关于信息公开与我国政治文明建设的思考，本文主要内容关键词为：文明建设论文,政治论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治文明是人类文明的重要方面，是关于公共权力合理化和人道化的制度安排。一个 国家政治文明的发展水平愈高，其社会就越稳定，经济发展和文化繁荣就越有保障。政 治文明是人类文明建设的重要目标，也是人类文明进一步发展的重要条件。人类社会已 经进入信息时代，政府信息公开，既是现代社会民主与法治的必然要求，也是提升政治 文明的重要手段。伴随着人类文明的进程，发达国家、地区和国际组织的政府信息公开 制度日趋成熟，并逐渐得到国际社会的普遍认可。
一、信息公开是现代政治文明的重要制度成果
现代社会是一个民主自由的社会，政治民主化是现代政治文明最基本的特征和内容。 信息在政府和公众之间的自由流动对民主社会来说是必不可少的。信息是理性沟通的基 础，而理性的沟通又是民主的前提。因为民主政治是一种参与政治，公民政治参与是民 主政治的核心，公民政治参与的扩大是政治文明发展的重要标志。公民对社会事务的参 与程度与有效性事实上是建立在对信息，对政务信息的了解程度基础之上的。新闻公开 、行政公开、司法公开、司法独立，是现代政治文明的当然内容。政府信息的披露对民 主政府的运作是不可或缺的。美国总统约翰逊说过，“在国家安全许可的范围内，人民 能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行”。政府信息公开化是民主政治的具体 化和实现形式。因为政府信息公开的目的是促进公众对政府活动的了解，这是民主政治 的基础。信息公开在实质上是民主政治制度的本质要求，它通过政府管理表现形式的公 开性，将国家政治权力公开、公正、透明、规范行使和公民政治参与权、知情权的实现 两个方面结合起来，即通过制度正义和程序正义，将“权力制约”和“权利保障”相结 合，实现现代国家政府管理应当具有的社会正义价值并提高政府的公信力。就政府而言 ，信息公开不仅包括政府及所属部门的职权、责任以及行政管理和执法程序的公开，更 应包括政府及所属部门在履行职务过程中产生、收集、整理、保存的涉及经济、科学以 及社会各方面信息的公开。现代社会，随着国家——社会二元化，许多非政府组织，包 括企业、事业组织，多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息，从而也就有 了可以支配他人的社会权力。它们对于其所属的内部成员，和与其利益相关的外部社会 成员，也都有应予公开的社会公共行政事务、校务、商务、社团和社区公共事务等等。 即使是医疗卫生机关团体，也有医务公开的义务。
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开 的请求有回答义务的制度。政府信息公开一般有两条途径：一种是主动在网上或政府机 关的信息咨询机构以文字的形式公开；另一种是经公民主动查询，由政府机关专门的接 待人员或信息处理人员向其公开。信息公开制度的建立，是以公民对政府和公共部门拥 有的公共信息享有的知情权为基础的。知情权(right to know)又称为了解权或知悉权 ，属于公民“表达自由”和“政治自由”的权利范畴，它的实现程度直接反映了一个国 家的民主宪政水平。其基本要义是：公民对国家重要决策、政府重要事务，以及社会上 当前发生的与普通公民利益密切相关的重大事件，具有了解和知悉的权利。知情权实际 上包括“信息接受权”和“信息公开权”。知情权是现代社会公民的一项基本人权，具 有不可剥夺的性质。知情权“肯定了公民和其他组织对政府决策、管理活动的广泛参与 ，从某种意义上讲，是公民诸多权利的核心”。由于知情权只是一种抽象的权利，只有 通过具体法律条文将其制度化，即知情权在法律上只有靠信息公开制度的建立才能得以 真正实现。
