深化上海农村土地使用权流转制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,土地使用权论文,上海论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，上海积极进行郊区农村集体土地使用制度改革，探索建立适合改革和发展需要 的 农村集体土地使用权流转机制，促进了郊区经济和社会发展。即将出台的《关于上海农村集 体土地使用权流转的若干意见》为进一步深化农村土地制度改革，推动农村土地使用权实现 规范、有序、市场化流转提供了政策依据。土地制度是整个农村经济体制的根基和核心，农 村土地使用权流转制度改革的深化，将引起农村经济体制的根本性变化。因此，应以此为契 机，加快推进城乡一体化，实现农村经济社会的跨越式发展。
一、目前市郊土地使用权流转的基本情况
从1995年起，上海的浦东新区、金山区、松江区、南汇县、奉贤县等区县开始按照“依法 自愿、市场运作、有偿使用”的原则，积极探索农村集体土地使用权流转制度改革。
从土地使用权流转的实践情况看，这几年上海郊区农村集体土地使用权主要在农业产业内 部流转。通过流转，农业用地加快向现代农业园区、集体合作农场、工商企业和农业专业户 集中。如青浦区（除赵巷镇外）原有农地343891亩，目前已有54104亩农地（占农地总量的15%） 分别以土地使用权转包、租赁、转让、收购等多种形式实现了流转。同时，随着小城镇建设 力度的不断加大，农村基础设施和小城镇建设用地规模不断扩张。全市郊区非农建设用地增 加，使耕地每年平均减少6—7万亩，其中用于城镇建设的土地每年减少1万亩。2000年上海 郊区耕地比上年净减2900公顷，其中当年国家征用耕地1600公顷，乡镇基建使用耕地900公 顷，农民造房用去耕地100公顷。
农村土地使用权流转包括转包、转让、入股、合作、租赁、互换、联营、置换等多种形式 ，参与流转的主体包括农户、农村集体经济组织、各级政府、工商企业、科研院所、外商等 各方面。在进行土地使用制度改革的过程中，有关区县还成立土地储备中心等机构，专司土 地总量和土地流转方向的宏观调控。几年来的改革探索，郊区土地使用权流转取得了多方面 的突破：流转范围冲破了行政区域的限制，开始实现村和村、镇和镇、镇和市区，以及省市 之间的横向流转与交换；流转方向突破了单一的农业产业限制，加快转向非农产业；流转对 象突破了只能向公有制经济实体转让和本乡镇农民转让的政策限制，向各种所有制经济实体 和自然人流转，广泛吸引社会资本参与土地开发。
土地使用权的流转，已经取得了多方面的效益。表现在：促进了“三个集中”和土地资源 优化配置，降低了土地开发成本，吸引了资金和项目，改善了区县的产业结构，促使土地级 差地租显性化，推动劳动力向二、三产业转移，对郊区经济和社会的发展具有巨大的推动作 用。
二、推进农村土地使用权流转需要考虑的深层次问题
1、农村土地具有生产、就业、投资和社会保障多重功能和属性，从长远看，这些功能和属 性内在统一，但不同阶段具有不同要求。推进农村土地使用权流转要考虑土地功能和属性的 阶段性。在农村经济和社会发展的初级阶段，农村土地主要是一种基本的农业生产资料，起 着保障农民就业和最基本生活需求的作用。随着经济和社会的发展，农村土地逐步具备资本 化的属性，土地使用权流转的投资属性越来越明显，体现为利用土地的级差地租获取投资回 报。农村社会保障的属性也随之显现。目前，区县政府可以对整个区县、乡镇范围内的农村 集体土地进行分区规划，实行分区用途管制，农户家庭、村民小组，村集体经济组织则只能 被动接受这种分区用途管制带来的不同土地级差效益。当然，农村经济社会发展中存在一定 程度的差距是合理的，但至少应在基本社会保障方面保持大致均等的水平。因此，在推进土 地使用权流转的改革过程中，必须充分考虑由于土地区位的不同所产生的利益分化，在一定 范围内对级差地租进行一定程度的统筹安排和再分配。
