基于公共价值计分卡的政府绩效审计通用指标框架，本文主要内容关键词为：绩效论文,框架论文,指标论文,价值论文,计分卡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为公共部门管理的一种新范式，公共价值管理赋予政府绩效审计活动以新的特征，为在新公共管理模式下绩效审计面临的困境提供了可供解决的思路，也为理解审视政府绩效审计活动提供了新的价值导向。本文以构建政府绩效审计通用指标的战略意义分析为起点，明晰政府绩效审计通用指标与一般通用指标、绩效审计指标等概念的异同，立足于公共价值实现机理，借鉴“公共价值计分卡”为指标框架构建模板，试图展现绩效审计活动价值的通用指标框架，为指标体系构建提供逻辑起点和理论支撑。
一、构建基于公共价值的政府绩效审计通用指标的战略价值
政府绩效审计机构是现代民主国家制度框架的重要组成部分，绩效审计机构运行的意义在于促使公共部门为所使用的公共资金、提供服务的绩效承担相应的责任。同时，随着社会公众对绩效审计关注度的提升，审计机构也必须不断加强对自身活动的合法性建构。因此，在对公共部门进行绩效审计的同时，绩效衡量也成为审计机构本身获取合法性的最好路径选择。
（一）规范绩效审计活动，展现绩效审计价值
构建政府绩效审计通用指标对推动绩效审计实践发展有重要的意义，它突出从指标体系在规范绩效审计活动、展现绩效审计价值两方面功能体现出来。规范与导向功能是绩效指标最重要的特征，对于绩效审计活动而言是否实现了规范有序地展开，绩效审计活动带来了什么样的影响，绩效审计机构是否实现了人们的预期等，这一切都有赖于相应的绩效指标进行衡量。学者Lonsdale提出为了评价绩效审计是否实现了价值增值功能，（绩效审计机构）在整个审计运行过程中都必须考虑哪种方式更有助于节约成本、提供建议，以及为利益相关者提供信息。进一步分析审计过程是否真正实现了成本节约，审计建议是否科学有效，绩效审计活动是否实现了价值增值等，都依赖于一套科学合理的指标体系的建构。
从绩效审计运行实践的视角审视，首先，各国在长期绩效审计工作实际中形成了一般绩效审计准则，从广泛意义上分析这些准则的功能、性质与绩效审计通用指标具有很大程度的一致性。学者Lonsdale对欧洲主要国家绩效审计运行实践进行研究后提出，虽然由于历史制度的作用每个国家最高审计机构所处的情境不同，可能影响（绩效）评价方法的选择，但是影响评价大都包括以下几方面内容：对政府的促进及改变；财务资金节约；对议会的影响；内部措施；媒体覆盖率；影响的独立评价。影响评价的几方面内容实质上规定了绩效审计评价的基本方向与内容。其次，除了宏观上的一般绩效审计准则，西方国家在绩效审计实践中形成了一些绩效衡量的具体经验。以美国为例，美国政府审计总署衡量自身绩效的举措在世界上处于前列，主要从组织的成果、委托人、组织员工、组织内部运行这四个层面考察组织的绩效。组织的成果从四个指标进行考核，分别是财务收益、非财务收益、过去提出的建议实施率、包含建议的新审计成果；委托人（客户）层面从两个指标进行考核，即证词数量和及时率。组织员工层面从六个指标考核，分别是新雇佣率、员工保留率、员工发展、员工的有效利用率、主管的有效领导、组织气候。组织内部运行层面主要考核协作完成任务、组织生活质量两个指标。英、美等国家审计总署在年度审计报告中都有专门部分内容公布本年度组织绩效再现，虽然没有专门针对绩效审计工作做出说明，但是从绩效审计工作占审计工作总量的比重便可以看出绩效审计工作的绩效情况。
