中国电信产业管制机构与反垄断机构的协调博弈分析，本文主要内容关键词为：机构论文,中国电信论文,管制论文,反垄断论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 电信产业的健康发展既需要行业管制机构的规范和监督，也需要反垄断机构对市场竞争秩序的维护。发达国家较早地设立了专门的管制机构和反垄断机构，发展至今已趋于成熟。而目前中国电信产业的主要管制机构——工业和信息化部并不具备相对独立性、专业性、权威性等特征，还不能称为一个严格意义上的管制机构[1]。同时，管制体制的不成熟造成对管制机构监督的缺位，容易使其与电信企业形成利益同盟，难以从公共利益的角度制定管制政策。此外，中国的反垄断机构2008年设立，目前尚处在起步阶段，在处理反垄断问题，特别是在垄断性产业的反垄断执法上还存在着很多亟待解决的理论与实践问题。 从理论上讲，管制机构为保障垄断性产业的发展，保证垄断性产业的规模经济性，必须适当控制企业的数量，制定必要的市场准入和企业运营标准；而反垄断机构的目标是维护市场的正常竞争秩序，尽可能减少限制竞争的行为。管制机构与反垄断机构目标导向的不同导致这两类机构决策主张的差异，有时甚至会对同一市场行为给出截然相反的判定，这便容易引起两类机构间的矛盾和冲突。此外，目前中国管制机构执法的主要依据是行业法规，反垄断机构则依据《反垄断法》，但是行业法规中的一些规定却与《反垄断法》存在冲突[2]，电信产业的行业法规与《反垄断法》的关系以及两类机构的职责界定一直没有明确，这就造成在处理管制性产业反垄断问题时，管制机构的决策容易受到反垄断方面的质疑，而反垄断机构在管制机构的制约下也难以较好地发挥作用。党的十八届三中全会提出，深化经济体制改革要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，新的政策导向必然带来电信等垄断性产业市场化程度的不断提高，这意味着电信企业的经营行为将更多地受到反垄断机构的干预。因此，如果不能在管制机构与反垄断机构间建立有效的协调机制，那么这两类机构间的矛盾将不断凸显。 为解决管制机构与反垄断机构冲突与协调的问题，首先需要对两类机构的权利配置模式进行分析与选择。目前国际上存在单一机构执法和两类机构合作执法两种模式，中国学者对这两种模式的特点做了分析，得出比较一致的观点是，尽管单一机构执法可以避免机构间协调的难题，但是结合电信管制专业性的要求和反垄断的需要，仍应采取两类机构合作执法的权力配置模式[2,3]。这种合作执法模式带来的最大问题就是如何建立两类机构间合理有效的协调机制。因此，本文将运用协调博弈理论，以电信产业为例，探讨管制机构与反垄断机构的协调问题。 二、电信产业两类机构的协调博弈分析 关于协调博弈，库珀(Cooper,1990)等给出的定义为，具有多重纳什均衡且均衡可按帕累托排序的完全信息静态博弈[4]。随后，库珀(Cooper,2001)又在其经典著作《协调博弈——互补性与宏观经济学》中对协调博弈进行了系统论述，并将其应用到宏观经济领域，扩大了协调博弈的应用范围[5]。克劳福(Crawford,1995)提出协调博弈最优均衡的实现取决于行为主体的一致性预期[6]。卡梅瑞(Camerer,2003)按照不同均衡中支付总额与行为主体支付的不同将协调博弈归纳为三类，即匹配博弈、不对称参与者博弈和不对称支付博弈。其中不对称支付博弈最有代表性，在这类博弈中，不同均衡的支付总额不同，但不同行为主体在每个均衡中做出的支付都是相等的。典型的协调博弈指的就是不对称支付博弈[7]。本文借鉴库珀—约翰协调博弈的基本模型，构建了一个两类机构的不对称支付协调博弈模型，并引入策略互补性的概念探讨中国电信产业两类机构的协调机制。 (一)协调博弈的基本思路 1.基本假设和基本模型 一般来讲，在电信产业管制机构与反垄断机构的协调合作中，双方必须采取大致对称的协调努力才能使合作有效达成，否则当一方选择合作，而另一方选择不合作或者合作的意向较弱时，合作就无法实现。因此，两类机构的协调合作可以视为一个典型的协调博弈问题，也就是说，“博弈双方要协调一致，采取对称的、相同或相似的行动，才能共同受益”[5]。为分析促使管制机构与反垄断机构协调合作的主要因素，本文借鉴库珀的研究，从协调博弈的视角，对两类机构的协调机制进行探讨。 模型假设存在行为主体i(i=1，2；i=1表示管制机构，i=2表示反垄断机构)，用
表示协调博弈中机构i的活动水平，也就是机构选择与对方合作的努力水平，选择区间为［0，1］，其中0表示不合作，1表示完全合作。同时假定只有博弈双方都选择合作时，合作才能达成。因此在协调博弈的分析中，可以将关注焦点放在对称的均衡结果上。设
是机构i从行动
中得到的收益，
表示另一机构的努力水平。这里，机构在协调过程中的收益主要表现为随着机构间协调程度的提高和电信产业的管制环境的改善，管制机构或反垄断机构在电信产业执法效率的改进。而某一机构在协调过程中付出的努力水平主要表现为这一机构在政策制定和执法时，兼顾另一机构的相关政策，以及电信产业相关知识、数据、管理经验等资源的共享。设
为连续可导，且
，即机构的收益具有最大值。①同时令
表示机构
，
在协调过程中的效用函数，并且在以上假设条件下，某一机构采取特定行为的效用函数可以近似用收益函数代替，也就是说机构的协调效用也主要表现为执法效率的提高，记作：
2.策略互补性 在分析促进两类机构协调的动力机制前，有必要引进一个协调博弈理论中的重要概念：策略互补性。策略互补性是指博弈中行为主体一方较高水平的行动能增加另一方采取较高水平行动的边际收益，如果在整个定义域上存在
，那么博弈表现出策略的互补性。在这种策略互补性下，一个行为主体对于其他行为人努力水平的增加做出的最佳反应就是增加
。在分析电信产业管制机构与反垄断机构的协调问题时，可将策略互补性理解为两类机构中一方加强协调合作的努力可以促使另一方增加合作的努力。由此，可以对两类机构协调合作的策略问题做如下的解释： 两类机构在选择协调合作中的策略互补性越强，协调成功的可能性越大。这是因为双方行动的策略互补性越强，表明在协调一方做出高水平的合作努力时，另一方增加努力水平的边际收益就越高，从而在双方达到特定的对称均衡时，其获得的总收益越大。证明如下：
(二)协调博弈 1.效用函数 本文研究两个行为主体(电信管制机构与反垄断机构)的协调博弈，这里的效用指的是两类机构中的一方从两者的协调合作中获得的效用，与基本的协调博弈模型不同，本文认为某一机构的协调效用既包括由于协调程度的提高而带来的执法效率改进的正效用，也包括在协调过程中付出努力而带来的负效用(这里的负效用主要表现为协调过程中该机构支付的协调成本)。此外，任一方效用的大小都不仅取决于自身付出的努力水平，还取决于协调双方努力水平的相互影响。这是因为对方在机构协调中努力水平的提高可以直接提高两类机构的协调程度，进而影响到行为主体对自身效用水平的感知，也就是说任一机构付出的协调努力存在着一定程度的正溢出效应。通过以上分析可以假定机构i的效用函数为：
在此效用函数中
表示协调合作带来的纯粹的正效用(主要表现为效率改进)，
表示纯粹的负效用(主要表现为协调成本)，为了分析简便，假设管制机构与反垄断机构的正负效用函数相同。同时，用
表示机构i在协调合作中的努力水平，用
近似表示两类机构活动水平相互作用。
