财政体制的政治属性及相关问题研究，本文主要内容关键词为：属性论文,体制论文,财政论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政学的另一视角：财政运行、财政体制的政治属性
我国以往的财政体制改革都是围绕着上下级政府的收支(主要是收入)划分进行的。事实证明，这种针对经济利益分割的财政体制改革并没有取得实质性的成功，可以说，中国的财政体制并没有真正规范和理顺。为了从财权分配层面建立起财政体制的基础，构建和完善科学的财政体制，必须充分认识其政治属性。财政体制是财政制度中的核心部分，也是财政体系运行的框架性基础，对整个财政体系的运行有着极为重要的影响。为此，我们必须首先从观察整个财政运行的政治属性入手，来系统认识财政体制的政治属性。
古今中外的财政思想家、理论家几乎都忽视了财政的政治属性。财政学作为完整的体系是古典经济学的创始人亚当·斯密在其巨著《国富论》中用1/4的篇幅论述而建立起来的。但斯密的财政学理论是从经济属性方面阐述了税收收入、支出、预算、公债等财政政策，只是当阐述财政政策的公平主张时，才从社会学的角度进行考察，但没有从政治学的角度来考察财政活动的政治属性以及财政活动应遵循的政治方面的原则，更没有就财政体制研究阐明其政治属性。即财政体制中包含的财权分配问题——财政体制中的财权分配如何影响财政运行的方式、对政府社会经济目标的实现以及社会发展方向有何影响，甚至对财政体制问题没有专门的研究。斯密以后的古典经济学家们基本上传承了斯密的理论体系和思想观点，在财政的政治理论方面没有什么新建树与发展。
到了社会政策学派时期，虽然面临的社会矛盾已经开始激化，财政学家们开始探讨财政政策中的社会改良目标，即强调财政的社会政策目标。但是，他们只是致力于为缓和阶级矛盾，维护资本主义社会体系而进行财政收支政策设计而已，并没有揭露财政的政治属性。及至马克思主义的财政学家，这方面的认识才有所深入。马克思已经把财政学看作是政治经济学的重要组成部分，只是尚未完成他的预定任务。马克思在《资本论》、《政治经济学批判序言》等著作中已经把财政税收作为资本主义生产关系的组成部分进行分析，揭露了资本主义财政税收政策的剥削性，但马克思主义财政学家也没有系统阐述财政的政治属性问题。
发展到当代所谓的正统财政学(大致应该从凯恩斯主义财政学算起)阶段，一般是在阐明了政府与市场的关系(即公共产品与私人产品的结合)之后，主要是围绕财政税收政策中所包含的效率、公平两个层面展开其理论体系：就效率层面而言，第一，主要是阐述资源在公共部门与私人部门的优化配置——解决财政总量规模问题。第二，主要阐述已经集中起来的公共资源在提供各种公共产品的结构上的优化配置——解决财政支出结构如何优化以促进国民福利的最大化问题。就公平层面而言，主要论述税收负担应该如何向各个社会成员分配，财政支出中应该建立怎样的社会保障体系，以缩小由市场缺陷所酿成的分配不公平程度。而且，纵观财政学的发展历史，可以说，正统财政学中越来越淡化财政的政治属性，财政的政治属性几乎从正统财政学视野中消失。