虽然各国在绩效审计实践中形成的规则与评价方法初步构成了绩效审计工作成果的多维衡量视角，但是宏观的审计准则只是对“什么是好的绩效审计、如何评价绩效审计”进行规范性描述，并没有建构完善的，可以对绩效审计活动进行系统性衡量的指标体系。换言之，准则的可操作化程度较之指标体系还有待于提升。如学者Carlos所言，最高审计组织面临的最大难题是绩效衡量，在他看来，哪怕是发达国家也难以弄清在宏观层面政府审计对公共财政的影响，一般他们从审计的产出来衡量，如承接、审计、解决多少案子，发布多少报告和建议，公布的证词的数量和听证会次数，建议被采纳的数量等。缺乏逻辑上成体系的评估指标直接影响绩效衡量的全面性与科学性，体现绩效审计工作的多维工作成果，展现多元利益相关者要求实现程度等需求最终都指向一个解决路径：构建起一个在内容上更多元、更全面，在架构上具有严密逻辑思维支撑的指标体系。
（二）拓展绩效审计价值评估的理论路径
基于公共价值的绩效审计通用指标构建拓展了绩效审计研究理论，为探讨“什么是好的绩效审计”提供了一条新的思路。有学者认为，审计实践设计中最关键、最基础的步骤是审计行为的基础战略导向。本质上审计是一个规制性政策工具，审计的功能在于辨识与惩处不遵守规则的机构与个人，还是如众多审计制度中宣称的那样旨在于为公共管理体系中有价值的学习、发展与变革性改进提供支持，这是审计行为的基础战略导向所要回答的问题。至于审计报告与公众回应性，学者认为审计机构的报告是过程设计中很重要的环节，审计价值依赖于向适当的听众报告审计结果这一行为体现。公众关注问题的回应性是审计机构面临的一个重要的课题，虽然说“审计爆炸”的现象源于社会公众问责要求的提升，但是审计是否通过向公众报告的形式加强回应性还有待证明。
作为公共部门管理的新范式，以网络治理形态为实践基础的公共价值管理范式为新公共管理情境下绩效审计面临的困境提供了可供借鉴的思路，重新建构审计机构在网络治理情境下获得持续信任与合法性的基础。公共价值理论的核心问题是信任与合法性，学者Talbot等人认为，信任与合法性也是审计署运行的关键，以增强审计机构的合法性为杆杠撬动审计过程中必要的信任协作关系，实现组织的价值使命是审计署顺利运行的关键思路。构建基于公共价值的政府绩效审计通用指标是从理论层面完善绩效审计的评价机制的重要举措，从评价机制存在的表层意义分析，它体现出绩效审计机构对由自身工作引起的对利益相关者的影响的关注，促使审计机构重视利益相关者对审计工作的评价。从绩效评价机制涉及的内容看，这种绩效审计工作效果审查机制有利于引导审计机构逐渐将视角从传统的财务收益转向潜在的、更广泛意义上的经济与社会效益。进一步探究审计机构绩效评价机制所蕴含的深层次意义，构建了绩效审计机构作为国家管理体系重要组成部分所必须具备的合法性与信任度支撑基础。因此，将公共价值理念作为绩效审计通用指标体系的价值导向拓展了绩效审计研究的理论视野。
二、政府绩效审计通用指标体系内涵解析
自绩效审计诞生以来，无论放之国际研究视野还是囿于国内研究范畴，“比较研究”始终是政府绩效审计研究最重要的主题之一。用比较的方式有利于从错综复杂的相近概念中厘清政府绩效审计通用指标的内涵与外延，总结政府绩效审计通用指标的特质。
（一）通用指标体系基本特征与结构设计
从指标类型看，通用指标体系具有一定程度的局限性。通用型指标体系一般对应着广泛意义上的绩效指标，在指标构成类型上以定性指标为主。尽管如此，通用指标体系在整个指标体系中是非常重要的，设计出能体现政府绩效审计工作本身的公共性、互动性、影响性及可持续性等共性特征的通用型指标体系是政府绩效审计通用指标体系构建的路向所在。
