中美农业转基因作物标识之争——生物安全保障措施，还是“绿色贸易壁垒”？，本文主要内容关键词为：中美论文,转基因论文,之争论文,作物论文,保障措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ D81 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-1755(2002)04-0042-48
2002年1月7日，中国农业部发布了《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称“《标识管理办法》”）、《农业转基因生物进口安全管理办法》（以下简称“《进口管理办法》”），这是继2001年6月我国颁布《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称“《安全条例》）后，我国对农业转基因生物进行安全管理的又一举措。《标识管理办法》规定，自2002年3月20日起，凡在我国境内销售列入农业转基因生物《Genetically Modified Organisms,GMOs）标识目录的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按标识的，不得进口和销售。《进口管理办法》也规定，没有国务院农业行政主管部门颁发的农业转基因生物安全证书，不得进口农业转基因生物。
这两项法规一出台，即引起了美国等转基因农产品出口国的不满。他们认为这是中国以确保农业转基因生物的安全为由制造的贸易壁垒，美国国内有些转基因作物出口商甚至要求美国政府向WTO争端解决机制指控中国。此言一出，弄得两国气氛颇为紧张，大有引发贸易争端之势。究竟中国对农业转基因生物实行强制性标识制度会不会引发中美之间WTO体制内的争端？本文作者将考察转基因标识问题的来龙去脉及其引发的相关问题，并以此为基础分析此事件的发展态势。
一、一剑双刃——转基因技术的发展与转基因生物的安全
转基因技术与传统物种养殖和物种内基因改良等传统技术不同，它是人为地将某一物种的基因转移到另一物种的有机组织中，改变该物种的细胞信息。1983年，世界上第一例转基因植物在美国成功培植。转基因作物培育的成功，开辟了一条全新的创造新品种的快速途径。基因技术可以使各种转基因新品种具有那些传统作物一时还不可能有的特性，如玉米抗虫、大豆抗除草剂、西红柿抗冻等等。转基因作物能大幅度地提高产量、降低成本、减轻劳动量和减少化学杀虫剂对食物和环境的污染。
更诱人的前景是，人们可以随心所欲地赋予转基因作物或家养动物新的品质，如高产、速长、抗寒、抗盐、低脂、富含原先食物中缺乏的营养物质以及作为口服疫苗等等。除食物之外，人们还在研究适于造纸的“超级树”，生产可降解的生物塑料和各种化工原料，以代替从石油中提取的传统方式。据不完全统计，世界各国正在研究的转基因作物与动物已超过1000种。形形色色符合人类功利目的的基因将源源不断地移植到各种各样的作物和家养动物体内，甚至还包括一些树木和藻类。
1983年以后不到20年的时间里，全世界有近50个国家开展了转基因植物田间实验，涉及60多种植物。据国际农业生物技术应用服务组织(ISAAA)测算，最近几年，世界范围内转基因作物种植面积迅速增长，从1996年的170万公顷增长到2000年的4420万公顷。至2001年底则达到5000万公顷。（注：张东操：“转基因食品是福还是祸”[N]，《中国青年报》2002年2月27日。）大面积种植转基因作物的主要是美国、阿根廷、加拿大，而这些国家的转基因农产品多数出口。目前，美国转基因大豆占大豆种植总面积的60%以上，转基因棉花、玉米则分别占50%和40%，而且仍在扩大种植。