对财政的政治属性开始进行系统研究的是公共选择理论。公共选择理论的初衷是用市场的自由选择机制模拟政府决策过程，试图探索通过居民选择的规则以确保所有居民最大福利的实现。而开始与财政学相结合的标志性界碑还是詹姆斯·M·布凯南与戈登·塔洛克的《同意的计算》和获得1986年获得诺贝尔经济学奖的著作《民主财政论》。此后，在西方财政学中日益广泛而深入地渗入了公共选择理论，不少著作甚至将公共选择理论与公共财政相提并论，其教科书的书名就称为《Public Finance and Public Choice》。公共选择理论融入到财政学后开启了财政学研究的新天地，它对财政学的贡献至少有两个方面，一是指出了政府财政运行中的社会阶层利益关系，以及由这些利益关系可能导致的社会矛盾冲突直至社会动荡不稳，并探讨了协调这些利益关系的政治决策机制和财政政策。二是探讨阐述了财政政策形成过程中的民主机制，虽然这一机制实现和保障的是有关社会成员的经济利益，但就其自身性质来说是政治过程。这种民主的“公共选择”机制正是公共财政的本质所在。可以说，财政政策目标的公共利益与财政政策形成过程中的公共选择机制是目标与手段的统一，唯有这两者的统一，才能成为真正的、现实的公共财政。如果忽略公共选择理论渗透到公共财政理论中，用公共选择理论研究公共财政政策的价值目标选择及其实现机制这一财政学理论的根本性革命性变化和发展，就会导致财政学只注意研究公共资源如何优化这样的经济主题，这就难免显得落后而片面了。并将误导财政政策制定者以狭隘的眼光只致力于解决公共资源配置效率问题，而不注意研究实现公共利益目标的现实决策机制。从这个角度讲，以往的财政学似乎称之为财政经济学更合适(事实上，以前也确有学者将相同的学术体系的财政学、税收学以《公共经济学》、《税收经济学》名义出版)。本文强调财政学理论必须注重研究阐述财政的政治属性，就是期望揭示财政政策中所包含的社会阶层利益关系，并探讨其协调的科学途径。
有学者指出：“预算改革实质上是政治体制改革，是重新构造用于资源配置的公共权力的制衡结构，构造新的政治与行政程序”①。还有学者阐述了政府财政活动必须受制于民主意志，政府的财权必须以市场的产权为基础②。我们已经欣喜地看到，国内一些学者开始重视从政治学角度研究政府财政，提出了宪政财政理论。但是，现有的财政理论仍未明确指出和论述财政同时具有经济属性和政治属性，尤其是在财政体制中，其政治属性更居于主导地位。
那么财政的政治属性的内涵究竟是什么？体现在哪些方面？对财政运行有何影响呢？财政的政治属性是指财政具有政治的特质、功能，财政活动是在一定的社会政治制度框架下运行，财政活动总是指向不同的阶级、阶层、集团的利益，对他们的利益发生影响和调节；并且，财政决策过程总是在一定的政治制度和财权分配框架下进行的，在不同的社会政治制度形态下有相应的财政运行模式。财政的政治属性主要体现在以下三个方面：
(一)财政活动本身是以政治权力为依托的资源配置和利益调节，财政收支结构是对社会群体利益的处置、安排
人们的利益问题表面上看是一个经济问题，但在社会实际生活中，经济利益关系发生在不同的社会群体之间，构成了社会群体之间的关系时，就具有了政治属性。反过来，经济利益是政治活动的终极目标，政治是实现经济利益的手段与保障。首先，从分配的依据来看，在社会再生产过程中初次分配是依据要素进行的分配，这种分配就其属性来说，主要是经济性的分配。而财政收支活动进行的再分配不是依据要素进行的分配，所以不是纯粹的经济主体的经济行为、经济过程，而是以国家政治权力为依托的强制性分配，所以带有强烈的政治性质。随着社会的发展，政府财政规模的扩大，财政运行对社会成员利益的影响程度越来越深刻，已经成为社会分配体系中的重要组成部分和环节，因而也就构成了再分配体系。其次，从财政分配活动的目标和结果来看，财政的收支政策都体现着政府关于社会成员利益安排的目的意图：税收负担在社会成员之间的分配、财政支出中不同利益群体的受益差异等都是众所周知的。特别是近年来，中央确立了科学发展观、构建和谐社会、建设新农村的社会发展模式和战略目标之后，政府预算是政府行动的纲领，财政是实现政府战略目标的物质保障。