满足协调双方中至少有一方努力水平的增加，便可以使整体努力水平增加，且双方都增加努力水平时对提高整体努力水平的贡献最大，反之亦然。 为了更好地描述两类机构协调合作的效用特征，需要对效用函数的性质进行一些假定：
假设条件(1)表示当行为主体选择不协调时，其正负效用函数均为零，总效用为零，即
；当行为主体选择协调而对方选择不协调时，其正效用小于负效用，总效用为负，即
。这是由于在正溢出效应存在的条件下，单方的协调努力只能获得低于双方协调时的正效用和高于双方协调时的负效用(成本)；当双方都付出协调努力时(努力水平的大小可能不同)，行为主体的正效用大于负效用，总效用为正，即
。
假设条件(2)表示协调的正效用(收益)随着行为主体努力水平的增加而增加，且边际递减；负效用(成本)随着行为主体努力水平的增加而增加，且边际递增。这一假设条件满足了总效用函数严格凹的协调博弈基本假设，确保了总效用函数存在最大值。
假设条件(3)表示在双方协调的情况下(因为
=0时不存在效用函数对于
的一次导数和二次导数)，正效用(收益)随着整体努力水平的增加而增加，且边际递增；负效用(成本)随着整体努力水平的增加而递减，且边际递减，这是由于双方协调的意愿都增加时，协调更容易达成，从而协调成本会不断减少，但减少的程度不断降低。
图1 两类机构协调博弈的效用矩阵 2.效用矩阵 两类机构协调博弈的效用矩阵如图1，管制机构与反垄断机构分别以
的努力水平进行协调博弈②。
3.协调失败及其改进 由协调博弈的效用矩阵可知，在两类机构的协调合作中，每一个行为主体的最优策略就是跟随对方的策略。但是，这种跟随战略会受到一些不确定因素的影响，并且在机构间协调的过程中，机构的投入往往是知识、信息、经验等难以被对方感知的隐性资源，因此，对于任一行为主体而言，对方的策略都是不确定的。 在存在不确定性的情况下，如果某一行为主体选择了最优策略组合中的策略，即协调策略，例如我们假定反垄断机构选择了协调策略，并付出了
的努力水平，那么，由于
，如果管制机构没有选择协调策略，反垄断机构就会因选择了协调策略反而使自己的效用减少。而如果反垄断机构选择0策略，即选择不协调策略，那么，无论管制机构选择哪种策略，反垄断机构都不会受到损失。对于管制机构策略选择的情况也是如此。因此，可以发现，在协调博弈中，这种风险占优的策略将使行为主体选择次优策略，而不是最优策略，即不合作策略替代了合作策略，这种现象被称为协调失败。并且不确定性越大，协调失败的可能性就越大。库珀的研究表明，在协调博弈中，次优均衡(0，0)出现的比例甚至可能高达97％，并且这种风险占优策略具有较强的稳定性，极有可能长期持续下去[8]。在电信产业管制机构与反垄断机构的协调问题上，由于中国的相关法律制度并没有明确的规定，要求两类机构在执法中加强与有关机构的协调配合(特别是《电信条例》缺乏管制机构与反垄断机构协调配合的条款)，并且电信管制机构与反垄断机构间的信息沟通与监督机制仍尚未建立，因此在法律制度不完善、机构职责不明确的情况下，两类机构协调中的不确定性就非常大，进而可能导致协调失败。事实上，目前中国电信产业管制机构与反垄断机构都缺乏彼此协调的激励。 为避免在不确定性存在的情况下协调失败，需要建立并加强两类机构间的策略互补性。前面的分析已经证明，策略互补性越强，协调成功的可能性就越大。这主要是因为策略互补性能够促使协调双方相互之间的策略跟随，这样，在对方选择协调策略时，行为主体不会采取完全不协调的策略，另一方面，在行为主体选择协调策略时，也可以减少因对方不协调而使自己遭受损失的担心，进而促使协调成功。策略互补性可以在一定程度上改变原有博弈的矩阵形式，如图2。
图2 策略互补下的效用矩阵 在新的效用矩阵中，由于策略互补性的影响，双方在对方选择协调策略时，都会采取一定程度的跟随，即分别付出
的努力水平
。此时，协调博弈的纳什均衡只有一个，即