但与此同时，也有科学家对转基因生物的大量应用提出了质疑。他们提醒人们注意，人为对自然界的干预是否会潜在着尚不能预知的危险？大量应用转基因生物会不会破坏生物多样性？甚至可能对人类健康造成伤害？目前，这些质疑逐渐集中在人们对转基因作物和动物对人体健康和生态环境是否构成了一定的安全隐患的问题上。
在人体安全方面，人们普遍担心转基因作物和动物会产生以下后果：（注：杨昌举：“标明特殊身份——转基因食品安全隐患与标签论争”[J]，《国际贸易》2000年第7期。）①毒性问题。由于目前人们对基因的活动方式了解还不够透彻，没有十足的把握控制基因调整后的结果，突然的改变可能会导致一些有毒物体的产生。此外，转基因作物在达到某些人们想达到的效果的同时，也可能增加食品中原有的微量毒素。②过敏反应问题。作物引入基因后，会带上新的遗传密码而产生一种新的蛋白质，某些蛋白质会引起过敏症，因此转基因食物可能会引发某些人的过敏反应。③抗药性问题。在食品转基因过程中，如果使用了具有抵抗临床治疗抗生素的基因，这种食品被食用后就有可能在人体内将抗药性基因传给致病的细菌，从而使人体产生抗药性。④有益成分遭破坏问题。有研究发现，外来基因会以一种人们目前还不甚了解的方式破坏食物中的有益成分。
在生态环境方面，人们认为转基因技术可能产生以下几个方面的生态危险性：（注：沈孝宙：“基因污染”[N]，《光明书评》2001年9月4日。）①污染传统作物。传统作物包括数量庞大的品种，在它们的染色体上，均储存有人类所需的各式各样性状基因，是人类通过几千年培育和选择保留下来的，是一个巨大的资源。但随着转基因作物中的转基因扩散到传统作物上，传统作物的染色体被各种各样的转基因所充斥，我们将无法保留这些传统作物的原有性状。②污染自然界的生物基因库。近年来国外已有研究报道，转基因玉米的抗除草剂基因已漂散到附近地区野生的芜菁植物上。一些转基因生物，如转基因鱼类、转基因无脊椎动物和转基因森林、转基因藻类，都具有极强的繁殖力，或向外界释放大量的生殖配子，而其周围自然环境也存在许多有性敏殖相容性的野生种和近缘种，这些野生物种很容易受到同类转基因物种转基因的污染。③影响自然界的生态平衡。基因漂散的结果可能使某些野生物种从转基因获得新的性状，如耐寒、抗病或速长等，因此可能具有更强的生命力；但也可能使其生命力更弱，因为它们没有经过自然选择这样的进化过程。不管是哪种结果，均将打破自然界的生态平衡。4.能够在自然界增殖和扩散。基因是一切生命的基本组成部分，而繁殖又是生命的基本特征。生命繁殖的本质就是基因的复制。基因污染是在天然的生物物种基因中掺进了人工重组的基因。这些外来的基因可随被污染的生物的繁殖而得到增殖，再随被污染生物的传播而发生扩散。因此，基因污染是一种非常特殊又非常危险的环境污染。
虽然人们对上述问题的担忧并未得到科学上的完全证实，但也没有充足的科学证据和论证能对其加以否定。因此，转基因生物及其产品的安全问题就成为始终笼罩在人们心头的阴影。
二、转基因标识制度—国际社会加强转基因生物安全管理的共同选择
尽管现代生物技术为人类解决粮食、医药和环境等重大问题提供了诱人的前景，但转基因生物的环境释放、进出口和开发利用对生态环境和人体健康构成潜在的风险和严重的危害，这些问题还是引起了许多国家的高度关注。为保证转基因生物的安全性，各国一般都对转基因生物实行全程监控。培育实验转基因生物，首先要向国家有关农业主管部门申报，经审查后方能进行相应的工作；当转基因生物培育完成后还要向主管部门提出安全性评审申请，由主管部门组织专家评审通过后才能进行产业化。而以转基因生物为原料制作的食品在进入市场前还必须由管理当局进行强制性审核，只有在被查明在合理的范围内达到确实无害的标准后才能被批准销售。