目前，世界上包括美国、英国、意大利、日本、加拿大等已有40多个国家建立了政府 信息公开制度，还有几十个国家的信息公开法在酝酿制定过程中。信息公开法律制度是 二十世纪四、五十年代以后发展起来的，是政治民主和法制健全条件下的产物。二战以 后，随着科技和经济的飞速发展，改革与发展一直是世界的两大主题。在政治领域，民 主化的潮流不可阻挡，人权保障已成为各个国家政治与文化的基本话语。由于教育的普 及，人们受教育的程度以及获取信息的意识和素质在不断提高，快速发展的现代信息技 术又丰富了人们获取信息的手段和方式。作为国家的主人，公民的民主意识不断增强， 公民要求了解有关事件的真相，以监督政府部门的工作，并把其提高到行使自己民主权 的高度，要求参政议政的呼声越来越高涨。在经济领域，经济贸易的发展、企业商机的 发现、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息，经 济全球化进程加快，企业的生存发展也越来越依赖政府的产业政策导向，要求提高政府 政策和措施的透明度。为了充分发挥信息的最大效益，加速社会民主法制建设的进程， 调动并强化广大公民参政议政意识，都须尽可能让社会知晓并公开共享各种政府机构信 息。按照这个原则思路，世界各国政府在这种潮流面前纷纷建立起适应社会发展的信息 公开的法律制度。同时，行政权力日益膨胀的倾向和趋势也是信息公开制度产生的一个 重要因素。二十世纪以后，行政权的扩张成了一股无法抑制的发展趋势，行政机关拥有 越来越多的准立法权、准司法权以及广泛的自由裁量权。行政权力的无限扩张是十分危 险的，这对传统民主政治提出了巨大挑战。于是，通过扩大民主政治中的参与机制作为 摆脱民主制度困境的方略，为许多国家所采纳。政府信息公开化就成为约束行政权力的 一种手段。
二、推进我国政治文明建设必须重视政府信息公开化
政治文明是社会关系和社会结构随人类社会实践的发展而积淀形成的。人类对自我解 放和全面发展的不懈追求，是人类政治文明走向高级形态的强大动力。社会主义政治文 明正是在这种不懈追求下产生和发展的。社会主义政治文明是社会主义的本质规定性与 现代政治文明规定性的有机统一。社会主义政治文明的核心和精髓是高度的社会主义民 主。社会主义政治文明建设的根本任务和发展目标是实现人民当家作主，促进人在政治 上的全面发展，提高社会政治文明程度，推动中国政治现代化和政治发展，实质是发展 民主政治、实现政治资源代表广大人民根本利益的合理配置。
当代中国政治制度作为一种高度中国化的社会主义政治文明成果，在半个多世纪的曲 折发展过程中，与中国这样超大型、长历史、后发型的社会相适合，具有内在的合理性 。它是我国实行改革开放、发展社会主义市场经济、不断提升综合国力、保持民族团结 和社会稳定、凝聚力量全面建设小康社会的重要制度保证。但是也应该看到，在我们的 政治经济体制方面，还有许多不完善之处甚至存在一些弊端，如党政不分，政企不分， 政资不分，机构重叠庞大，人员臃肿，政府职能错位、缺位、越位、官僚主义、形式主 义和腐败现象严重存在等。这些问题同样对经济改革的深化形成了制约。因此，党的十 六大明确提出“建设社会主义政治文明”的命题，从我国社会主义现代化建设的实际来 看，把政治文明建设提上重要的议事日程，具有重大的现实意义。
民主社会以信息公开为前提，政府信息公开化是社会主义民主的必然要求。笔者认为 ，就我国政治文明建设来说，实行政府信息公开具有以下特别重要的意义：
1.实行政府信息公开能最终唤起广大民众参与政治的热情，落实人民当家作主的权利 ，保障公民的民主权利。
没有公民的政治参与，就没有民主政治，也没有真正的政治文明。我国公民是通过间 接方式来行使人民当家作主的权力的，人民要行使管理国家事务和社会事务的权利，其 前提条件是了解政府的工作情况，只有知情以后才能真正谈得上行使民主管理的权利。 要让人民知情的渠道多种多样，诸种渠道中，政府信息公开制度应该说是一项不可或缺 的重要制度设计。政府信息公开是保证民众在知情前提下实现民主权利的需要。政府信 息是反映政府活动状况及判断行为合法和有效性的依据。行政机关不但要在法定职权内 行政，而且必须随时向公众报告自己的活动情况，公民只有在了解行政机关所作为的前 提下，才能真正享有民主。民主不是一种恩赐，而是表现为对人的尊重。实行政府信息 公开，将政府的信息客观、公正以及尽可能地充分地公开，是对公民的信任，只有在政 府与公众间建立起相互信任的关系，才能唤起广大民众参与政治的热情。同时，也只有 公开，公民才能拥有充分的知情权，然后根据自己掌握的信息权衡轻重，作出自己的判 断，得出自己的结论，形成自己的主张。进而有效的参政议政。真正实现了自己的民主 权利。表面上看，政府信息公开似乎弱化了政府的控制权和决策权，实际上提高了政府 的公信力、控制力和科学决策水平。