1.通用指标体系的特征。首先，一定程度上通用指标体系与专项指标体系二者是相对的概念，并没有绝对界线。如当市考查区一级政府绩效状况时通常构建一个指标体系，从评估体系适用的内部视角看，这些指标体系是各评估对象通用的指标，属于通用型指标体系的范畴。当视野跳出这一区域时，相对于其他地市而言，这套指标体系的专项性特点便突显出来。其次，通用型指标体系因其广泛的适用性在实践中备受推崇。以评估主体为划分依据，政府绩效评估实践中不乏一级政府绩效评估通用指标、某类部门绩效评估通用指标，甚至某一细分岗位的通用绩效指标。如欧盟开发设计的公共行政管理《通用评价模型》便是典型的对一级政府绩效进行评估的通用指标体系。以评估内容为依据，既包括对组织绩效评估通用指标也包括项目活动绩效评估通用指标。对项目活动绩效进行评估的通用型指标在实践中广泛应用，美国政府绩效评价实践中便赋予通用绩效指标很重的比例，如美国管理及预算办公室为五个跨部门的政府职能开发统一的“低收入住房援助、职业培训与就业、荒地火情管理、减轻水灾损失以及灾害保险”评价指标，将它们称之为“通用衡量标准”。再次，通用型指标体系在除了在适用范围上更具普适性外，其优势突出表现在“使横向比较成为可能”这一方面。评价和改善绩效的一个有力武器就是目标近似项目的通用绩效衡量标准。例如几个部门都执行着旨在预防或减轻水灾给居民带来损失的项目，那么这些项目就可以通过比较其保护生命和财产的效率的通用指标来衡量。
2.通用指标体系架构。政府绩效评估指标体系设计不是若干指标的随意堆砌或简单罗列。每个绩效指标都代表特定的意义，它的产出过程蕴含了内在逻辑：它可能以最基本的普遍工作内容为起点，指向部门或活动共有属性，并以此延伸绩效维度进而细化指标要素最终构建通用指标体系。也可能着眼于评估目的，用于有意识地追踪进度或是落后情况，以观察目标准则是否达成。以项目绩效指标设计为例，要设计有效的项目工作绩效考评指标，必须对项目工作的内容及其最终结果有一个清晰的认识。项目工作逻辑模型描述了项目工作设计背后的逻辑方法，显示了各部分内容之间相互作用的过程、所提供的产品或服务，以及怎样产生最终结果。绩效指标设计中内含的逻辑方式在外在表现形式上呈现出明显的体系性特征：一般来说，绩效评估体系主要由三级指标体系组成，并分别承担不同的功能和作用，包括评估维度（一级指标）——分类指标（二级指标）——指标要素（三级指标）。
政府绩效审计通用指标体系在架构上沿用三级指标体系形式。在设计思路上以对绩效审计工作内容及其最终结果的清晰认知为基础，表现绩效审计工作的内在逻辑，遵循从评估模型选定到评估指标设立再到指标要素细分的思维路径，试图构建起一套衡量绩效审计工作内容、展现绩效审计工作价值的通用型指标体系。
（二）政府绩效审计通用指标与相关概念辨析
除了具备一般通用指标体系的基本特征，政府绩效审计通用指标特殊性还需要通过与相似概念的差异性比较来
1.政府绩效审计通用指标与绩效审计指标的差异分析
政府绩效审计通用指标与绩效审计指标的核心差别在于适用对象与范围不同。适用对象的不同指政府绩效审计通用指标用于衡量绩效审计活动本身，而绩效审计指标用于衡量审计对象的绩效情况。适用范围上的差异主要表现为绩效审计指标仅针对某一类审计项目而言，绩效审计通用指标则针对广泛意义上的绩效审计活动，具有普遍适用性。具体地这些差异可以从学者的研究成果中分析得出。
“绩效审计指标”是绩效审计研究的一个重要主题，而政府绩效审计通用指标则隐匿于学者研究内容中，尚不能形成一个独立的研究主题。在我国这一特定绩效审计体制下，绩效审计指标由政府审计机关负责开发设计，它是推进政府绩效审计发展的关键。Carter在对绩效审计指标进行研究时指出，良好的绩效指标应具有的特性包括适当的数量（volume）、及时（timeliness）和适当的数据设计（date design）。并且进一步指出90年代的绩效指标应当增加相应的绩效维度，特别是质量和顾客导向，质量指标应当重点考虑过程，也就是说关注是服务被提供的方式，而非提供了什么服务。学者Pollitt对英、法等五个国家最高审计机构开展绩效审计的情况进行研究后提出，虽然大多数国家的最高审计机构都宣布将经济性、效率性和效果性作为绩效评价指标，但是实际上效果性审计非常少见。实践中得到普遍应用的是“优良管理实践”等类似指标。很多情况下，被审计单位并未提供具有操作性的评价指标，而此时审计人员必须以其对“优良管理”的认识为依据确定评价指标。由此可以看出，绩效审计指标是审计机关用于审查被审计对象的依据，它与各国绩效审计准则中规定的绩效审计评估标准在实质上具有一致性。
