论国民政府划一全国度量衡，本文主要内容关键词为：度量衡论文,国民政府论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
统一度量衡，不仅关系到国家政权的稳定，也影响到普通大众的生活。近代中国度量衡制度的混乱是出了名的。混乱的度量衡不仅阻碍了国内商品经济的发展，也在对外贸易中为列强侵犯中国主权提供了口实。因此，近代中国的度量衡一直是中外有识之士诟病的对象。南京国民政府成立后，便着手统一全国度量衡制度。对这一有关国计民生的重要活动，现有史著乏有论述，未免遗憾。本文试评述南京政府的这一活动，以补史缺。
一
民国建立的第二年，北洋政府举行工商会议，讨论划一问题，曾主张完全采用万国权度公制。此议在国务会议上获得通过，而在交临时参议院后便无下文了。由于统一度量衡的重要性，1914年3月31日，北洋政府又以大总统令公布了农商部拟定的《权度条例》。《权度条例》共有二十四条，规定权度分甲乙两制。甲制为“营造尺库平制。长度以营造尺一尺为单位，重量以库平一两为单位”；乙制为“万国权度通制。长度以一新尺为单位，重量以一新斤为单位”。（注：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，农商（一），江苏古籍出版社1991年版，第46-47页。）此外，对权度原器及副器的制造及保管，权度器具的营业，违犯权度器具制造、贩卖及修理规定的处罚，《权度条例》都作出了规定。然而，该条例并未实行，但其内容为《权度法》所继承。
《权度法》共二十三条，由北洋政府在1915年1月7日公布。此法也规定度量衡采甲乙制。甲制为营造尺库平制。乙制为万国权度通制，“长度以一公尺为单位，重量以一公斤为单位”。（注：《中华民国史档案资料汇编》第三辑，农商（一），第63页。）《权度条例》第十五条规定了外国制造的权度器具输入的有关管理办法。除删除此条外，《权度法》其它内容的规定与《权度条例》相同。《权度法》公布一周后，北洋政府又公布了《权度法施行细则令》。同年3月19日，北洋政府颁布了《权度委员会章程》，确定了建立组织机构的法律依据，规定“农商部设立权度委员会，研究关于权度一切重要事项”；权度委员会分为专任委员、兼任委员、名誉委员三种，设委员长一人，由农商总长于专任委员中指充。（注：《中华民国档案资料汇编》第三辑，工矿业，第11-12页。）由于北洋政府统治时期，时局动荡；加上《权度法》所规定的甲乙两制的换算过于复杂，于实际应用极为不便。因此，北洋政府推行的度量衡划一，“仅于短期内试行于北平及山西两处”，（注：实业部全国度量衡局编：《全国度量衡划一概况》，南京国民书局1933年版，第3页。）并未推及全国。
南京国民政府成立后，各省市先后就划一全国度量衡问题，向国民政府提出呈请。随后，国民政府就把划一度量衡的呈请各案，交国民政府工商部核办。于是，国民政府统一全国度量衡的工作就正式启动。
二
统一全国度量衡，必须有一些准备工作，然后方能推行划一。这些准备工作包括制定相关法律法规，建立机构，培训人才，分发度量衡器具等。法律法规的制定是各项工作开展的第一步。这项工作中，首先要做的是确定一个合适统一的标准。南京政府工商部在奉令具体承办此事后，即派定吴健、吴承洛、寿景伟等数人，组成一专门委员会，研究统一的标准。对于统一标准，形成两种意见：一种主张完全推翻万国公制而根据科学原理与科学进步、中国习惯、规定独立国制；一种主张采用万国公制，并根据中国国民习惯与心理，规定暂用辅制，以资过渡，而辅制与公制应有最简单之换算率。（注：吴承洛：“统一中国度量衡工作之经过及未来之计划”，《中国实业杂志》第1卷第1期，1935年，第221页。）工商部据此两种意见，在1928年6月提出三种方案，报国民政府核议。国民政府会议决定，由蔡元培、钮永建、薛笃弼、王世杰、孔祥熙等人，共同审查这三种方案，拟订《中华民国权度标准方案》。1928年7月18日，国民政府公布了这个方案。该方案采纳上述第二种意见，规定万国公制（即米突制），为中华民国权度的标准制，以与标准制有最简单之比率，而与民间习惯相近者为市用制。长度，以标准尺三分之一为市尺，计算地积以六千平方市尺为亩；容量以一标准升为升；重量，以标准斤二分之一为市斤，一斤为十六两，而标准制是以公尺为标准尺；以一公升为标准升；以一公升为标准斤。（注：实业部全国度量衡局编：《全国度量衡划一概况》，南京国民书局1933年版，第5页。）