，也就是通过策略互补性的改进使得最优均衡成为了唯一的均衡。 (三)策略互补性的动力机制 由上文可知，如果在整个定义域上存在
＞0，那么博弈表现出策略的互补性，在两类机构的协调合作模型中，策略互补性(设为λ)可以表达为
，根据λ的函数表达式，下面分析策略互补性的动力机制。 1.成本节约 两类机构协调能否成功的一个关键影响因素就是协调成本的大小，协调成本的节约能够有效促进协调合作的顺利进行。协调成本的节约表现为整体努力水平对协调负效用改善作用的增大，也就是整体努力水平的边际负效用
和边际负效用增长率
的绝对值的增大，进而使策略互补性得到加强。 协调成本的节约可以通过法律制度的完善和明确机构的职责这两方面实现。在法律制度方面，无论是目前电信管制的相关法规还是《反垄断法》，都存在着一些不尽合理、有待完善之处，同时也都较少地考虑到与其他机构协调的问题，这一方面损害了机构执法的有效性、合理性，另一方面容易产生重复执法的现象，造成成本的大幅增加。因此，在两类机构的协调中迫切需要完善相关的法律制度、规范机构的行政执法程序。而明确两类机构的职能界定有助于协调过程的有序进行和解决因机构职责不明造成的重复执法和执法冲突问题，从而减少协调成本。 2.利益趋同 利益的趋同能够促使行为主体对合作收益形成长远的良好预期，使得整体努力水平的边际正效用
增大，以及整体边际正效用增长率的提高，即
的提高，进而使策略互补性得到加强。在没有形成利益共同体时，两类机构对合作的收益和成本预期不同。在中国现有的体制下，部门官员往往采取在任期内创造业绩的短期行为，很难保障合作收益的长久维持，带来协调进程的困难加剧，导致协调的失败。因此，促进两类机构的协调必须形成机构间的利益趋同，有效的方法是在机构的绩效评价中加入鼓励双方合作的激励机制，建立两类机构间协调的激励制度。 3.互信与沟通 互信与沟通能够减少两类机构策略选择的不确定性，而不确定性的存在是协调失败的根本原因，因此建立互信与沟通是实现协调策略的有效途径。不确定性的减小能使任一行为主体的策略偏好都可以事先被对方观察到，从而在协调一方有提高努力水平的意愿时，另一方如果也增加努力水平，就可以使自己的总效用增加，这实际上就是增加了机构间策略互补性。 沟通主要指机构间的信息沟通。由于两类机构在专业知识、管理经验和执法动机等方面都存在着很大差异，因此建立机构间的信息沟通机制能够有效减少执法中的冲突。互信的建立一方面可以通过信息沟通，另一方面还可以通过监督机制的改进。目前中国对管制机构执法缺乏有效的监督，造成了竞争效率的损失，这就需要保障反垄断机构对管制机构的监督权。同时，反垄断机构由于专业知识和经验的欠缺，在处理电信等垄断性产业的竞争问题中也需要相关产业的管制机构予以监督，以保证电信管制的专业性、合理性。 三、政策建议 通过前面协调博弈和策略互补性的分析可知，协调的成功取决于两类机构间策略互补性的程度，策略互补性越强，协调成功的可能性就越大。通常情况下，管制机构与反垄断机构同时选择协调与同时选择不协调都是协调博弈的均衡策略，但是在不确定性存在的情况下，由于单独选择协调策略会带来额外的损失，因此往往会出现风险占优的次优均衡策略(不协调策略)取代最优均衡策略(协调策略)的现象，即协调失败。建立并加强策略互补性能够促使某一机构在策略选择中增强跟随对方策略的动力，减少因对方不协调而使自己遭受额外损失的担心，进而有效地解决由不确定性产生的协调失败问题。 根据策略互补性的特点可以得到加强互补性的动力机制，即成本节约、利益趋同以及互信与沟通。成本的节约主要通过法律制度的建立与完善、机构职能的明确等得以实现；利益趋同需要建立促进两类机构协调的激励机制；互信与沟通的建立可以通过形成信息沟通与互相监督机制实现。