我国目前的财政政策中前所未有地重视了以农民为主的弱势群体的利益，重视农民、农民工的人权，财政的收支方向和结构都作了重大调整，取消了农业税以减轻农民负担，以建设社会主义新农村为目标，财政用于增加农民利益的各项支出大幅度增长。财政收支政策的这种调整就充分地证明财政改革的政治层面得到了重视，即用于增加弱势群体的人权保障，用于调整社会各阶层之间的利益，稳定社会秩序，促进社会和谐发展，这既是政治目标的实现，也是社会目标的实现，而不再像以前那样只限于片面追求财政促进经济增长这一经济维度的目标。反过来也说明，财政政策中的政治属性不仅客观存在，而且构成了政府社会经济目标的重要方面。因此，我们必须认真研究并深刻认识财政的政治属性和政府财政目标群中的社会政治价值维度，自觉运用财政政策工具协调不同群体的利益关系，解决社会矛盾，实现社会的和谐发展。
(二)财政是政府用来实现其目的的重要工具，是支撑政权的物质基础
这一点我们可从考察历史来得到求证。在民主社会和民主财政建立以前，财政运行受到少数专制君主的控制与支配，封建君主利用财政工具任意对被剥削被压迫的人民进行盘剥压榨。反过来，人民也不断对之进行反抗斗争。这种斗争包含着两个相互联系的重要组成部分，一是争取财政收支中利益份额的斗争，二是争夺决定财政收支利益的财权的斗争。虽然财政的这种政治属性在财政学理论中没有被专门揭示和反映，但事实上，财政活动的历史中却体现得十分明显：中国历史上就有无数次的农民起义反抗是针对封建国家的沉重赋税，甚至成功地推翻了反动统治。欧洲历史上也充满着围绕财权的政治斗争。
在封建专制仍然存在，资产阶级民主刚刚兴起的时候，就有资产阶级针对封建君主的赋税压榨和政府与王室无度开支的斗争，并取得了有历史意义的胜利。1297年，英国议会促使爱德华一世签署《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应缴纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。法国的腓力六世也于1338年被迫签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。这就是对封建君王征税权的约束限制。随着人类民主意识的唤醒与日渐成长，这种斗争变得愈加激烈。以英国为例，从16世纪末期开始，国王政府与议会在财政问题上的矛盾日益加深，议会的地位开始提高，但此时的封建国王的固定收入主要只有两项——王室的土地收入和关税收入，其余都是一些临时性的收入，所以斯图亚特王朝政府经常入不敷出，不得不靠借贷维持开支。到查理一世时，已是债台高筑。国王于是借助于议会补助金来解决日益严重的财政困难。在这个问题上，首先爆发了国王与议会之间的矛盾，并且日趋尖锐。国王既然无法从议会通过的正常税收中得到足够的金钱以从事对外战争及其他用途，就实行“强迫借贷”，即不经议会同意而任意征收捐税，凡拒绝交纳者，便加以迫害。结果在1627年3月发生了“五爵士案件”，即有五个爵士因拒绝交纳“强迫借贷”而被捕。议会对查理一世的行为甚为愤慨，为了表示抗议，在1628年通过《权利请愿书》。《权利请愿书》规定：国王不经议会同意不得征收税收，不出示具体罪证不得任意捕人，和平时期不能随意实行军事法，不得任意在居民家中驻军等。查理一世为了获得议会对他的金钱补助，勉强批准了《权利请愿书》，但随后又任意对之加以曲解，并继续不经议会同意而征税。当议会号召人民拒绝交税时，查理即将议会解散③。在1688年举行的“光荣革命”推翻了斯图亚特王朝后提出的“权利宣言”中再一次要求，国王以后未经议会同意不能征收赋税④。