国民政府工商部据此标准案，于1928年9月拟具《权度法草案》，呈国民政府核议。国民政府把此草案交法制局审查。法制局认为，该草案“内容均尚妥适”，所定标准制与市用制换算，“拟甚相宜。惟名称一节，应改作度量衡，以期与刑法上所定名称一律”。而“承制度量衡必须由工商部特许，不独小题大做，且事实上不胜其扰，亦应略加修正”。（注：谢振民：《中华民国立法史》（上），中国政法大学出版社2000年版，第619页。）工商部据此意见而提出的修正法律草案，获得通过。1929年2月16日，国民政府公布了《度量衡法》。《度量衡法》是开展全国度量衡统一工作的根本依据。它不仅确定了度量衡标准制与市用制各项单位的名称及定位，而且对度量衡原器之保管、副原器制造、标准器颁发等其它事项作了明确规定。该法的颁布也为其他度量衡法规的制定提供了可能。继《度量衡法》之后，在1928年，国民政府颁布了一系列法规，如《工商部全国度量衡局组织条例》、《度量衡法施行细则》、《工商部全国度量衡制造所规程》、《工商部全国度量衡检定人员养成规则》、《度量衡器具营业规程》等几十种。（注：《中国实业杂志》第1卷第1期，第221-222页。）这些法律法规构成了推进统一度量衡各项具体工作的法律依据。为集思广益，制订更好的具体实施办法，国民政府工商部在1929年9月召集度量衡推行委员会议，讨论全国度量衡划一的进行程序。该会议制定的全国度量衡统一程序，根据各地交通及经济发展差异情形，把度量衡划一工作分为三期推行：东北各省、华北各省、华中、华南各省及宁、沪、北平、青岛、天津各市在1931年终之前完成；云、贵、川、陕、甘、宁、新疆、热、绥、察各地在1932年终之前完成；青海、西康、西藏、蒙古等地在1933年终以前完成。
上述各种法律法规及进行程序确定之后，为推进度量衡划一工作，国民政府即着手建立机构，培训专门人才，制造和颁发度量衡标准器及副器。
推行度量衡划一的组织机构，分为中央及地方两级。中央一级的机构有度量衡局及其附属机构：度量衡制造所和度量衡检定人员养成所。全国度量衡局在1930年10月成立，设总务、检定、制造三科，以吴承洛为局长。度量衡局的任务主要为督促各省市推行度量衡新制，掌管度量衡营业的许可，标准器副原器的制造及检定，检定员训练等事项。（注：《全国度量衡划一概况》，第48页。）
度量衡制造机构和人才训练机构虽是全国度量衡局的附属机构，但其建立时间均早于度量衡局。前者的前身是原北洋政府所属的北平度量衡制造所；在度量衡标准方案公布后，归国民政府工商部接办。1932年12月，为便于领导，度量衡局经国民政府实业部同意，将上述制造所迁到南京，改组为中央度量衡制造所。所有新标准度量衡原副器的制造都归并于该制造所。共制造出标准器424份；乙组标准器4180份；公尺市尺标准器2175份；检定用器及印戳2212份。（注：《中国实业杂志》第1卷第1期，1935年，第228页。）
度量衡检定人员养成所在1930年3月成立。按国民政府工商部的规定，该所专司培养全国度量衡检定人员。学员分为高级和初级两等。高级专收各省市政府所考送的，国内外大学校或专门学校的理工科毕业生，造就一等检定员；初级专收各省市政府所考送的高级中学毕业生，造就二等检定员。以三个月为一学期，学员毕业后回原地，开办各省市县度量衡检定所或分所，担任当地度量衡行政及检定事务。截止1934年底，养成所共举办六期，培养出一等检定员88人，二等检定员340人。只有一等检定员的省份是山西。只有二等检定员的省份是两广、云南、吉林、陕西、甘肃、绥远及平、津、青岛、汉口四市、蒙藏两区和威海卫特区。尚无检定员者为黑龙江、新疆、察哈尔、青海、西康。（注：《中国实业杂志》第1卷第1期，1935年，第226-227页。）出现这种参差不齐现象的原因是各地度量衡情况复杂及学员学历上的限制所致。因此，各地根据奉区实际情况，由本区度量衡主管检定机关招考初中毕业生，训练三等检定员。到1932年终，各省市已办过三等检定员训练班的有江苏、浙江、山东、河北、河南、湖南、湖北、安徽、陕西、宁夏及上海市，浙江甚至举办过两期，总人数有1130人。（注：《全国度量衡划一概况》，第44页。）