2、农村集体经济组织的根基是土地集体所有制，土地使用权流转虽不动摇集体所有制，但 对集体经济组织的职能和运作方式影响较大。当前农村集体经济组织在农村经济和社会发展 中发挥着举足轻重的作用。这些组织既包括村民小组经营的集体经济组织，也包括村、镇独 立经营的经济组织，还包括村与村外经济主体合营的企业。这些经济组织在不同程度上代表 着 村民的经济和社会利益。而村镇一级集体经济组织与村民小组一级集体经济组织即使没有产 权关系，也存在上下级的指导和被指导、管理与被管理的关系，其制度依据是产权明确但不 明晰的农村土地集体所有制。推行农村土地使用权市场化流转制度，必然要进一步明晰村民 小组、村和乡镇三级土地所有权的权属关系，这将大大弱化农村集体经济组织的土地调整权 和“发包权”，从而对现行各级各类农村集体经济组织的职能和运作方式会产生不小的影响 。因此，在推进农村土地使用权流转改革的过程中，需要同步考虑农村经济组织的改革问题 。
3、农村乡镇企业的体制基础是土地的集体所有制，土地使用权流转将从根本上改变乡镇企 业的产权关系，导致乡镇企业和农村社区集体的关系转型。农村乡镇企业对农村经济和社会 的发展具有历史性的作用，主要体现在促进农村工业化、承担农村社会保障和农业投资、促 进农村基础设施和社会公益事业建设等方面。乡镇企业的体制基础是土地的集体所有制，土 地使用权的流转将不可避免地突破土地的区域界限，这将大大弱化乡镇企业的区域属性，导 致乡镇企业和农村社区集体的关系转型，这就要求对农村社会发展的动力机制和实现载体进 行改革和调整。
4、农村土地使用权流转对小城镇建设具有巨大的推动作用，但也存在相当多的限制因素。 发 展小城镇是实现农村跨越式发展的必由之路。目前的政策和具体措施都不主张通过征地建设 小城镇，而是强调投资多元化和土地所有权多元化，探索在不改变土地所有权和农地属性的 基础上，推进小城镇建设的途径。这些办法实质上是农村土地的长期资本化，用未来的土地 增值收益补偿现阶段巨额的建设投资。推进农村土地使用权流转，可以充分实现小城镇建设 中的土地所有权多元化，对小城镇建设具有巨大的推动作用。但问题是，第一，小城镇建设 不能遍地开花，土地收益范围有一定限度，并不是所有的土地都能够入股参与小城镇建设， 需要考虑农地入股小城镇建设的资格和主体问题。第二，小城镇建设用地不可能全部以农地 入股的方式解决，有相当多的公共设施建设用地还要通过征地解决，需要考虑农地入股方式 和征地方式的衔接问题。第三，小城镇建设需要同步解决入镇农民的就业问题，但由于各方 面的原因，在小城镇发展的相当长的时间内，可能有相当多的入镇农民还得从事农业生产。 因此，需要考虑入镇农民就业方式多样化带来的种种问题。
上海农村发展的方向是率先实现城乡一体化发展。解决上述问题，制定农村土地使用权流 转政策，需要围绕促进城乡一体化进行大胆的制度创新。
三、深化农村土地使用权流转制度改革的若干建议
1、将农村土地村级集体所有扩展为乡镇集体所有，为农村土地使用权流转创造更大的空间 ，为城乡一体化发展创造条件。