当今社会，信息已成为关键性资源，除传统媒体外，互联网成为重要的信息载体，而 且已经具有“政治化”的趋势，被西方国家称为“第四权力”。互联网的出现应该说对 民主政治的发展具有十分重要的意义。任何一个社会民主的实施都是有条件的，或者说 是有很大的限制性的，这种限制性表现在三个方面：第一，公众的信息获取来源有限， 即所谓的信息不对称的问题。第二，公众参与政治生活要有一个表达的渠道。第三，获 取信息和表达都需要一定的经济基础。在互联网出现以前，应该说普通公众获取信息和 表达意见的成本是很高的。互联网的出现在这三个方面都有一定程度改善。互联网本身 就是一个获取信息的很好的平台，是一个重要的信息来源，同时，互联网又是一个非常 好的表达渠道。最重要的，互联网为获取信息和表达提供了一个低成本的进入渠道。政 府上网实际上是政府信息社会服务职能的具体形式，政府上网能大大拓宽社会公众行使 民主权利和参政议政的渠道。经济学家吴敬琏认为，用信息化推动社会主义民主政治建 设是发展方向，其中很重要的一个做法就是社会各界、特别是政府部门在信息管理中要 做到公开、透明。如果一个国家政治生活的透明度不够，政府信息量严重不足，信息沟 通渠道受阻，信息不真实等，都将导致政府工作不正常和社会管理的低效，甚至失控。
2.实行政府信息公开有利于我们的政府更新行政观念，自觉满足公众的民主要求。
行政权力是管理社会公共事务的权力。“官僚机构从本质上讲是一个信息的生产、分 配和消费的组织。”行政管理的过程也就是行政信息的处理过程。我们的政府过去是一 个以监督、管理为主的政府，今天我们需要将之改造为服务型政府。因为真正民主的公 共行政是以公众的知情权为前提，以参与为主导，以监督为保障的现代政府治理模式。 公共信息由政府垄断、很多政务搞暗箱操作、信息公开不够是制约我国政府治理变革的 重要因素，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者 把公开相关信息，看作是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是由政府“钦定”。政 府的透明度不高，且不说外国企业和公民，就是在中国的企业和公民心目中，政府始终 蒙上一层神秘的高楼深院的朦胧面纱。现代政府是服务型政府，信息公开是打造现代服 务政府的前提。所谓服务型政府。“它是在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会 民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承 担着服务责任的政府”。政府的性质说到底是一个执行机构、服务机构。政府无权以立 法者或监管者自居，无权随意发号施令，将自己的主观意志强加给社会和他人。而要保 证政府行为符合法律规范，以为公民服务为宗旨，更多地公开政府活动及有关信息，疏 通政府与公众对话的渠道，自觉接受人民监督，自觉满足公众的知情权要求，是重要的 前提和保证。
在我国，由于长期封建传统的影响，时至今日，传统行政文化中的一些负面观念如“ 官本位”观念、管制行政观念、“人情”行政观念、行政万能观念、干部能上不能下观 念仍然深刻地影响着我国各级政府的行政管理实践和政府工作人员的行政行为。中国行 政改革面临的现实困境要求破除这些不适应行政现代化要求的传统行政文化中的负面观 念，树立和建立同行政现代化要求相适应的全新行政理念如民主的公仆观念、平等的权 利观念、法治的用权观念，推进政府职能转变的有效方法。首先，信息公开对“公民意 识”的养成，民族现代文明素质的提高，无疑具有特殊意义，因为信息公开，公民有了 知情权，才知道怎么保护自己的利益，包括公众参与、社会监督等等。进而，它将更为 有力地推进政治系统向平等化、公开化方向发展，从而形成现代行政观的基础和客观条 件。其次，公开是现代社会的一项基本特征，它有别于传统社会惯有的封闭、独断、暗 箱操作，体现了民主、开放、科学决策的现代管理新思路。公开政府信息有利于实现传 统行政文化的创造性转化，有利于政府工作人员树立现代化的行政观。
3.实行政府信息公开有利于推进法治政府建设。