及至当代，财政税收政策的利益导向中仍充满了政治冲突，甚至影响了制定者的政治统治。被誉为铁娘子的前英国首相撒切尔夫人曾提出了用人头税取代房产税的方案，这一政策是造成她下台的直接原因之一，其继任者梅杰吸取了教训，上任后立即废除了该政策。现任美国总统布什当年与戈尔竞选总统时，分别代表着不同的集团利益，布什倾向于保护中等及上层的利益，而戈尔却倾向于保护中下层的利益，布什获胜符合了政治学中的中产阶层在社会中居支配地位的原理。这些典型事例都说明政府的财政政策与社会公众、特殊集团的利益和社会地位有密切关系，政府的财政政策既有为了实现社会公众普遍利益的一面，也有只为实现部分集团利益的一面。正因为如此，社会集团往往通过向政府施加压力，来影响甚至操纵政府财政政策，以实现自身的目的。
(三)财政体制实质上是与政治权力分配相匹配的财权分配制衡体系
财政体制包括财政收支划分和财政管理权限(简称财权)的划分，但财权划分是基础，财政收支划分是财权纵向分配的结果。而就财权分配来看，虽然财权从支配和调节的对象看是经济利益，但从所属的层次看却是政治权力的重要组成部分，而且是支撑整个政权体系的基石。历来的统治阶级都竭力地控制住财权，而被统治阶级却为争取财权而不懈斗争。上述所举的欧洲封建时期伴随整个政治斗争所进行的争夺财权的斗争就是有力的例证。回顾人类社会的发展历史，在封建专制统治时期，财权整体上掌握在封建君主手中，形成了国家财政与王室财务不分的格局。到了资产阶级民主革命兴起以后，国家财权被逐步掌握在资产阶级议会手中，进入到当代资本主义时期，议会之类的立法机关主要掌握财政税收的立法权，行政性质的政府机关掌握财政税收的行政执法权及在此过程中所需的部分低层次立法权，国会或司法机关的审计机构负责对行政政府的财政税收执法实施监督审计，构成了制衡体系，努力避免财权的集中垄断。就是说，已经形成了民主的财权分配模式，而财权的科学分配与制衡制度是整个财政民主化的基础。
财权的分配状态是政治权力分配的结果，进一步说，财权分配的民主化程度是与整个政治权力分配的民主化程度相一致的。这是因为，财权是整个政权体系的基础与保障，每个特定的政权体系都离不开财权的支撑。可以说，有什么样的政权分配格局就有什么样的财权分配模式。从税收征收权由封建君王转移到代表民主倾向的议会手中，到预算制度的诞生与发展都反映了整个社会从封建向民主的转变。如上所述，欧洲国家税收征收权从封建君主向议会的转移是社会民主思潮、民主运动的结果。进而，税收征收权以立宪形式逐步归属到资产阶级手中，这也促进和保障了社会民主的进步与发展。在中国，第一个预算的诞生也正是在辛亥革命前夜，但清政府只是制订并初试了预算，而没有决算，这表明此时还不完全具备民主政治的基础。这也充分说明，财政体制依附于政治体制，财政体制的民主化程度依赖于政治体制的民主化程度。
二、科学分配财权，构建财政体制的基础框架
从理论上讲，体制(管理体制的简称)是指一个管理系统中，各个管理主体之间分配管理职责、权限、利益，形成相互分工和制衡的一种制度。财政管理体制是指财政管理职责、权限、利益分配制衡体系。现实的财政体制模式就是这种财政管理权责利分配框架体系及其运行范式。如果我们深入观察，就会看到，财政管理体制包含了以下三个要素：一是财政管理主体由三方面构成：上级政府、下级政府，作为本文的观察点，还应将各级政府区分为行政政府和权力机关。二是这三个财政管理主体构成了纵向和横向两个维度的财政关系。即纵向的上下级政府之间的财政管理关系、横向的同一层次的权力机关与行政政府之间的财政管理关系。