尽管如此，世界各国的普通公众对转基因生物及食品的安全性的担忧越来越严重，其中欧洲的消费者抗议和抵制转基因食品最为厉害。（注：张东操：“转基因食品是福还是祸”[N]，《中国青年报》2002年2月27日。）据国际民意调查显示，66%的法国人认为转基因食品对健康有害，在英国也只有14%的人表示接受该类食品，大多数消费者对转基因技术的安全性持怀疑态度。法国一些农民曾把水果、蔬菜甚至牛粪倾倒在一些快餐店门前，抗议他们出售的牛肉面包和土豆中含有转基因成分。现在，世界上最大的转基因食品生产国——美国的公众也开始盘查转基因食品的安全问题了。2002年2月，美国最大的食品制造商卡夫食品公司开始遭遇来自公众的压力。一个绿色健康组织强烈要求该公司去除其产品中的转基因配料。他们认为，转基因玉米的安全性没有得到充分检测。
由于没有相关法律义务，转基因农作物、转基因食品的业者往往对自己的产品讳莫如深。无论是否喜欢，消费者对自己使用或食用的农产品一头雾水，成为事实上的义务试验员。这种试验，是以可能损害消费者健康和生存环境为代价的。无论从经济角度还是从健康角度出发，在转基因产品的安全问题未得出明确结论之前，加强对转基因农作物、转基因食品安全的管理是重要的，也是合理的。这就要求适当限制或规范转基因产品的商业运作，完善相关法律、法规和标准，并实施严格的安全管理和审批制度。消费者至少应当对转基因生物及食品知情，应能自己决定是否购买转基因食品。目前各国为保护消费者关于转基因安全知情权（注：消费者的知情权是指消费者有权知晓其购买的商品或服务的性质、特征、潜在危险、产生、制造商或服务提供者等。）而普遍采用的有效办法之一就是实行强制性的标识制度。转基因标识制度通过明示的标识使消费者获得有关基因食品的详细信息，如成份构成、基因来源和制作过程等，由消费者根据自己对风险的承受程度和风俗习惯来决定是否购买。
这种立法变化首先发生在公众反对转基因食品呼声最高的欧盟地区。为了尊重公众的意愿，保障公众自主选择转基因食品的权利，欧盟开始制定保障消费者关于转基因的知情权的法律，对转基因食品的安全进行严格管理。1998年4月，欧盟暂停批准15个成员国经营新的转基因食品。1999年，欧盟停止了转基因农作物的种植和销售。2001年欧盟通过新法案，要求所有转基因食品、种子、饲料和药品都必须有明显的标识，其具体的做法是在出售的食品旁边放一个说明标识（而不是印在食品包装上）；如果食品中转基因含量超过1%，且产品有配料成份清单，则须在配料单后注明“配料是由转基因大豆（或玉米）制成的”，或标明“添加剂和香精为转基因产品”；如果没有配料清单，则须在产品标识上直接注明“此食品含有转基因成分”。（注：杜岩：“转基因生物安全性的法律控制”[N]，《中国环境报》2001年5月25日。）
欧盟的这种做法很快被其他国家吸收借鉴。日本政府在国内消费者团体的强烈要求下，改变了以往的立场，于1998年8月宣布了关于含有转基因成分的食品加贴标识的计划。俄罗斯政府于2000年1月通过法令规定，上市的转基因食品应于2000年7月1日起在包装上做出提醒性标识，以便消费者能够判断出哪些是转基因食品。（注：杨昌举：“标明特殊身份——转基因食品安全隐患与标签论争”[J]，《国际贸易》2000年第7期。）我们的近邻——韩国也自2001年3月1日开始实行在转基因农产品上贴标识的办法，自2001年7月13日起，对经过转基因处理的大豆和玉米、豆芽菜等用作主要原料生产的27种转基因食品实施食品标识制度。（注：吴铭：“韩实施转基因食品标识制度”[N]，《中国环境报》2001年8月18日。）这一制度要求，在用转基因大豆或玉米等为主要原料制作加工的食品或食品添加物中，若含有转基因DNA或外来蛋白质成分，则必须在产品上标注“转基因原料制食品”或“包含转基因成分”等标记。若无法确认是否包含转基因成分，则应标注“可能含有转基因成分”字样。为使消费者容易辨认，在产品的容器或包装上，要用同包装底色相区别的标签，并要使用10%以上的文字注明。有义务标注转基因标识的包括：食品制造、加工商、现货销售制造加工商、食品添加物制造商、食品分销商、流动专销商、食品进口销售商等。
