进一步完善农村的土地制度，本文主要内容关键词为：土地论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国农村土地制度的缺陷
实行家庭承包责任制后，建立了土地所有权与使用权的分离机制，实现了家庭经营与集体土地所有制相结合，为农户走向市场奠定了基础。但不完善的土地制度远不能适应市场经济的要求。其主要表现如下：
1.产权不明晰。产权是平等的所有权之间为解决共同财产问题而形成的权责利关系。所有权是产权的基础，产权是所有权的实现。只有当参加市场交易的各类主体的产权得到明晰界定，市场中的各种交易才有可能进行。明晰的产权关系是使农户进入市场，实行等价交换，平等竞争的基础。建立适应农村市场经济要求的农村土地制度，就是要把集体土地所有权与农户使用权的内容、界线、实现形式作出明确规定，并以法律加以保护。而我国许多地区，尤其是落后地区，在实行大包干以后，土地所有权在实践中是模糊的。虽然《宪法》、《土地管理法》中确认“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有即全民所有以外，属于集体所有”，但这个集体由谁代表，缺乏明确的人格化，所有权主体呈现虚置状态，以致有的地方在签定土地承包合同时，甲方盖的是县政府的大印，乙方盖的是农户印章。土地到底归国家所有，还是集体所有？是以乡为单位的集体所有，还是以村、社、组为单位的集体所有？不是很明确的。由此导致有些土地不是被农户长期无偿使用，就是仅收一点象征性的承包费。据甘肃省山丹、民乐、张掖、临泽、高台5个县统计，1991年前除交点农业税外，土地基本上是无偿使用，1991年每亩承包费收2元左右，5个县应收450.5万元，实收171.21万元，占应收的38%，拖欠如此严重说明土地所有权没有真正得到体现。农民虽然取得了对土地的使用权，但土地的产权模糊，农民往往把土地的使用权看成是所有权，所有权与使用权之间的责、权、利界线不清、职责不明。家庭联产承包责任制实际上在实行大包干的地方并不联产，所谓的“提留”实际上只是地租，个别地方连提留都没有，土地基本上是无偿使用，很多村的集体经济成了“空壳”，一些社会费用，只好临时摊派。
2.土地流转缓慢。土地是农业生产的最基本的要素，只有建立起灵活有效的土地流转机制，才能使土地按照市场规律的要求，同劳动力、资金、技术优化组合，实现有效配置资源。我国农村由于二、三产业不发达，社会保障制度不健全，社会服务体系不完善，城镇改革滞后，目前农户不仅把土地作为解决生活资料的主要来源，而且还当作一种社会保障手段赋予福利、财产继承等多种社会职能，因此宁愿粗放经营，也不轻易放弃土地，影响了土地使用权的有偿转让和规模经济效益。据有关部门在全国不同类型地区280个村定点调查，1984年农户平均土地规模为8.35亩，分为9.7块，到1990年农户平均土地规模为8.47亩，分为8.3块。甘肃省山丹、民乐、张掖、临泽、交台五个县在1991年流转土地面积为1244亩，其中山丹、民乐三县流转土地至今仍处于空白状态，其余三县土地流转面积只占耕地面积的0.045%。机械化程度比较高的高台县流转土地也只有395亩，占其耕地面积的0.12%。土地流转率低下，难以形成规模经济、取得规模经济效益。
3.缺乏地方补偿制度。市场经济是效益经济，要求利益最大化。农户受利益关系驱使，农业投资应该向效益高的方向流动。然而我国的家庭承包制是按人口或劳动力确定承包地的。随着人口的增长和劳动力的变化，原有的承包地被迫不断进行小调整。在思想上给农户造成了承包制的不稳定感和经营上的短期行为，造成农户用于积累投资比用于消费比例偏低。如1985年全国农户平均生活消费支出占其纯收入的比重为79.8%，1988年为87.2%，1991年为87.5%。由此严重妨碍了农民对土地的长期投入，有限的土地资源得不到充分利用；导致对地力补偿不利，使地力提高的农户得不到应有的补偿，地力下降的农户受不到相应的处罚，结果一些地方地力下降，农业生产处于徘徊境地。