地方一级机构有各省及特别市设立的度量衡检定所；各县及各普通市设立的度量衡检定分所。自1931年到1933年，成立度量衡检定所的有江苏、浙扛等十五个省，南京、上海等五个市，其他地方如西康、新疆、青海各处，大都因边远闭塞，而没有成立。至县及普通市一级筹办的度量衡检定分所，有每县成立一个的，也有合数县成立一个，称某区检定分所的。截止1933年，成立了度量衡检定分所的有江苏、浙江、山东、安徽、湖北、河南、江西、福建、河北等十省。（注：《全国度量衡划一概况》，第48页。）
统一度量衡不仅要制造有数的几件标准器和标本器，更重要的是按新制标准器和标本器，制造大量的民用度量衡器具，以适应一般人民社会生活的需要。因此，管理度量衡器具营业非常重要。度量衡营业，世界其他国家的情况分为政府专卖和人民自由营业两种。关于此一问题，国民政府采用后一种情况，但也非放任自流。民间请求从此业者，必须先由地方政府或检定机关，核发许可执照，检定所出成品合格，然后方准营业。否则，仍受法律处分。为管理度量衡器具营业，国民政府工商部在1929年4月17日公布《度量衡器具营业规程》。次年7月，工商部根据推进度量衡划一实际情况的需要，对前述《规程》进行修订，制定出《度量衡器具营业条例》九条，由国民政府于同年9月1日公布。该条例规定“以制造、贩卖或修理度量衡器具为业者，应呈请地方主管机关核发许可执照，以10年为有效期间，并得呈请续展10年”；“领有许可执照，如犯《刑法》第13章规定各罪受刑罚之宣告时，应撤销其执照”。（注：《中华民国立法史》（上），第621页。）1931年，国民政府机构改组。实业部取代工商部掌管全国度量衡划一工作。1月29日，实业部公布《度量衡具营业条例实施细则》。细则公布不久，江浙两省的检定所对第八条提出疑义。实业部随即明令解释三点：(1)获许可的度量衡制造商将其产品委托代销，必须“声报备案”，在别省设分店或委托代销，也须向该省“主管机关声请备案，否则，不得营业”；(2)“总号与分号既属相符，则请求人之姓名，可以不必相同”；(3)分厂分店声报备案时，不再行收费。（注：《全国度量衡划一概况》，第53页。）实施细则及实业部的有关解释发布后，各地度量衡营业渐次开展。江苏、浙江、河北、山东、湖北五省，南京、上海、北平、青岛四市，办理的情形最好。成绩稍次的是安徽、河南、湖南、福建、江西五省。其余都因各种原因而未及开展。（注：《全国度量衡划一概况》，第53页。）
三
按《度量衡法》的规定，全国度量衡划一工作从1930年正式开始。国民政府划一度量衡分公用和民用两个层次进行。首先划一的是公用度量衡，“以为民用划一之倡”。（注：《全国度量衡划一概况》，第121页。）公用度量衡划一涉及到工商、教育、司法、军政、交通、铁路、财政、海关、航道等机关。国民政府工商部邀请中央各机关代表组成的度量衡推行委员会，制定了公用度量衡划一的进行程序，决定在1930年底前完成划一，并由工商部咨请上述各机关，定期在本系统内采用标准度量衡，特别由财政部会同外交部，就实行新制与各条约国就有关各事进行交涉。到1932年底，实业部直辖的农、工、商、垦、渔牧各机关，教育部所属全国教育机关，完成了划一。各级学校所用教科书中有关度量衡事项，均采用了新制。内政部主管的土地、测量、卫生、医务、土木工程等事务，交通部主管的邮政、公路里程计算，军政、外交两部及中央研究院的各研究报告，均已采用新制。除财政部统属的关务、盐务、税务、货币各机关，因牵涉对外关系划一有所稍缓外，中央各机关使用新制度量衡大体无问题。地方上，各省市多在民用度量衡划一之前，提前划一了公用度量衡。“即边远省区之尚未筹备民用度量衡划一者，亦已从事于公用度量衡之划一，如云南即其一例。”（注：《全国度量衡划一概况》，第123页。）