在上下级政府之间的财政关系中，上级政府的权力机关和行政政府、下级政府的权力机关和行政政府都以合一的身份发生着上下维度的财政权益关系，即在上下级财政关系中，同一层次的权力机关与行政政府的利益是一致的，同位的。而在横向财政关系中，同一层次的权力机关与行政政府之间也存在着财政权力的分配关系。(确切地说，“政府”应包括广义和狭义两个含义，广义的政府包括权力机关在内，狭义的政府仅指行政性政府，为了行文的方便，下文所提的政府，如无特别对比性说明，一般均指行政政府)三是财政体制中的权利内容包括财政管理权分配和财政收支划分。其中在纵向的财政关系中，既有财政管理权的分配，又有收支划分。在横向的财政关系中，只是财政管理权的分配与制衡。由此，财政体制的框架可以概括为“在三个财政管理主体的两个维度的关系之间分配财政管理权限和划分收支的制度”。如下图所示：
财政体制权益关系框架图
但是，我们历来的教科书都将财政体制的含义界定为上下级政府间划分收支和管理权限的制度。本文认为这种认识不够全面：只注意到了纵向的财政关系，却忽略了横向同一层次的权力机关与政府之间的财政关系；只关注了财政体制中的收支划分这一经济利益分配关系，却忽略了财政管理权这一政治元素。产生上述问题的原因主要有三个方面：一是在形式上财政管理体制的利益焦点是上下级政府之间的收支划分，每次财政管理体制改革调整都是围绕收支划分展开，这就把人们的注意力和关注点吸引到了上下级之间财政收支(主要是收入)的划分上，因而忽视了决定收支划分的财政权限的分配。二是纵向财权分配归属于行政管辖的层级体系，财权分配由上级政府决定，下级政府只能服从，而且上级决定了财权就意味着决定了收支划分权，这就导致了人们只关心收入划分而不注意财权划分。三是从横向看，中国财政运行的民主化程度还有待提高，行政官僚色彩较重，这在理论上表现为对财政公共性和民主化认识不够充分、深刻，在实践上表现为作为公共财政土壤和基础的政治体制尚未作相应的改革，财政运行习惯于以行政政府为主导、为主体的操作控制，而权力机关却只是在形式上拥有决策权，实际上只拥有“监督、检查权”，居于从属地位。对掌握和执行财政管理权的政府来说，在主观上也不愿意有约束自己财政行为的权力制衡机制，这也导致人们忽视财权的分配、权力机关对政府财政行为的约束。
本文根据上述财政体制的框架模式，针对财政运行状况研究探讨建设与完善中国的财政体制。
(一)构建纵向的财政体制，划清上下级财政权益界限
本文无意研究财政收支划分为内容的财政体制，而是从政治属性的角度来研究现行财政体制的弊端，并探讨相应的对策和建议。
从理论上讲，财政的纵向体制实际上是依赖于不同级别的政府的职能划分，即“财权必须与事权相匹配”。但这种原则首先是指财政支出的职责划分应该与各级政府承担的各项职能职责相适应，其次才根据“以支定收”的管理逻辑，确定收入的划分。但是，从世界各国的实践看，支出职责在上下级政府之间的划分相对具有固定性，所以，每次财政体制的改革调整主要都是围绕收入划分展开。在收入划分的制度中，世界各国实施的财政体制模式中分税制是一种最规范、最定型的模式，其他方法可以说无固定模式，差异较大。借鉴西方国家的经验，我国1994结合税制改革实施了初步的分税制。但是，我国的分税制从一开始就是不彻底的，在分税制之外还存在大量的“体制外上交下拨”以及非税收收入关系。这几年运行下来又有诸多变异，使得现行的财政体制出现了众多问题：