各国关于转基因生物安全立法的发展也促进了相关国际法的发展。联合国从1995年起组织制定了《生物多样性公约》下的《生物安全议定书》，专门就处理转基因生物的安全性问题做出规定。目前已有包括中国在内的160多个国家和地区的政府签署了《卡塔赫纳生物安全议定书》。《生物安全议定书》第18条规定，用于食物、饲料和加工之用的基因改造生物应附有单据，说明其“可能含有”基因改造生物。
在我国，转基因食品目前已经走进普通百姓的生活。虽然我国尚没有转基因作物的大规模生产，但我国进口的农产品有很多已经是转基因产品。近几年我国大量从美国、阿根廷等国进口大豆，其中大部分为转基因大豆。我国有一半以上的大豆色拉油含有转基因成分。（注：晓夫：“转基因技术：有利亦有弊”[N]，《中国环境报》2001年6月28日。）幸运的是，中国从开始发展农业生物转基因技术之日起，就十分重视转基因技术的安全性问题。为了防止其对公民健康和生态环境可能造成的潜在危害，中国国家科学技术委员会于1993年12月颁布了《基因工程安全管理办法》。据此办法，中国农业部1996年7月制定和颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》（简称《实施办法》）。随着国内理论界和普通公众对转基因生物安全问题认识的不断深入，我国于2001年颁布《农业转基因生物安全管理条例》。随后，2002年1月农业部又发布了与之配套的《标识管理办法》和《进口管理办法》，要求无论是国内生产的还是从国外进口的转基因生物产品，凡是被列入目录的都必须进行标识。（注：史彦：“农业部推出转基因标识，引发‘壁垒’争论”[N]，《经济观察报》2002年1月28日。）这些法规和办法关于强制性标识制度的规定，为保障我国公众对转基因生物的知情权、选择权和确保我国市场上的转基因食品的安全设下一道坚固的防线。
三、标识之争—安全保障措施，还是“绿色贸易壁垒”？
尽管为了保护人体健康和环境的需要，对转基因生物和食品实行强制性的标识制是必要的，但实际上，欧盟、日本等在实施这一制度时还是掺杂了许多对经济利益的考虑。而转基因作物种植大国—美国就没有对转基因实行强制性的标识制。美国食品和药品管理局(FDA)对转基因等新品种食品实行的制度是：只有当其与传统的同种食品有巨大差异，以致于传统同种食品的通用名称已无法对其适用；或当其在安全性或使用方面的问题必须使消费者注意时，才要求对这种食品张贴相应的标识。对于转基因食品的安全性检查程序也与传统食品基本相当。只有当转基因食品含有此种食品从未采用过的全新物质、可能导致过敏的物质、改变了日常营养水平和增加此种食品通常具有的毒性时FDA才会对其进行更加严格的管制，并可能要求其必须张贴标识。其他转基因作物种植及出口大国加拿大、墨西哥、巴西、新西兰等国也反对强制性地对转基因食品加贴标识。与此相对应的是，实行了强制性标识制的欧盟、日本、韩国等国的转基因作物种植面积普遍不大，而俄罗斯国内更是不生产转基因食品，目前市场上出售的转基因食品全部来自西方国家。
因此，欧盟、日本等对转基因生物及食品实施强制性的标识制度，实际上也是为了维护国家利益所采取的贸易保护措施。欧美之间经常为了自身的贸易利益而爆发贸易大战。如今美国价格便宜的转基因食品涌入欧洲，必然对当地农民和农产品构成严峻挑战。为了保护农民的利益，欧盟采取加贴标识等抵制、限制措施也就不足为怪了。由于欧洲食品商的抵制，美国转基因农产品对欧盟的出口严重下跌。据世界观察研究所提供的数据，美国对欧盟的大豆出口从1998年的1100万吨下跌到1999年的600万吨，玉米出口从1998年的200万吨下跌到1999年的13.7万吨。（注：杨昌举：“标明特殊身份——转基因食品安全隐患与标签论争”[J]，《国际贸易》2000年第7期。）对此，美国指责欧盟实行的强制性标识制度实际是一种以确保转基因生物安全性为名、行贸易保护之实的“绿色贸易壁垒”。它认为欧盟的标识制度是“不透明的、无法预测的和非科学的”，在现阶段的舆论导向下，加贴标识无疑是告诉消费者不要购买该种食品。因此，它实际上是“对国际贸易构成了变相限制”的贸易壁垒。
