论地方政府举债总量的规模控制，本文主要内容关键词为：地方政府论文,总量论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2013)11-0001-08
一、地方政府债务的理论依据及我国的现实存在
政府债务是政府为履行其职能需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得收入的一种形式，作为财政范畴，政府债务的产生晚于税收。支持地方政府债务的理论主要有公共产品理论和财政分权理论。按照公共产品理论将公共产品分为公共产品与准公共产品，由于大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人物品之间，因而叫准公共产品，而对于准公共产品，需要以政府和市场共同分担的原则来提供，这是地方政府举债的一个重要理论依据。财政分权理论则是从公共产品按受益范围将其分为全国性公共产品和区域性公共产品，分别应由中央政府和地方政府来提供，中央和地方政府在依靠财政收入提供公共产品不能满足供给的情况下，可以通过举债进行建设。此外，资本性公共产品的成本-收益在时间上存在的非一致性，不符合代际公平原则，举债就是将这类产品成本在各代之间公平、合理分担的有效工具，也是地方政府举债的重要依据理论依据。因此，人际受益原则、辖区受益原则、时期受益原则的存在使地方政府债务具有经济合理性，由于地方政府的职责范围要求地方政府必须向市民提供地方公共产品服务，由于决策责任和筹资责任的一致性财政分权原则，应该赋予地方政府应有的举债财权。
从经济理论分析，地方政府举借债务有一定的合理性，但我国是单一制国家，也处于经济发展的快速成长期，各地政府的投资冲动都十分强烈，中央政府对地方政府的举债问题一直都严格控制。《预算法》第3条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这些规定意味着地方政府没有合法融资举债和对外担保的体制通道。但事实上，审计署2011年组织的对地方省、市、县三级政府的债务检查发现，各级政府都有大量负债，从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。[1](如图1)为此，2012年底中央四部委又联合对制止地方政府的融资行为进行了更为严格的限制(财预[2012]463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》)，不允许直接或间接吸收公众资金违规集资。未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；对地方政府以回购方式举借政府性债务行为进行规范管理。除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划；地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；对地方政府违规担保承诺行为坚决制止。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。[2]这些新的措施和办法，对政府通过各种渠道融资进行了严格限制。
总体来说，从基本经济原理分析，地方政府举债有一定的理论依据和现实意义。从我国政府的现实情况看，法律层面是禁止的，但事实上地方政府负债的事实又确实存在。作为经济理论研究，我们很有必要对目前的地方政府债务状况进行分析，同时，对债务风险进行有效的控制。
图1 2010年全国地方政府性债务举借主体情况
二、我国地方政府债务的实现方法和途径
1998年实施积极财政政策时，结合中国国情，中国财政部门与世界银行对中国政府的分类进行了研究，奠定了政府债务分类的基本规范，对中央政府和地方政府研究债务问题有一定的参考价值。主要内容是将政府债务分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务、隐性或有债务等四类。这种分类奠定了政府债务分类的基本框架，当然，涉及具体项目时还存在不少争议。显性直接债务主要包括各级政府的协议借款和发行的债务；应支未支的法定支出；法定公务员养老金。隐性直接债务包括公共投资项目未来的资本性和经常性支出；非法定的未来公共养老金；非法定的其他社会保障计划；非法定的未来医疗保健融资。显性或有债务主要包括对下级政府债务的担保；对公共或私人部门实体所发行债务的担保；对政策性贷款的担保；政府提供的贸易和汇率担保；对私人部门投资的政府担保；政府保险体系。隐性或有债务包括下级政府对于非担保债务的违约；公共或私人部门对非担保债务的违约；政府保险体系以外的金融危机成本；国有部门在私有化过程中的债务清理；非担保社会保障基金的破产；中央银行可能出现的亏损或者不能履行其职责；自然灾害等突发公共事件。