第一，上级财政集权过多。如上所述，在我国上下级的财政关系中(特别是近几年)无论是财力还是财权都是上级集中过多。上级与下级政府在财政体制中的地位是不平等的，是管辖与从属的地位关系。在这样的关系中，居于支配地位的上级政府必然会首先确保自己的财力与财权。分税制要求在宪法等法律体系中，上级政府尊重下级政府的相对平等的主体地位，上级政府不得随意频繁地将下级收入“上划”到上级来，各级政府都只能通过改革自己的税种来调整自己的收入规模，而不能通过自上而下支配式的调整相互间的收入分配份额来实现“财政体制改革”。这也是我国历次财政体制改革的主要内容。我国的政府层级管辖制度和干部管理体制都决定了下级政府是不可能抵制上级政府的体制调整命令的，常常是上级政府的一个文件就可以调整财政体制，重新安排上下级之间的收入分配。
第二，体制不稳定，使下级政府经常处于与上级政府的博弈之中。由于中国的历次财政体制改革调整都是自上而下支配式的调整，同时，下级政府又掌握着的真实财政收支信息，于是上级政府凭借财政体制调整的权力，下级政府凭借财政收支信息，双方进行体制博弈。下级政府为了在博弈中获胜，就会将一部分财政收支隐藏起来，这样做的结果，往往导致下级财政预算体系的不完整，影响了公共财政管理改革的推进。反过来，不完整的财政体系又影响了分税制的效果，因为分税制财政体制只管住了有限的税收收入部分，而地方政府(特别是县市一级的基层政府)的非税财政收支却未能纳入上下级财政分配体制中。同时，由于上下财政体制经常处于不稳定中，这就又影响了地方财政经济的稳定。
第三，专项转移支付项目太多，规模过大。上级政府为了强化自己的财权控制，不断加大财力集中度的同时，还加大对下级政府的专项拨款的数量和比重，这种专项拨款一是需要单独专门申请审批，二是指定用途，三是要求地方配套。地方政府为了获得这种“额外”资源，不得不对上级政府(财政)言听计从。上级政府的这些财权行使事实上极易扭曲地方政府的财政行为。可以从理论上证明：假如下级政府原有的财力已作了符合地方居民偏好的分配，那么专项拨款分配财力的结果就不能使地方财政支出的整体结构优化，降低了财源配置的效率。
根据这些分析，本文认为，从财权分配角度，我国的财政体制应进行改革调整。当然，应该指出，由于中国现有的文化基础、民族构成情况以及政治体制所决定，中国实行较集权的财政体制是现实的选择。同时，中国地区间如此大的差异也需要中央政府拥有较强的财政支配能力来实现较大规模的转移支付。但是，无论采用何种收支划分方式，从政治属性的要求来看，纵向财政体制都必须进行如下改革：(1)给下级财政有适当的自主权。这既是根据体制本身所具有权责利统一的性质要求，也有利于地方政府自主地根据本地居民的偏好进行资源优化配置。这正如奥兹所指出的：“地方政府根据各自辖区的居民消费偏好去提供公共物品，联邦中央无权对地方政府的公共收支规模、水平、类型进行控制”⑤。(2)应尽可能使上下级财政关系稳定。减少频繁随意的变动，上级政府应该通过提高属于自己的税种来增加自己的收入，而不应该通过挖下级收入来壮大上级收入。(3)减少专项拨款的转移支付，将这类转移支付列入体制内，避免一年一度的申报审批。这既可以使下级财政的财政盘子增加可预见性、统一性，提高下级财政资源的配置效率，也可以减少权利寻租的腐败。
(二)构建横向的财政体制，界定地方权力机关与政府之间的财权
如上所述，财权横向分配层面的财政体制问题一直被人们忽视，但却是财政体制中极为重要的一个方面。从政权构成理论上讲，在横向财政分权关系中，权力机关应是财政管理的主体，拥有财政管理的决策权、调整变更权、监督权、评价审计权。为了实现这种主体地位的管理权利，在美国，联邦预算局是设在国会的，由国会的预算局制定预算并掌握拨款，这就牢牢控制了预算权和对政府财政行为的约束。美国总统布什在“911”事件发生后提议增加反恐支出，也必须向国会提出追回预算支出和拨款的申请，没有国会批准拨款，政府是没有增加支出的来源的。这应该是民主法制框架下权力机关与政府之间分配财权的模式。