民用度量衡划一的情况复杂。按全国度量衡划一程序第十条的规定，民用度量衡划一的进行有十项工作可做，即宣传新制；调查旧器；禁止制造旧器；举行营业登记；指导制造新器；指导改造旧器；禁止贩卖旧器；检查度量衡器具；废除旧器；宣布划一。这十项程序的确定，表明民用度量衡划一工作采取稳妥方式，循序推进，避免新旧度量衡的过渡，引起商情混乱。民用度量衡划一的情况在各地很不一样。在经济发达地区，此项工作进行得比较顺利。如上海市在1930年3月即派员赴南京受训，5月即制订出全市度量衡划一计划，8月正式成立度量衡检定所，开始依程序规定渐次开展各项工作。1931年7月，上海市宣布提前完成划一，“推为全国先河。”（注：《全国度量衡划一概况》，第54-55页。）经济不发达和边远地区的情况则并不乐观。
到1933年底，已经完成划一工作的地区有浙江、山东二省，南京、上海、青岛、北平四市，威海卫一区及闽、苏、赣、豫、陕、宁夏诸省省会；即将完成划一的地方有江苏、河北、宁夏三省及汉口、天津二市，湖北、贵州二省省会；划一工作已进行一半的地区是安徽、江西、福建、贵州、湖北、湖南、陕西、河南八省；已开始进行划一工作的是两广、云南、甘肃、察哈尔、绥远等六省及广州市；四川、山西、青海三省准备启动划一工作；西康、新疆、蒙古、西藏尚未着手进行。（注：《全国度量衡划一概况》，第53-54页。）
总的来说，国民政府度量衡划一工作虽有成绩，但远未达到全国统一的地步。更未在所有方面得到彻底贯彻。其缺点在公用度量衡的划一上表现得非常突出。本来，公用度量衡的划一是最易完成的。然而，首先是因为涉外问题，海关、盐务、税务等重要国家部门不能与其他部门一起同时采用新制，影响了新制的推行。至中央各部院与各省市政府一律采用新制后，各县市机关“尚未完全一体实行新制”。（注：《中国实业杂志》第1卷第1期，1935年，第231页。）其次，教育部门对推行新制影响很大。一般讲，新制度量衡也能比较迅速地在教科书中得到反映。但是，由于对度量衡划一标准的歧见，种种非法度量衡名称在教科书中屡有出现。法律的严肃性因而受到严重破坏。因公用度量衡划一迟迟不能完成，整个划一工作的进程受到了影响。
至于民用度量衡的划一，新制在各繁盛区域与各大城市之间，确实有较显著的成绩。但是，在偏远乡村和一般劳动民众生活中，新制度量衡犹未普遍推行。新制度量衡在商店里多有采用，而家庭中“尚鲜普遍”。更有三分之一以上的县市，在1934年底“仍未开始举办度政”。（注：《中国实业杂志》第1卷第1期，第232页。）
国民政府统一度量衡工作，出现种种缺憾的原因，有以下几点：
首先，国民政府的政治统一很不稳固。完成“二次北伐”后不久，国民党新军阀之间就屡屡爆发新的混战。中原大战后，南京国民政府的政治统治有了相当巩固。推行新制也就是从此时方有实际的行动，并取得了成绩。不意“九·一八”事变爆发，东三省沦陷。新制度量衡划一首先在沦陷区夭折。至于边远地区，国民政府势力的触角一直未伸及，度量衡的划一自不能得到贯彻。在内地如山西省，也是如此。
其次是客观条件的限制。这表现在经费、人员及度量衡器具制造三个方面。就经费而言，掌握划一工作中枢的全国度量衡局只有2万元开办费，7千元经常费，而且由于经费长期没有着落，《度量衡法》已经实施了，而执行机关——度量衡局，迟迟不得成立。各地方度量衡机构多数并入其它政府部门，经费寥寥，工作人员无法安置。在人员方面。度量衡检定人员的学历要求与当时中国教育发展程度明显脱节，致使一些省份无法选送合格的受训人员。受经费限制，度量衡行政人员与检定人员往往合二为一，既是执法人员，又是监督人员。此外，专业人员的闲置不用也比比皆是。
至于度量衡器具制造。一般用具，国内企业尚能制造。然而，科学上使用的较为复杂的计量器及其它精细度量衡器具，国内无法制造。有些虽能制造，但厂所甚少，产品不多，不能满足广大之需要。这就不得不从国外进口，从而导致一方面努力追求度量衡统一，另一方面，多国制造的度量衡器具（主要是日本制造与英美制两种）继续存在的局面。
因此，国民政府要求实现其划一度量衡的目标，还有相当长的路要走。