实际债务管理方面，我国政府的债务组成主要包括五个方面，即国债、地方政府性债务、政府主权信用和境外发行主权债券、外国政府款、国际金融组织贷款。国债是指财政部代表中央政府发行的债务，由财政部代表中央政府拟定债务总量、结构或战略，确保中央政府筹资及满足支付需求。地方政府债务主要包括银行贷款、上级财政借款、发行债券、向其他单位或个人借款。需要说明的是，按现在《预算法》的规定，地方财政是收支平衡没有赤字，不允许有借款行为的，但随着外债转贷、国债转贷等对地方政府债务融资的突破，以及《公路法》对地方公路交通类债务的认可，地方政府投融资平台的组建，地方政府的债务已成为现实。境外发行主权外债我国仍在探索之中，我国要在香港人民币国债发行的基础上，推进主权人民币离岸发行，使境外发债成为建立基准和活跃市场的有力支撑，推进主权信用评级的提升，实现主权信用评级提升和主权外币债券发行的共同发展。外国政府贷款作为一种主权债务，是指外国政府或政府性金融机构向发展中国家提供的长期优惠性贷款。国际金融组织贷款也是一种国家的主权信用，是指世界银行、欧洲投资银行、国际农业发展基金、亚洲开展银行等机构向我国提供的贷款合作和知识合作以及国际发展合作等全方位合作。这些是从整个国家角度分析研究债务问题需要探讨的概念性问题。
从地方政府债务角度来分析，2011年中国审计部门在对地方政府债务审计时，把地方政府债务按政府还债义务的等级分为：以政府名义直接承借的负有直接偿还义务的债务；以政府名义进行担保的政府负有潜在偿还义务的债务；其他相关联的债务。[3]这种实际操作中的分类方法的第一类与显性的直接债务相近，第二类和第三类是对隐性债务的细化。我国现在地方政府的债务按债务发生的主体，可以分为地方政府机关直接债务融资、事业单位债务融资、投融资平台公司债务融资，而在具体实现的途径上又大致可分为股权融资、债权融资、项目融资、资源融资等，这些融资的途径有的通过政府机关和事业单位直接实现融资，而创新的融资方式大多都要通过投融平台公司加以实现。债权融资可以由国内银行和银团贷款，也可以是国际金融组织贷款、外国政府贷款、国际银行和银团贷款，还可以是通过中央政府代替地方政府发债的方式，这些债务融资的主体可以是政府机关直接实现。此外，尽管《预算法》明确地方政府不得发行地方政府债券，但由于地方经济发展和城市基础设施建设超前发展的需要，全国绝大部分地方都使用了地方政府投融资载体发行债券融资的操作手段，为城市经济社会发展起到了重要的作用。委托贷款也是地方政府融资载体可以利用的一种融资模式，委托贷款属委托性质，贷款的经济效益和风险均由委托企业承担。信托计划融资金是地方政府利用投融资载体进行融资的另一种方式，委托人将自己合法拥有的资金委托给信托公司，由信托公司以自己的名义按照委托人和受托人双方的约定，实施信托计划的投融资模式，一般要求目标项目有稳定的现金流来源。利用地方政府投融资载体参与公用事业发展的民间资本，可通过PPP、BOT、BT、特许经营、租赁、管理合同、经营业绩协议、国企私有化或股份制改造等方式吸收民间资本参与地方经济社会发展。资产证券化通过特有的提高信用等级的模式，使原本信用等级较低的项目可以进入高等级的证券市场，基础设施收费证券化是资产权持证券化的一种方式，是资产证券化在基础设施项目中的具体运用。股权融资是通过投融资载体通过产权交易、增资扩股、投资基金、风险投资等方式融资，满足地方经济社会发展的需求。资源融资是地方政府以所拥有的无形资产、土地资源、矿产资源和整合各种资源等进行融资。
三、地方政府风险控制的通行方法
从上述分析可以看出，地方政府债务的存在有一定理论依据，从实际情况看，无论是联邦制的国家还是单一制的国家，甚至是国家法律制度严禁地方举债的国家，地方政府存在债务也是不争的事实。因此，从研究问题的角度来说，假定地方政府可以举债，那么地方政府的举债限度是什么，也就是对地方政府债务的额度需要予以动态研究，以确定当年地方政府可以负债的最大限度。
为此，我们需要从两组数据进行准确或相对准确的规范、定义和统计，即地方政府债务口径和地方财力口径的分析和把握，这是分析研究所有问题的出发点和落脚点。
一方面，要对地方政府债务的口径进行规范。即要分清哪些债务是地方政府必须要履行还款责任或负有连带还款责任，这是研究债务风险问题的重要数据指标。对地方政府履行还款责任所涉及的债务口径进行规范、充分统计，是合理计算债务风险的重要内容。2011年我国审计部门关注的重点是三个层次的内容，主要是地方政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务。[1]这三个方面的内容是比较全面的，这与世界银行对政府债务分类的内涵相近且更符合中国地方政府债务的实际情况。根据2011年审计署对全国地方政府债务审计的结果看，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%(见图2)。[1]