总结学者对绩效审计指标的研究可以看出，从指标的适用对象分析，绩效审计指标皆是指绩效审计机构用于对审计对象进行审查的指标，它是审计机构开展绩效审计活动的“依据”。从指标适用范围上看，绩效审计指标因审计对象的不同而异，不存在一致的或统一的指标用于评价不同公共部门或项目的业绩状况的绩效审计指标。换言之，绩效审计指标是绩效审计机构进行审计活动时依据的、评价审计对象绩效的专项指标体系，要构建出一套通用的绩效审计依据衡量不同审计对象、不同审计内容的通用指标不具有现实性。而本文的研究对象政府绩效审计“通用指标体系”是针对政府绩效审计活动本身而言，具有明确的指向性，它的开发、设计具有可操作性。
2.政府绩效审计通用指标与绩效评估指标的比较分析
政府绩效审计通用指标与一般意义上的绩效评估指标并没有实质性的差异，更大程度上二者的差异性表现为属种关系。二者之间的属种关系既可以从指标类型看出，也可以通过评估内容表现出来。
以指标适用范围为依据可以将绩效评估指标分为通用指标与专项指标两种类型，很显然绩效审计通用指标属于通用型绩效指标的范畴。以评估内容为依据，以评估对象的不同可以将绩效评估分为部门绩效评估、岗位绩效评估、公共人力资源绩效评估、专项活动绩效评估指标等形式，绩效评估指标设计会因评估内容的不同而有所差异。相比而言，政府绩效审计通用指标既可能采取从项目或专项活动角度切入的方式衡量某一绩效审计项目的绩效情况，也可以从部门绩效的宏观视角审视绩效审计机构作为一个整体实现绩效的程度。总而言之，政府绩效审计通用指标属于绩效评估指标的范畴。
指标框架的构建思路蕴含着整个指标体系构建的逻辑起点，是整个指标体系设计的理论支撑，逻辑模型之于指标框架构建、指标体系设计的意义无论在实践中还是理论研究领域都得到了重视。如美国学者波伊斯特所言，对于任何给定的工作来说，所有类型的这些绩效指标通常都可能直接来自于逻辑模型，设计逻辑模型的目的是为了明确以下方面：工作可以用什么资源，工作的客户是谁，工作提供什么样的服务，工作产生的直接产品和产出是什么，以及工作预计会产生什么结果，一旦这个逻辑可以用叙述的、图形的或两者兼具的方式清晰地表达出来，你就可以非常系统地确定与工作绩效考评最为相关的指标。
三、公共价值导入政府绩效审计通用指标框架的设计思路
价值取向是绩效评价的基础要素，但是价值取向本身不能直接用于衡量绩效，必须通过一定的指标体系作为媒介才能应用于评价实践中。指标由价值取向推演而来，是价值取向的具体反映。构建绩效评估指标体系应该正确把握评估价值取向变化方向，根据评估的价值取向建立、调整和整合评估指标体系。用“公共价值”替代以“3E”为核心的市场价值是顺应公共部门管理范式变迁的结果。公共部门管理范式发生转变，必然地在“价值导向”上也有相应的转向，自然对绩效评估体系的价值取向也提出相应的变革要求。将“公共价值”作为政府绩效审计通用指标框架的价值取向具有革故鼎新、与时俱进的重要意义。
（一）公共价值导入指标框架价值取向的缘由分析