欧盟对美国的指控予以了坚决地反驳。欧盟指出，世界贸易组织《技术性贸易壁垒协定》在前言中明确规定，只要“措施的实施方式不在情况相同的国家之间造成武断的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制”，就“不应阻止任何国家在其认为适当的范围内采取必要措施，保护人类、动植物的生命或健康及保护环境。”在转基因食品上加贴标识，是为了保护人类、动植物的生命或健康和保护生态环境而实施的一项安全保障措施，是符合《技术性贸易壁垒协定》规定的。
两年来，双方在此问题各持己见，争执不休。为了解决问题，2001年12月，布什政府首席贸易谈判官罗伯特·左利克在比利时布鲁塞尔与欧盟的贸易专员专门就此事进行了磋商，但没有取得任何进展。在此情况下，左利克在2月28日宣称，美国“极有可能”针对欧盟的措施向WTO争端解决机制提起申诉。（注：Reuters:"USTR Zoellick downplays possible WTO China complaint",www.checkbiotech.org,March 1,2002.）
极为巧合的是，就在美国准备向WTO提起针对欧盟的申诉时，中国颁布了关于转基因标识制度的《标识管理办法》和《进口管理办法》。中国是美国转基因农作物的最大进口国，美国转基因农作物在中国市场上大概占有10亿美元的份额，仅在1999年我国就从美国进口了约200万吨的转基因大豆。中国入世之后，美国一些大的转基因作物出口商（如孟山都公司）本来希望在中国入世之后，在各种贸易限制措施不断消除的情况下，扩大美国的转基因作物对中国的出口。但是，中国这两项法规，极大地打击了美国大豆等农作物对中国的出口。由于中国广大消费者对转基因食品普遍持有观望甚至是怀疑态度，而在美国70%的大豆采用的是生物基因工程培育的种子，因此标识制度的出台等于宣布了美国转基因作物在中国作物和食品市场上的“死刑”。事实也似乎证明了这一点，两项法规颁布不久，就有美国出口商宣布，取消对中国22万吨玉米的出口计划，而这22万吨玉米本来是已经装船完毕准备交付中方的。（注：Reuters:"USTR exporters say cancel 220,000tonnes corn to China,",www.checkbiotech.org,March 1,2002.）在此背景下，美国出口商就怀疑，中国在玉米库存高达6300万吨的情况下实行转基因作物标识制度实际上是一种贸易保护措施。因此，他们要求美国政府向WTO争端解决机构对中国的措施提起申诉。
如果美国政府果真就中国针对农业转基因生物实施标识制度一事向WTO争端解决机构提起申诉的话，那么这一案件就将可能成为中国在加入WTO后的第一起贸易争端。中国的这项要求是否符合WTO的有关规定；美国政府会不会因受国内出口商的压力而在WTO指控中国；中美之间会不会通过协商就友好解决这个问题；一旦美国针对中国提起申诉，中美之间的争论又会不会进入正式的争端解决程序呢？所有这些现在都成为人们所关注的焦点。
四、从潜在冲突到现实争端？—中美WTO转基因标识之争前景不明