政府信息公开的重要性，在于它是政府推行依法行政的必备条件，也是法治政府的一 般做法。世界上法治国家的政府无不重视政府信息公开。法治是一切向市场经济与民主 政治过渡的国家必须尽快解决的重大的现实课题。法治的全称是“法律的统治”(The
Rule of Law)，建立法治是各国现代化的主要目标之一。法治以民主为前提，民主以法 治为保障。“依法治国”首先就是依法治理国家权力，而法治对国家权力的监督必然要 求权力公开、规范、明确地行使。因为，现代国家，政府的职能无处不在、广泛渗透于 人们生活的方方面面，不仅是教育文化、社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政 策、城市规划、各项公共设施的安排，以到国防、外交都愈发表现出与人们切身利益有 着密不可分的关系。而且，政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上，更有质的变化。 比如，行政机关在受到法律约束之外，更拥有了较多的自由裁量权。所以，在实施行政 行为时难免仅考虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至千 方面百计予以隐匿，特别是与公民有一定关系的公共行政活动总是缺乏透明性。法治政 府以依法行政为己任，政府的一切行为都要纳入法治的轨道，不可逾越，否则就要承担 相应的法律责任。行政法治是现代法治的核心。依法行政，从根本上说就是以法控制和 约束行政权，因为在行使国家权力的各种法律中，行政权是最动态、最有力的一种权力 ，也是对政治、经济、社会和公民民主权利和切身利益影响最直接、最关键的一种权力 。没有对行政权的规范和制约，就不可能实现国家法治和社会法治。为了保证政府依法 行政，公民、法人和其他组织就有必要了解政府的行为，参政议政并对其进行必要的监 督，防止其违规。其中，他们的知情权不可或缺。法治政府为了保障他们的知情权，应 该公开自己的行为，使其具有较高的透明度，主动让他们了解政府的行为、履行职责的 情况，接受他们的监督。
三、目前我国信息公开制度建设面临的主要任务
近几年来，我们党和政府已开始对信息公开制度给予重视。首先，各级政府相继建立 了新闻发言人制度。其次，政府信息公开已经开始在我国的一些地方成为现实。广州、 上海、北京、昆明等城市相继颁布了政府信息公开条例。全国范围内的《政府信息公开 条例》也已经出台。第三，我国政府为推进信息公开进行了诸多的改革实践，如大力推 行“村务公开”、“检务公开”、“警务公开”、“厂务公开”，以及作为政府行政工 作公开标准的“政府上网工程”等。我国的信息公开制度从最早的村务公开算起，主要 公开村务和农村财务等与农民利益密切的信息，目前已经在全国实行，起到了良好的效 果。当前做得比较好的还有警务公开、检务公开。警务公开对于制约警察权、保障警察 公正办案起到了监督作用。
(一)当前我国政府信息公开方面存在的问题
当前信息公开中存在以下问题：(1)信息公开多限于政策层面，信息公开程度不高。(2 )信息公开的随意性较大，缺乏连续性，赶场、走形式问题较为严重。(3)认为信息公开 就失去了权利，忽视或有意模糊、恶意封堵政府信息的行为屡见不鲜。一些政府部门还 常常以机密为由拒绝媒体或公众获取政府信息。(4)信息公开的质量不高，适用信息不 多，沟通渠道不畅。目前，政府各部门搞的政务公开，只能理解为行政机关在自由裁量 权范围内搞的公开办事制度。(5)信息公开各自为政，政府各部门间缺少一个主管和协 调的机构。(6)公开与保密的关系难以把握。(7)获取信息代价较高，甚至出现行政信息 商业化现象。
目前政府及其工作部门所掌握的信息，实际上只有一小部分是向社会公众公开的，绝 大部分都是普通人一辈子都看不到的东西。有关资料表明，政府信息中的80%尚处于非 公开状态。因此尽管最近一个时期各地公共信息公开的势头方兴未艾，但我们并不能就 此断言信息公开制度在我国公共生活领域已经立稳根基。
(二)我国信息公开制度建设面临的主要任务