因此，电信产业管制机构与反垄断机构的协调机制可以总结为四个方面：制定与完善有关法律制度；明确两类机构的职能定位；建立机构间协调的激励制定；形成信息沟通与互相监督机制。 (一)制定与完善有关的法律制度 管制机构与反垄断机构冲突的根源除了两类机构行为目标上的差异，更重要的原因在于法律制度的不完善。由于行业法规(主要指《电信条例》)与《反垄断法》关系不明确，常常会引发两类机构间关于执法优先权、执法标准不一致等方面的冲突，因此通过法律手段规范机构执法是促进两类机构协调的最直接、最有效的方法之一。而中国现行的电信管制相关法律以及《反垄断法》尚不够完善，仍存在许多问题亟待解决。目前中国电信管制机构的主要法律依据是《电信条例》，但是现有的《电信条例》无论在管制的专业性方面，还是在打破电信市场垄断方面都已不能满足产业发展的需要，作为电信管制基本法的《电信法》迟迟没有出台。在电信市场开放的进程中，多数国家都是首先出台《电信法》，并依法引进和强化竞争机制，打破垄断。而中国的《电信条例》则是在电信改革多年后才颁布实施，因此，尽早颁布《电信法》是解决中国电信管制立法缺位和推进电信产业深化市场化改革的必然要求，只有电信管制有法可依，才能为处理好电信管制与反垄断之间的关系提供法律依据。 在反垄断法律制度方面，现行的《反垄断法》在涉及电信等管制性产业反垄断的规定过于笼统，缺乏具体的实施细则。例如，《反垄断法》第七条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”，国家对其经营者的合法行为予以保护。但“保护”的范围和程度并没有明确的界定，导致反垄断机构在电信等管制性产业执法的合法性常常受到质疑；又如，《反垄断法》第十九条对“具有市场支配地位”进行的认定仅仅从市场份额的角度予以判定，并没有考虑到这种结果的产生是基于国家有关部门产业重组的规划，还是基于市场竞争[9]。因此，完善《反垄断法》及其实施细则十分必要。 (二)明确两类机构的职能定位 电信产业的自然垄断性和网络经济性决定其是政府管制的主要对象，同时，电信产业许多领域都具有可竞争性，这又使其成为反垄断的重点领域。因此明确两类机构在电信执法中的职能定位就成为解决这两类机构间冲突，提高执法效率的关键。 根据中国垄断性产业深化改革的基本要求，在电信产业要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。因此，在管制机构与反垄断机构的职能定位上，可以从电信产业不同业务的类型和监管过程的不同环节来进行划分。从业务类型的角度分析，电信产业虽然属于典型的自然垄断性产业，但也并不是所有业务环节都具有自然垄断的特征。因此，在两类机构职能的分配上，管制机构应逐渐从竞争性业务退出，专注于对自然垄断性业务的管制，而反垄断机构的职能主要是维护电信产业的竞争秩序。此外，从监管过程的角度分析，管制机构由于其专业性和针对性更强，善于处理对产业信息要求较高的事前管制，如互联互通、三网融合、技术标准等，而反垄断机构的主要职能是事后反垄断监管，如价格歧视、滥用支配地位等。 随着市场化程度的提高，电信等管制性产业的自然垄断性范围大大缩小[10]，越来越多的业务领域不再具备自然垄断的特征，这就需要管制机构适当放松管制，特别是在市场准入和价格等方面要更多地发挥市场机制的作用。目前，许多发达国家电信管制机构的主要职能已实现由经济性管制向社会性管制的转变，虽然目前中国的电信管制尚不具备这一转变的条件，但是随着电信市场竞争度的不断提高和反垄断制度的逐渐成熟，管制机构逐渐放松经济性管制仍是未来电信管制发展的方向[11]。