4.土地不断分割，规模经济效益难以形成。由于实行按人平分土地，随着家庭人口的变动导致耕地在家庭内进一步细分，如何重新分地，尚未形成一套规范的措施，若不断分下去，必然形成无地可分的局面，而每年农村新增人口又大于转移的人口，若不采取妥善对策，长此以往不仅会破坏家庭承包制，而且规模狭小的经济，阻碍集约化经营和科技运用。目前我国农村户均经营的土地不到7亩地，沿海地区才4-5亩，而美国每个家庭农场经营耕地平均为2600亩，最多的达2.4万亩，欧共体多数国家家庭农场平均耕地为200亩，最低60亩，日本个体户平均耕地16亩。我国家庭经营经济在世界上也是超小型的经济，这也是我国农业劳动生产率不高的重要原因。
二、深化改革和完善农村土地制度
1.坚持正确的土地制度改革方向
我国农村土地制度改革应该沿着什么方向发展？有些人根据西方土地制度改革的经验，提出通过国有私营、国有租赁、国有永佃、国有个人占有、国有多元化实用等形式，实行国有化的主张；另一些人提出把土地分给农户的私有化。我认为这两种设想与正确的土地制度改革方向是相悖的。早在1980年农村包产到户迅速发展之时，邓小平就提出：“我们总的方向是发展集体经济，……只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化。”①最近中共中央十四届三中全会的《决定》也明确指出：在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法转让。”坚持土地集体所有制是由我国国情决定的。我国是人口多，耕地少，经济不发达的社会主义国家。坚持集体所有制不仅是社会主义制度的本质要求，而且可以使社会趋于公平稳定。实行土地私有化不仅与社会主义制度相悖，而且在土地还是大多数农民生存主要来源的条件下，最早失去土地的将是那些主要依靠土地生存，缺少经营收入或没有其它非农业收入的农户。一旦他们失去了土地，找不到其它立命之源，到那时“大量的人仍然摆脱不了贫穷，甚至连温饱问题都不可能解决”。②社会发生两极分化，社会就难以安定。实行土地国有化也不妥。因为一是农村耕地历来是由农民入社时带进来的或者由集体开垦的。若把土地无偿变为国家所有，就是剥夺农民，而马克思主义者在任何情况下都不能剥夺农民。若通过赎买实现土地国有化，也行不通。因为赎买的政策只适合于对待资本家、剥削者，不能对待劳动者。若通过购买实现土地国有化，国家财政也难以承受，因为全国15亿亩耕地，以每亩平均2000元计算，就得3000亿元。二是我国生产社会化程度并不高，过早地实现土地国有化，城乡都变成单一的国有制主体经济，不仅违背生产关系一定要适合生产力性质规律原理，而且还会混同国家所有与集体所有制的界线，最终必然破坏生产力。三是农业的发展并不是以国有化为前提。即使生产社会化程度比较高的西方国家，也不是全都实行了国有化。如美国农业很发达，但联邦所有的土地才占32%，州所有的占10%，私人所有土地则占58%；英国的土地90%以上仍为典型的私人所有；原联邦德国也是以土地私有为主，90%的官员、40%的职员、47%的工人都拥有自己的土地；日本私人所有的土地达70%以上。因此，那种认为农业社会化的发展一定要国有化是缺乏事实根据的。因此，农村土地制度改革的正确道路不是选择国有化和私有化，而是坚持集体所有制的前提下，改革其实现的形式。
2.完善农村土地制度的途径和措施
(1)强化土地管理机制。土地制度是以农村土地的管理、使用、开发、利用为对象的制度体系。土地制度要完善管理是关键，而要实行管理，必须明确土地的权属关系，明晰土地的所有权、产权。根据农村土地所有权形成的历史和我国生产力发展水平的现状，目前我国的合作社应该成为土地所有权的法人代表，享有对土地的管理权。农户对土地享有经营权、使用权和部分转包权。合作社与农户签定承包合同，一方面通过发包土地，收取土地承包费，体现土地的集体所有权；另一方面通过发放土地使用证，确认农户对土地的使用权、受益权和部分处置权。在这方面，甘肃省张掖、临泽、高台等县的改革试验区动员了1万余人，用了3年多时间，在实行土地所有权与使用权分离的基础上，完善了承包合同20.81万份，签约率达99.6%；清理承包地234.11万亩、收回非法用地1627亩，对农户普遍发了土地使用证；收回了171.21万元土地承包费，对其余拖欠的承包费也制订了逐年偿还的计划，体现了集体所有制的真实性；建立了土地档案，为土地管理储备了资料。