关于财权的横向分配，对于地方财政来说显得更为重要。从我国现实情况看，1994年通过的国家预算法规定了地方政府不得实行赤字预算，这意味着地方政府不得举借地方公债。但是这种法规从出台以来(乃至出台之前)根本从未严格执行过。虽然在预算表格内未列赤字，但却将支出缺口留到预算外，即在预算外又是用毫无约束的大规模举债来弥补，而且绝大多数地方是主动大量举借。多年来的地方财政运行状况是：预算内是吃饭财政，预算外才是建设财政，而预算外的主要来源是无节制的出让土地收入和成立众多政府性的公司以取得向金融机构借款的资格。虽然在地方人大内也设立了预算委员会，在地方人大常委会也设立了预算领导小组，但是地方政府预算草案基本上是根据地方党政主要领导的意图起草拟定的。虽然也听取地方人大主要领导的意见，但基本上是基于党政主要领导所定调子来协调平衡的。具体地说，由地方党政主要领导确定地方经济、社会事业发展的主要任务和相应的地方财政的增长速度和支出结构。据我们在调查中的观察，几乎没有一个地方发生过对地方政府收支盘子提出了严重分歧的意见，即使是在预先协调阶段，在正式的人代会上审议政府预决算的时候就更没有了。据笔者掌握的情况，没有一家媒体报道过中国各级政府中的哪一级、哪一地的地方预决算遭到人大的否决或重大修改。在预算执行中，地方财政收支规模调整、项目变动一般由行政政府提出意见，人大总是赞同通过的，而且大多数情况下，不必事先审议。这些都充分说明，地方财政的财权分配不够合理，基本上掌握在政府手中，地方权力机关掌握的财权较少较弱，不足于形成对地方政府的约束。
所以，中国目前的财权分配状况是：由于财政体制中纵向的财政分配是不对等的，下级政府在无法突破上级政府给予的财力约束框架的情况下，只好求助于横向财权的扩张，获得财政收支规模的扩张和结构安排上的自由度；另一方面，恰恰是权力机关对政府财政行为的约束弱化，这就使得地方政府的这种扩张性欲望得以实现。
由此可见，必须改革调整中国现行的财权横向分配格局，是完善财政体制的重要组成部分。
如何完善财权横向分配格局是一个深刻的理论问题。从政治学、宪政财政原理来看，财权的横向分配实际上是一个界定政府与市场、公共权利与私权利的边界问题。在民主社会，人民为了实现共同的利益，将一部分权利交托给政府，政府行使这种公共权利，从社会“私人部门”摄取一部分资源用于公共需要，实现着公共意志。但政府的这种权利是有限的，即不能超出委托者的授权范围。在当代代议制民主的现实社会中，这种公共意志的代表者就是权力机关，这种对政府进行财政授权并同时进行约束的机制就是宪政财政机制，具体地落着在预算制度上。通过预算制度使政府成为有限政府、有效政府。从预算制度的诞生历史看，建立预算制度，实现横向财权分配制衡机制就是为了防止政府贪得无厌的。即使到了当代社会，也需要对政府的财政权力作必要的限制。任何权力如果失去约束都会被滥用，这是政治学中的一个基本定理。所以，我们如果从政治学的角度来观察，或者说如果将预算制度放在政治制度的体系中来观察，那么，我们就会认识到，预算作为一项制度，实质上是财政体制、财权分配制度。预算制度是人类民主化进程中的重要里程碑。预算制度的建立、发展、完善程度也必然与政治制度的民主化进程相协调，反映在财政体制中的民主制度是公共财政的核心内涵，它必须以政治民主、政府民主为基础，反过来也是政治民主、政府民主的推进器。由此我们可以得出这样的结论，当前实现公共财政建设的关键问题是要加强财政体制建设，科学分配财权，形成权力机关对政府财政行为强有力的约束机制，其关键的抓手是改革完善预算制度，以预算决策、执行监督、审计评价各个环节发挥权力机关的主体作用。
