起来，实行共同调节。只有这样做，才能既发挥市场经济的优点，
又发挥社会主义土地公有制的优越性，在土地分配使用比例上和土地制
度安排上做到效率和公平兼顾，经济效益、社会效益和生态效益兼顾，
目前利益和长远利益兼顾。通过这样的总体布局和战略安排，保护耕地
所遇到的各种矛盾也就能够迎刃而解。
有的同志说：“我不赞成把市场经济强调得过分。”笔者理解其本
意，是说他不赞成把市场经济说成一切都好，毫无缺陷，这个观点是符
合事实的。因为市场经济确非万能，倘若土地市场脱离了宏观调控，任
凭市场机制自发地盲目地发生作用，则势必造成农村集体土地失控，土
地市场秩序混乱，非农建设乱占滥用耕地，土地收益分配不公，增加国
家征地困难，冲击城市国有土地出让市场，如此等等不一而足，保护耕
地也就无从谈起。但是同样，倘若土地规划和计划脱离了市场基础，得
不到市场信息，不了解土地供求关系及其变化趋势，但凭主观判断和长
官意志“闭门造车”，就必然脱离实际，缺乏可行性，而且不利于培育
和发展农村土地市场体系，不能适应农业土地适度规模经营、农村产业
结构调整变化和农村逐步实现城镇化对于农村土地合理流动的实际需要
，从而使保护耕地成为一项脱离整个社会主义现代化建设总目标和孤立
任务，其结果恐怕只能是“缘木求鱼”。
有的同志说得好：“目前我们既苦于市场发育不够，又苦于宏观调
控不力。”我们要真正做到切实有效地保护耕地，既要加快土地市场体
系的培育和发展，又要加快健全和完善对土地市场活动的宏观指导、调
控和管理。在保护耕地和开发、节约土地资源问题上，务须集中和发挥
市场机制和宏观调控这两个方面之长，而力求避免市场机制缺陷的一面
起作用和防止宏观调控可能发生的失误。特别是在贯彻实施保护耕地的
基本国策中，加强宏观调控，实行规划和计划指导尤为重要，千万不能
发生“市场失灵，宏观失控”的双重弊端。
笔者认为，保护耕地是具有特殊重要意义的战略任务，但它同全部
土地资源的保护、开发和节约使用密切相关。它不仅是土地管理部门责
无旁贷的头等要事，而且是全党全民共同肩负的历史使命。目前政府工
作的重点，是抓紧制定能够全方位地把握我国地权制度和地权结构、成
为调整城乡各种土地关系的基本法律即《中华人民共和国土地法》，抓
紧制定和颁布土地管理方面的“九五”计划和2010年远景目标，加快培
育和完善城乡土地市场体系，尽快把保护耕地的战略任务纳入法制化轨
道，同时置于社会主义市场经济体制的坚实基础之上，使它得到法律和
制度的可靠保障。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕详见[美]伊利、 莫尔豪斯著：《土地经济学原理
》，商务印书馆中译本1982年版，第43—49页。
〔4 〕江泽民：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系
》，载于《中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议文件》，人
民出版社1995年10月版，第17页。＊