(2)培育土地流转机制。土地制度改革不仅要使土地所有权在经济上得到体现，而且要使土地使用权进入市场，以便合理配置土地资源。农户之间的土地流转是在土地集体所有制前提下，在家庭承包基础上，土地使用权的转移。它是承包期内农户土地承包权借以实现的市场形式，它不是土地私有制前提下的流转。因此，不会改变集体所有制的性质。土地要流转，必须创造一部分农民离开土地的条件。我国沿海经济发达地区土地流转之所以比较快，而内地比较慢，关键在于土地的流转条件成熟程度不同。因此，要加快土地的流转，一要大力“发展多种经营，发展新型的乡镇企业”，才能容纳更多的“农村剩余劳动力”。③“大量农业劳动力转移到新兴的城镇和新兴的中小企业这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那有什么希望呢？”④只有通过非农业劳动，使农民取得比耕种土地还要多的稳定收入，农民才有可能放弃土地的使用权。二要努力培育专业户，逐步实现农业生产专业化。实行分工、专业化生产才能带来更高的劳动生产率。这不仅为美国家庭农场的发展所证实，而且也为日本农业发展所验证。日本在二战前农业主要是多角经营方式，现在实行了农业生产专业化，大幅度提高了农业劳动生产率和农业收入，节约了兼业农户的劳动，为农民外出就业创造了条件。三要确立土地流转的市场体系和农民生活的社会保障体系。四要建立土地流转的制度、程序和形式。甘肃省张掖、临泽、高台等改革试验区，建立了《土地流动的管理制度》，确立了流动的程序，采取了转包、出租、入股、抵押等形式，在全区内使得1244亩耕地得到了有偿转让。
(3)建立升奖降罚的激励机制。要克服地力下降的现象，提高土地的利用效益，除了延长承包期外，必须确立升奖、降罚的制度。使用增加投入，提高土地等级或改善生产条件的农户从集体土地承包使用费中得以奖励，使因投入不足造成地力下降或弃荒的农户，要向集体交纳罚金，以激励农民对土地的长期投入，确保农户长期经营土地的积极性。甘肃省农村改革试验区的做法具有普遍意义。他们以合作社为单位，成立了评估小组，依据土壤肥力差别和近三年平均产量，将土地划分为若干等级，农户在承包经营期间提高等级的，给以奖励，降低的给以处罚。升降补偿一般在土地承包期3-5年内评定兑现。土地转移时，随时评定兑现。实行这项“升奖降罚”，制度不仅促进农民对土地的长期投入，有力地阻止了地力下降，而且出现了种地养地的人多了，无肥下种，种“懒汉田”的人少了。
(4)实行两田互补的调节机制。人均承包土地制度，引起土地不断分割、细化，使规模经营受阻。解决办法，可以推行“两田制”，也就是将单纯的按人均分土地，改为按人口平分“口粮田”和按劳动力分“责任田”。前者主要保证农民基本生活需要，后者主要承担国家定购任务，各项提留和税（费）。对正常的人口变动，在不改变每户两田总面积的前提下，相应变动两田间的比例，进行调节。增人增口粮田，减责任田；减人减口粮田，增责任田，并相应调整农户的定购任务。甘肃省高台县、山丹县改革试验区，实行“两田制”后，初步效应一是缓解了人口变动与土地相对稳定的矛盾。改变了频繁调整土地，使土地分割细化，影响规模经营的状况，稳定了农户对土地的长期经营权。二是既满足了农民的基本生活需要，又体现了多种责任田，多承担定购任务，多得经济收入；少承担责任田，少承担定购任务，少得经济收入。这种方法负担合理，任务明确，农民易于接受，许多乡出现了踊跃交售国家定购任务的局面。三是有利于调整农村产业结构。实行“两田制”，使广大农户在保证口粮和国家定购粮食任务完成的前提下，可以合理调整粮食和经济作物的比例，积极发展多种经营和开发性生产。四是有利于贯彻计划生育政策。“两田制”对超计划生育人口在基本生活资料来源上有所限制，扩大口粮田又会遇到缩小责任田的障碍，责任田缩小就会减少经济收入，因而促进了计划生育工作。当然，“两田制”并没有解决因人口变动而引起的土地占有量悬殊问题。据临泽县统计全县约有10-15%的农户，因人口变动而土地减少，有的5口人种2口人的地，人均耕地不到0.7亩，虽然建立了土地流转制度，但流转的条件不成熟，使这部分人不仅基本生活受到很大影响，而且集体提留的交纳和国家计购任务的完成都很困难。
注释：
①《邓小平文选》第2卷第275页。
②《邓小平文选》第3卷第208页。
③④《邓小平文选》第3卷第252、214页。
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