在探讨中美WTO转基因标识争端前景时，必须指出的是，中国要求在转基因作物上加贴标识的规定是符合WTO有关成员国采取技术性贸易措施的规定的。世界贸易组织《技术性贸易壁垒协定》在前言中明确规定，“不应阻止任何国家在其认为适当的范围内采取必要措施，……保护人类、动植物的生命或健康及保护环境，……但这些措施的实施方式不在情况相同的国家之间造成武断的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制”。也就是说，如果要想合法地采取在转基因食品上加贴标识等技术性贸易措施，就必须同时满足以下三个条件：①不得违反非歧视原则；②正当程序权利和透明度要求；③目的是为了保护人类、动植物的生命或健康和保护生态环境。（注：潘惜唇：“论GATT环保例外条款的适用条件和发展趋势”[J]，《中国法学》2001年第5期。）而从我国《标识管理办法》和《进口管理办法》来看，我国要求在转基因作物上加贴标识的规定是符合WTO的要求的。首先，我国颁布的这两项管理办法都明确规定适用于在我国境内销售的所有农业转基因生物和所有进口农业转基因生物的活动。在国内市场上销售的农业转基因生物，不分国产和进口，也不分进口国别，都统一适用标识制度，因此是符合WTO国民待遇和最惠国待遇要求的。其次，《标识管理办法》对在转基因作物上加贴标识的类型、方法、范围和内容以及申请答复期限等做了详尽的规定，《进口管理办法》对进口农业转基因生物所需材料以及申请答复期限也做了详尽的规定。因此，我国的标识要求也达到了透明和可预期的要求。最后，中国转基因标识制度的根本目的是为了保护消费者的知情权以及对转基因作物进行国家安全管理。一方面两项法规在第一条就立法目的开宗明义地揭示了这一点；另一方面，我国农业专家对这项制度的批评态度也从侧面说明该制度不是为了保护我国的贸易利益。（注：如，我国一些学者认为对转基因安全性的考虑不应当成为转基因技术发展的绊脚石，实施标识制度有可能削弱中国未来农业的竞争力。参见史彦：“农业部推出转基因标识，引发‘壁垒’争论”[N]，《经济观察报》2002年1月28日。）综上可见，我国的转基因标识制度是符合WTO规定的。
但是，美国方面并不这样认为。美国一些政府官员和出口商认为我国实施转基因标识制度并没有任何科学证据，这将使中美贸易陷于瘫痪。他们认为，为了促进和维护美国的利益，需要与中国讨论这个问题。（注：Reuters:"US team to meet with China on GMO policy",www.checkbiotech.org,March 1,2002.）鉴于此，美国总统乔治·布什在其对中国进行工作访问期间，向朱镕基总理提出了推迟或放松对美国转基因农作物实施标识制度的要求。朱总理拒绝了这一要求，他同时指出，中国要求在转基因作物上加贴标识是与国际惯例接轨的措施，并非针对美国的贸易壁垒。（注：Ibid.）
尽管美国国内有呼声要求政府就此向WTO提起对中国的申拆，但美国政府目前仍然希望通过协商来解决问题。正如左利克所言：“如果我们发现一个问题，我们首先要做的并不是马上提起诉讼，而是要和有关各方一起探讨解决该问题的可能性。”客观地讲，如果双方能够通过协商来解决这个潜在冲突的话，应该是种“双赢”的结果。不过，必须注意的是，由于转基因生物安全问题涉及人类社会的科学、健康、社会、经济和道德伦理等各个方面，中美两个不同的国家和不同利益群体之间的争执可能一时难以调和，要最终在这一问题上取得共识将是一项艰巨的任务。如果中美无法通过协商从根本上解决这个问题，那它极有可能成为中美贸易间的“定时炸弹”。根据美国在世贸组织中的主导地位以及其对待发展中国家的一贯表现来判断，美国今后极有可能就此问题将争端诉诸WTO正式的争端解决机制。因此，中国方面还是要作好争端进一步扩大并最终进入正式的WTO争端解决程序的心理、物质、法律和人员准备。
收稿日期：2002-03-11
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