另一方面，竞争性业务的增加使反垄断机构在电信产业的职能范围不断扩大，与管制机构放松进入和价格管制相对应，反垄断机构应以加强监督在位企业策略性行为和价格审查为导向，对其职能做出动态性调整。 (三)建立两类机构间协调的激励制度 建立促进两类机构协调的激励制度首先要从立法层面予以保障。将来无论出台《电信法》，还是修订《反垄断法》，都需要加入促进不同机构协调的规定，并明确不同主体的权利义务关系。此外，建立两类机构间协调的激励制度还可以通过适当调整绩效评价办法的途径实现。对于管制机构，可以将市场竞争度作为其绩效评价的新内容。十八届三中全会后，转变政府职能和加强市场的决定性作用成为深化改革的方向，这必然要求管制机构转变观念，通过放松管制强化竞争机制。目前中国对政府机构的绩效评价并没有形成明确的评价体系，只是以效率和公平作为评价政府机构行为的基本价值取向，而将市场竞争度作为管制机构绩效评价的重点，将有利于促进电信市场的开放，这既能够保障电信市场的公平竞争，又能够有效改进电信产业的整体效率。在两类机构的协调方面，由于反垄断机构执法的根本出发点就是促进市场竞争、维护竞争秩序，因此将提高市场竞争度作为管制机构绩效评价重点，在一定程度上有利于两类机构目标的一致性，进而减少协调过程中的矛盾和冲突。对于反垄断机构，可以将反垄断执法的专业性作为其绩效评价的重要内容之一。这种专业性主要表现为反垄断执法对产业发展产生的积极影响是否明显大于消极影响，以及相关主体针对反垄断执法机构的决定申请行政复议或行政诉讼的比例等。由于反垄断机构在专业知识和信息上较管制机构相对欠缺，因此强调反垄断执法的专业性既有助于提升反垄断执法队伍的专业能力，也有助于促进两类机构间的协调沟通。 (四)形成信息沟通和互相监督机制 形成有效的策略互补机制是两类机构合作协调成功的关键，而建立有效的机构间信息沟通机制是策略互补性形成的基础。目前中国在信息公开方面仍存在诸多障碍，特别是机构间的信息沟通机制尚未形成。对于设立不久的反垄断机构，在反垄断相关工作中积累的信息还十分有限，面对反垄断投诉和审查，由于可获得信息的局限，往往使反垄断机构处于十分被动的地位。对于电信产业，工业和信息化部对其实行综合性专业性管理，掌握着电信产业重要的数据和信息，这些信息能够直接为电信产业的管制与反垄断提供决策依据。因此，需要建立有效的管制机构与反垄断机构的信息沟通机制。 传统的经济学理论往往将政府机构看作公共利益的维护者，而现代公共选择理论认为管制者也具有“经济人”的特征，政府机构的决策很大程度上也受到自身利益的影响[12]，因此必须建立和完善两类机构的互相监督机制，才能保证其更好地维护公共利益。在机构间的互相监督方面，基于电信产业市场化改革的目标和放松管制的发展方向，重点需要强调的是反垄断机构对管制机构监督权的保证。虽然管制机构的相对独立性要求其决策不受任何其他部门的影响，但是这并不意味着管制机构的决策行为不需要被监督。中国目前的电信主管机构并不是一个相对独立的管制机构，而是一个政监合一的政府部门，具有较大的行政垄断权，因此更加需要反垄断机构对管制机构的监督。而电信管制机构对反垄断机构的监督应主要从专业性的角度对反垄断审查和裁决的合理性进行监督。 注释： ①本文的博弈分析是基于协调博弈的视角，模型的假设与库珀—约翰协调博弈模型假设并不完全相同，但保留了基本的模型特征，因此不影响相关结论的应用。 ②结合中国两类机构协调机制尚未建立的实际情况，暂且假定
的取值处于总效用递增的区间内，即
。后面的分析均基于此假设。
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中国电信业监管机构与反垄断机构的协调博弈分析_反垄断法论文
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