由于过去长期实行“队为基础、三级所有”的合作经济体制，造成目前农村土地一级所有 ，多级支配，农村集体土地权属不清。为进一步推进土地使用权的流转，建议进行明确乡镇 一级集体经济组织为农村土地所有权主体的试点。其一，虽然目前集体土地的所有权基本上 界定为村级集体经济组织所有（村级集体经济组织具有土地的发包权和调整权），但乡镇一级 事 实上具有实际的支配权。进行这样的调整在政策和操作上都是可行的。其二，上海农村土地 使用权流转的方向是实行农村土地的资本化，将农村集体土地所有权界定为乡镇一级，能创 造更大的土地使用权流转空间，也有利于平衡和协调各方利益。
2、全面推开确权不确地，进一步明晰农民的土地使用权，为农村土地多层次、多主体的市 场化流转和构建合理的土地流转收益分配机制创造更便利的条件。
如果农民的承包权对应为具体的地块，必然导致农村土地的分散和频繁调整，也不利于具 有增值性质的土地使用权流转。浦东新区在农村土地延包调整中，实行确权不确地，对推进 土地流转有很大的推动作用。因此，建议在郊区全面推开确权不确地。同时，将确权不确地 的范围逐步从耕地扩展到全部集体土地，从村一级扩展到乡镇一级，实现农民土地使用权的 股份化、股权化，可以为全面推进农村土地使用权流转创造条件。
3、推进农村集体经济组织体制改革，逐步弱化农村集体经济组织的经济职能；以乡镇为单 位建立农村补充保险基金，以协调和平衡经济发展水平不同的乡镇之间的利益。
结合农村集体产权制度改革，将各级乡镇企业与各级农村集体经济组织脱钩。引进各类社 会资本进入这些企业，逐步实现投资主体多元化。对这些企业中的集体产权收益，建议以乡 镇为单位，设立农村补充保险基金，受益范围仅为本乡镇农民。弱化农村集体经济组织的经 济职能可以为加快城市化创造条件。以乡镇为单位设立补充保险基金，可以协调乡镇之间因 经 济发展水平不同而产生的利益差别。
4、将农村土地使用权流转增值收益一分为三，以区县为单位分别建立农村社会保险基金、 小城镇建设基金和农村社会事业发展基金，为逐步实现城乡一体化发展创造条件。
随着上海农村经济的进一步发展和城市化水平的提高，以集体形式组织土地流转，实现集 约化和规模化利用，进而实现农村土地资本化的进程将进一步加快。为平衡和协调各方利益 ，使农村土地的非农化流转符合整体土地利用规划和分区用途管制的要求，可以考虑将农村 土地使用权流转收益一分为三，以区县为单位分别建立农村社会保险基金、小城镇建设基金 和农村社会事业发展基金。农村社会保险基金的受益范围为全区县所有农民，小城镇建设基 金和农村社会事业发展基金定向用于小城镇建设和农村社会事业。以区县为单位设立农村社 会保险基金可为日后农村社会保障体制接轨创造条件。
5、进行土地使用权参与城镇社会保障资格置换试点，加快农民变市民的根本性转变。
上海农村城乡一体化发展的根本途径是尽快使农民转为市民。在以出台的小城镇发展政策 中，已经明确农民入镇就业、购房建房则转为城镇居民和农民入镇购房建房时与农村宅基地 的衔接问题。在此基础上，建议进一步放宽政策，农民在市区购房、就业，则直接转为城市 居民，享受市区居民的社会保障待遇。为平衡社会保险基金缺口，可以将农民在农村的土地 使用权转为市社会保障机构持有，也可以将农民的宅基地转为国有。这样，可以在村镇建制 性转化的基础上，进一步拓宽农民向市民转化的通道。
6、加强对农民就业能力的培训，提高农民由农业转向城市产业的能力。
借鉴市区再就业服务中心的做法，从土地级差收益和区县财政中拨出一部分，建立区县就 业基金和再就业服务机构，对出让家庭承包土地使用权的农民进行必要的、有期限的托管和 培训，增强农民就业能力。鼓励符合法定劳动年龄、具有就业能力和就业意愿的农民，在乡 镇劳动服务所审办劳动手册后到职业介绍机构进行求职登记。