从公共部门管理纵向发展进程上看，公共行政历经几次重叠演替，尽管在行政范式的划分方式上有分歧，但多数学者都承认公共行政价值相对应地经历了消解、重构与嬗变的过程。行政价值与行政范式密不可分，价值以范式为基础，并随着范式的变迁表现出冲突、碰撞、融合与超越的特征。从绩效评估历史演变来看，评估的价值取向变迁与行政范式演变具有一致性。新公共管理范式下的绩效评估便带有浓厚的市场价值优位色彩，最直接的表现便是以“3E”为核心的绩效优位在这一时期公共部门业绩评估中占据主导地位。这一时期指标体系的构建大多以“经济性、效率性、效果性”为价值导向，甚至在众多绩效评估实践中直接将“经济、效率、效果”作为评估维度。指标要素的结构、功能都深受市场价值取向的影响而表现出明显的经济性色彩。随着绩效评估实践的深入，绩效评估价值取向实现了从“3E”到“4E”的拓展，将公平、公正等具有浓重的公众价值导向色彩的指标作为指标体系的有效补充成分，在评估程序中也体现出公民参与、公众监督等环节。但是这仅仅是对现代民主进程发展要求的被动调整，并没有从根本上变革指标体系的基本价值取向。用市场价值作为公共部门绩效评估体系价值取向与公共部门的公共性要求之间存在着本质冲突，这势必要求一种可替代的、适用于公共部门的价值取向出现，必须寻求一种更契合的价值取向来引导公共部门绩效指标体系的调整与变革。
与“新公共管理范式”、“传统公共管理范式”相比较，公共价值管理范式的优势在于它强调审慎管理的理念，即公民远比顾客重要，并且公民应当能够影响公共服务的决策和供给方式，这是使公共价值范式区别于新公共管理范式倡导的市场化管理模式的关键因素。公共价值管理范式下公共部门的价值取向突显出与市场价值完全不同的特征，公共部门的管理者必须开发出一种与公众不断对话、交流的渠道，不断地完善其公共服务。公共价值管理范式认为公众的参与能够使公共部门的管理者不断地去完善那些直接反映公共服务效果的、真正具有公共价值的公共服务。这一管理范式下公共部门绩效指标体系设计所应坚持的价值取向必然要求从以“3E”为核心的市场价值取向转到以公众价值为核心的取向上。从价值取向对指标体系影响的角度看，构建以公共价值为基础的政府绩效审计通用指标体系的过程实质上是将公共价值的核心理念体现于评估维度、深入渗透各指标要素的过程。
（二）指标框架的价值转向特征
具体分析以公共价值为基本价值取向的政府绩效审计通用指标设计，需要在以下两个方面体现出价值转向特征。
1.由既定结果导向转向战略导向。与市场价值的既定结果导向不同，公共价值理论要求管理者必须具备与所有的利益相关者共同界定、明晰和促进实现公共服务组织的预期社会目标的战略视野与协商能力。换言之，绩效不是由公共管理者事先界定，而是社会建构而成的。由于（公共部门目标）固有的复杂性以及产生冲突的潜在可能，公共管理者的关键职责之一是弄清这些目标中固有的复杂性其存在的冲突关系，为公共物品、政治经济利益与回应性界定一个基本底线。这要求政府绩效审计必须必备一定的战略高度，建构起与社会公众、审计对象等多方相关者的互动参与机制，从绩效审计计划的公众需求为起点，到审计结果与审计对象沟通协商，再到审计建议采纳，最终实现绩效审计对公共部门绩效改善的推动。
2.以“顾客”为本转向以“公众”为本。公共价值的灵感源于马克·莫尔提出的“股东价值（shareholder value）”，它重塑了公共部门与公民之间的关系。政府与公众之间既不是传统公共行政范式中的统治者与被统治者关系，也不是新公共管理范式下服务提供者与顾客之间的关系，社会公众作为“股东”参与到公共部门管理过程中。对于政府绩效审计而言，审计指标的确定也不能沿袭将社会公众排除在审计指标体系之外、由审计主体单一确定或与审计对象共同确定的方式，由社会公众确定公共部门必须被审计的内容，这种社会公众参与的方式通过事实与价值观相结合的路径能有效地增强指标体系的社会相关性。
四、基于“公共价值计分卡”的政府绩效审计通用指标框架生成机制