在预算制定环节，要强化人代会、人大常委会对预算的审批。过去，我国的有关法规、领导报告和学术论著中都将此称之为监督，本文认为用“监督”二字不足界定人大权力机关制定和审查批准预算与政府执行预算这样的财政权力分配关系，即不能清楚表明人大拥有的财权属性与地位。虽然中国的预算机构不设在人大这个权力机关，但从政府治理结构来说，即使预算机构设在财政部门内部，也应只是代理权力机关制定预算草案，而最终审查批准预算的机构仍然是权力机关。从这一简单关系出发，理所当然地应该加强权力机关对预算的审批，并通过预算对政府行为的约束。
在预算的执行实施阶段，主要是加强监督和控制财政支出规模、结构方向按预算计划执行，防止不经法定程序任意改变财政收支规模和结构，对于预算的短收超收都应按预算程序由人代会或人大常委会做出调整支出安排。
在决算阶段审查预算执行结果，重点是对政府绩效情况进行评估。应该创设人大权力机关对政府收入合理性分析评估与支出绩效评价职能，改变以往那种财政支出一经拨款就认为财政运作已经完成的财政管理观念。自从公共选择理论诞生以后，财政学理论引入了民主的意识，以公共利益为价值取向是公共财政的灵魂。根据公共财政的这一精髓，财政的权力主体和利益主体发生了转移。人民是国家的主人，国家的税收由人民承担，国家财政支出提供的公共产品应该为人民所需要为人民所享受，政府只是一个受托的运作者、管理者，政府财政收支活动是否为人民所满意，应该由人民评价。政府的财政活动需要自律，更需要他律，他律比自律更现实可靠。正是基于这一判断，才有国家法律体系存在的必要性和现实性。那么逻辑的结论就是需要加强对政府财政活动效果的评价。我们欣喜地看到，中国的财政支出绩效工作已经起步，但是步履维艰，需要花大力气推进：一是这项工作将冲击政府官僚的地位，由以往单纯的发号施令、随心所欲，变成由别人品头论足，甚至受到指责乃至削职，这样必然会受到传统行政观念的强烈抵触，因此需要从制度上和理论教育上转变政府施政观念。二是支出绩效评价本身在技术上有非常大的难度，因为政府支出的对象与项目千差万别，衡量支出的价值指标也迥然相异，难以建立起一套普遍适用的规范的指标体系来评价各种各样的支出项目。例如“一般经费”与“专项经费”的功效与目标不一样，因而评价的指标不可能一样，即使是在“一般经费”项目中，不同行政机关的支出所产生的效果也不一样，无法统一评价。不同专项经费支出的项目更难统一衡量，投资到医院的钱、投资到学校的钱、投资到城市建设的钱等等都是不可能统一评价比较的。所以需要在技术方面突破，建立起一些分类的评价指标基准来，以作实际工作的参考坐标。三是各地都仍处在摸索过程中，多数地方仍将支出绩效评估机构设在财政部门内部，将来应该将其设置在权力机关，也可以转交社会中介组织，真正发挥客观公正的评估作用。
注释：
①焦建国：《预算机制论：从经济、政治、法律、财政、决策角度的分析》，《国家行政学院学报》，2004年第4期。
②参见：赖勤学：《转型与立序：公共财政与宪政转轨》，知识产权出版社，2007年版。
③刘祚昌、王觉非主编：《世界史》(近代史，上卷)，第113～114页，高等教育出版社，2007年版。
④刘祚昌、王觉非主编：《世界史》(近代史，上卷)，第142～146页，高等教育出版社，2007年版。
⑤转引自刘云龙：《民主机制与民主财政》，第4页，中国城市出版社,2001年版。
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