我国目前信息公开制度建设面临着三大障碍：1、来自政府内部的压力。现代的政府信 息公开实质是对政府公共信息这一无形之产权进行重新安排。毫无疑问，这种产权的变 更必将剥夺一部分官僚特权，失去信息特权的官僚必将失去巨大利益，利益的驱动让他 们尽其所能阻碍立法，他们或者在立法中融入自身利益或者漠视法律、曲解法律。英国 信息公开立法所经历的艰难历程可见一斑。我国制定信息公开法同样会遭受来自政府内 部的压力。政府有关部门和官员对权力的过分贪恋导致对信息“权”的垄断控制，它们 会利用手中特权千方百计掌握信息的所有权，从而“合法”的占有信息带来的收益。2 、民主传统的缺失。政府信息公开与一个国家的民主传统和民主运动的发展有密切关系 。信息公开制度首先在北欧国家建立，是因为北欧素有民主传统。“寻求根本没有民主 传统的国家和几乎没有民主实践的国家为什么没有公开制度的解释是多余的。有自由民 主传统的国家，信息公开的程度相对也比较大”。3、缺少一个民主法制的社会大环境 。一个民主法制的大环境是一项制度得以顺利运行的根基。因为，只有在这样的环境中 ，民间的推动力量才能被唤起，政府才能依法行政。
我们必须充分估计信息公开制度建设可能遭遇的困难，同时，针对我国信息公开中所 存在的问题，我们应该从以下四个方面加快制度建设步伐：
1.制定一部统一的《信息公开法》，并从组织上落实政府信息公开的工作。以知情权 为基础的信息公开法律制度源自瑞典，到目前为止，世界上已经有近50个国家制定了信 息公开法。在全球化的影响下，制定信息公开法已经成为世界性潮流。法律具有权威性 和强制性，政府信息公开行为法治化，一方面可以避免政府信息公开制度因领导人的改 变而改变，增加政府行为的可预测性。另一方面，它促成了公民守法。中国政府公开制 度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。缺乏法律 的规范是当前政府信息公开制度发展失衡、难如人意的重要原因。政府信息公开仅有条 例还是不够的，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律。政府信息公开立法的主要内 容应包括确认信息公开的范围；信息自由的具体行使程序；公开信息的保障等。同时， 应参照国外许多国家的做法，在政府内部设立高层次、权威性的专门信息机构，在各政 府机关内部设立“首席信息官”或“信息官员”，全权负责相关事宜，从组织上落实政 府信息公开的工作。
2.广开信息公开渠道，以多种形式实现政府信息公开。我国现有的信息公开方式主要 有：公告栏公告，报纸或期刊杂志上刊登信息，设置咨询电话，办公过程中的有偿提供 等。这些形式促进了信息的流通与利用。在互联网时代，充分利用网络，在政府网站上 公开政府信息，并设立信息查询点，以方便公众对政府信息的获取，这是实现政府信息 公开的又一种重要形式。目前正在全国范围内大力开展并已初显成效的电子政务建设为 信息公开制度的实施提供了便捷的网络应用平台。此外，我国各级政府还应设立专门的 政府资料阅览和发售系统，逐步减少红头文件，以政府公报的形式发布政策和行政规章 ，提高政府运作的规范化程度。
3.保证财政投入。实施政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成 本，为民众提供信息也需要成本。公共阅览地点的设立、相关设备的配置、市政府公报 的发行等等，都需要有政府的投入。没有这种投入，政府信息工作还是形同虚设。由于 财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分担这种成本，甚至会使某些民众因经济原 因而无法获得政府信息。但因特网的出现彻底改变了这种状况。通过在因特网上发布政 府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本 ，使全体民众可以平等地行使其知情权。同时对于政府机关而言，利用因特网发布政府 信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。当然，对政府来说，政府网 站的建设和运行也是需要一定的人力、物力和财力投入的。
4.强化实施政府信息公开的监督机制。人大作为民意机关要对信息公开的执行情况进 行经常性检查和监督，应调动信息公开最直接、最主要的受益人——公民的监督积极性 。此外，还应提高新闻监督的法律效力，保证新闻媒介对政府信息的报道权、行政相对 人对政府公开信息的评论权。
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