学者马克·莫尔以平衡计分卡为基础，基于公共价值理念开发设计的“公共价值计分卡（Public Value Scorecard）”综合考虑了公共部门的特性，同时规避了平衡计分卡可能造成的非营利组织绩效衡量方面的潜在问题，成为非营利组织战略绩效衡量与管理的替代性选择。作为战略执行系统，“公共价值计分卡”以实现公共价值为核心，以获取信任与合法性为前提，契合政府绩效审计在构建公共部门合法性方面的要求。
（一）“平衡计分卡”的批判与重构
身兼“评价系统”与“战略管理系统”双重身份的“平衡计分卡”给企业、非营利组织管理带来革命性影响。它改变了传统依靠财务指标进行绩效评价的单向性问题，从财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个维度全面衡量组织绩效，使财务指标与未来绩效动因相匹配，同时也实现了战略沟通功能。马克·莫尔认为，“平衡计分卡”模型的四个维度虽然在一定程度上适用于公共部门与非营利组织，但是某些特征与公共部门及非营利组织管理的关键内容并不十分契合。主要表现在以下几个方面：
1.财务衡量的差异性。在平衡计分卡模型中，虽然财务、顾客、内部业务流程、学习与成长是作为互相平衡的四个维度存在，但是实质上各维度间存在着因果逻辑关系，所有评估维度都指向最终财务绩效改善。马克·莫尔指出提高股东价值是营利组织的最终目标，而公共部门和非营利组织则不然，财务不能成为公共部门与非营利组织追求的最终（结果）。他认为从“财务”转向“使命”的衡量并不能真正体现企业与非营利组织在终极目标方面的实质性区别。平衡计分卡的重要功能是帮助企业获取最大化收益，非财务维度的引进仅仅是因为单向财务维度不能使企业在未来获得可持续性的财务绩效，并没有改变收益最大化这一终极目标。这一情况在公共部门与非营利性组织中有着本质的不同，非财务维度在公共部门与非营利组织绩效衡量中并不指向财务绩效，而是代表着非营利组织所要实现的社会价值。换言之，企业与非营利组织管理者利用财务、非财务作为绩效衡量维度最重要的区别在于：对于企业管理者而言，需要依赖非财务衡量手段帮助他们寻找实现持续盈利的方式，因此，平衡计分卡模型中的非财务维度只停留于工具价值层面。公共部门与非营利组织管理者则依靠非财务维度衡量组织是否有效地利用财政资源创造出具有公共价值的结果，非财务维度在公共部门及非营利组织管理中被提升到价值理性层次。马克·莫尔的观点有力地解释了非财务维度在营利组织与非营利组织绩效衡量过程中的实质差别。
2.“顾客”维度的内涵差异。马克·莫尔将其称为“第三方支付者（third party payers）或上游客户（upstream customers）问题”。平衡计分卡模型赋予“顾客”维度非常重要的地位，其潜在的理由是顾客是营利性组织持续获得盈利与生存的重要手段，也是企业存在于社会的合法性理由。顾客的持续购买意愿给予企业生存与不断获得盈利的可能，也正是顾客的持续购买意愿证实了企业为社会创造着“有价值”的事物。但是，对于公共部门与非营利组织而言，“顾客”这一概念无论在界定上还是在合法性基础建构方面都亟待商榷。首先，很难真正厘清公共部门与非营利组织的顾客是哪些群体。即便存在公共部门与非营利组织直接为个人提供服务的情况，那么作为获得公共部门与非营利组织所提供的服务的群体则通常被认为是传统意义上的“顾客”。这类顾客位于组织生产过程的下游，一定程度上他们建构了非营利组织的合法性基础，但是莫尔认为这类客户只构成公共部门与非营利组织顾客中的小部分。除了一般意义上的顾客外，公共部门与非营利组织还有与传统“顾客”不同类型的客户，他们为公共部门与非营利组织的正常运行提供政治、经济资源支持，同时也建构了非营利组织的合法性基础。这类顾客通常由其他承担着共同使命或相关目标的公共部门与非营利组织构成，这些主体与处于服务提供下游的顾客不同，是非营利组织获得持续信任与支持的“上游客户”。马克·莫尔提出这类客户是使公共部门与非营利组织区别于营利组织的关键，若是公共部门与非营利组织单纯地依靠接受服务的终端客户就能具备持续运行的能力，无需“第三方支付者”进行资源支持，便不存在营利组织与非营利组织之分。公共部门与非营利组织存在的唯一理由是它们承担着社会价值创造的职责，而且这类价值的生产无法借由具备支付意愿且有财政能力的消费者通过财务支付的方式体现。可见，提供各种资源支持的“上游客户”是衡量公共部门及非营利组织是否具备合法性的关键。
3.伙伴关系（partnerships）而非竞争优势（competitive advantage）。马克·莫尔认为在“由什么推动组织整体战略进程”这一问题上，“平衡计分卡”模型内隐着一个特殊理念，即组织成功很大程度上依赖于“竞争战略”。竞争战略能最有效地发挥组织的独特竞争力，组织管理团队面临的一个重要挑战是形成不同于其他组织的竞争优势，进而依赖这种竞争优势持续获得市场份额。这一视角提供了平衡计分卡模型中绩效衡量的两个维度：内部业务流程维度、学习成长维度。只有密切关注组织运行，寻求提高生产力与提升质量的机会，企业才有可能在市场中保持竞争优势。学习与成长视角则有利于企业发现、开发潜在机会，促使企业形成竞争优势。长期以来，绩效衡量关注组织内部运行情况及其为适应市场对服务与技术不断增长的需求所应具备的应对能力，当然这些内容无论对营利性组织还是非营利组织而言都是非常重要的。对于公共部门与非营利组织而言当然也存在竞争优势，但是更大程度上公共部门及非营利组织依赖于与其他组织形成合作共同解决社会问题的路径方式。公共部门及非营利组织的价值更多地应该从实现社会效果的角度体现，而非盈利，公共部门及非营利组织可以突破由竞争优势带来的狭隘利益范畴，寻求更广泛意义上的社会目标。因此，对公共部门与非营利组织而言，突破组织内部流程与自身学习成长的狭隘性，寻求包括组织本身在内的与合作组织共同处理社会问题的整体能力提升。
（二）以“公共价值计分卡”为模板的政府绩效审计通用指标框架
从发展脉络上看，“公共价值计分卡”脱胎于“平衡计分卡”并在此基础上针对公共部门的适用性做了调整与改良。尽管莫尔本人并不介意在表达方式上模糊非营利组织特性，诸如“上游客户”、“顾客”、“股东价值”等带有浓重的营利性色彩的词语出现在“公共价值计分卡”理论的阐述过程中，实际上已有一些学者通过财务衡量的差异性、顾客内涵的差别、伙伴关系与竞争优势的差别三个方面内容的详细解读，透彻地分析了营利性组织与公共部门及非营利性组织之间的差异，解释了“平衡计分卡”各评价维度之于公共部门及非营利组织绩效衡量的不适用性问题。作为继“平衡计分卡”之后依据公共部门及非营利组织特性开发的绩效管理的替代性选择工具，“公共价值计分卡”吸纳了“平衡计分卡”蕴含的战略绩效管理精华：重视非财务维度、平衡过程与结果维度、衡量体系以支持既定战略实现为核心等理念，突破了“平衡计分卡”作为营利组织评价工具出身、适用于竞争性战略组织模式的局限，成为真正为非营利组织量身定做的战略绩效衡量与管理工具。马克·莫尔提出“公共价值计分卡”模型可以由一个简单的三维框架展现，见图1。“公共价值计分卡”模型由“授权环境（the legitimacy and support circle）、使命价值（the value circle）、运行能力（operational capability）”三个维度构成，它为公共部门与非营利组织管理者提供了一个执行战略绩效衡量的思考框架，也为政府绩效审计通用指标框架提供了一个可供借鉴的模板。
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