图2 2010年底全国地方政府性债务规模情况
按照世界银行和财政部对政府债务的四种分类，政府负有偿还责任的债务应该是描述中的在显性直接债务中，政府负有担保责任的债务包含在显性或有债务中，其他相关债务包含在隐性直接债务和显性或有债务中。[3]
另一方面，要对地方政府的财力及拥有的资源进行综合分析。主要分析地方政府在未来还款期限内可能会拥有的可支配资源总量(包括地方政府财政的可用财力以及归地方政府所有的公共资源)，可支配资源中“刚性”支出的占比和除“刚性”支出外，地方政府可以自由支配的剩余资源。笔者认为，地方政府可以自由支配的剩余资源才是可以用于还款的可靠财力、可靠来源。地方政府只有对未来的还款期限内的还债能力进行正确的综合分析和预测，才能判断现时举债的能力和债务的种类、期限等。
国际上控制地方政府债务风险，主要采取两种基本方法，一种是资金需求控制模式，包括余额控制和增量控制两种方法；另一种是资金供给控制模式。从需求方面看主要是表1中的八项指标。
上述八项指标从余额和增量两个方面对地方政府债务进行控制，负债率主要反映地方经济问题对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度，或地方经济增长对政府举债的依赖程度。对一个政府的外债，国际公认的负债率警戒线是20%。债务率反映地方政府财政满足偿债需求的能力，该指标是对地方政府债务总余额的控制，国际上对各国地方政府债务率没有统一标准，但从各国实践看，一般在100%左右。偿债率反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重，利息支出率反映地方政府通过动用当期财政收入支付债务利息的能力，将地方政府的借款需求同偿债能力挂钩，可以有效遏制其扩大债务规模的冲动，同时能够在较大程度上避免地方政府出现债务危机时对中央政府的“倒逼”机制。
债务依存度反映当年地方政府财政支出对借款的依赖程度。日本规定在20%～30%之间的地方政府不得再发行基础设施建设债券，超过这个比例的不得发行一般事业债券。而资产负债率、新增债务率、担保债务率则从总体风险状况、当期财政收入增量对新增债务的保障能力、担保风险等不同角度对债务进行控制。由于我国国情不同，政府各层次与国外的差异性较大，对财政收入的统计范围也与国外不尽一致，以及GDP等方面的统计不同，我们不能沿用同样的指标来判断地方政府债务是否存在风险。从2011年我国最高审计机关的审计结果看，我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。
而从资金供给的方面看，国际上对供给控制的指标设置还比较粗放，主要方法一是限制可提供政府贷款银行的范围，如巴西政府规定国有与地方政府所属的银行不能发放政府贷款；俄罗斯规定地方自有银行不得为地方政府提供借款；二是地方政府债务余额占银行净资产比重，巴西规定地方政府债务余额不得高于银行净资产的45%；三是金融机构配合政府实施需求控制，如在巴西，任何违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他银行借款的州，各银行禁止向其贷款。
从两者比较看，需求控制模式有利于在源头约束举债主体的借贷行为，供给控制模式则通过限制债务资金的来源约束政府的举债行为，需求控制与供给控制相比，需求控制对地方政府举债的约束更为直接。供需控制结合的债务规模控制则不仅抑制债务人的融资需求，而且限制了债权人多余资金向债务资金转化。双向控制可以防止财政风险和金融风险。笔者倾向于需求控制与供给控制相结合，以需求控制为主的模式进行地方政府债务风险防控。主要原因是，地方政府的投资冲动与愿望是持久、相对固定的，资金的需求量是庞大的，占据地方政府债务问题的主导方。而从资金供给方来看，各类金融机构是市场的主体，即使是国有金融机构，既有行业上的风险防控指标要求，还有各种业绩考核检查，更重要的是业绩考核与个人的绩效工资挂钩，因此，过度的风险会比开展业务带来的收益对金融机构的约束力更大，供给方的资金供给有一定的顾忌，当然，行业上管理控制也是控制金融机构业绩冲动的重要手段。
四、我国地方政府债务规模控制新探
笔者认为，应有效地建立“地方政府债务的需求控制和供给控制相结合，以需求为主的债务风险控制模式”。
从需求方来看，我们首先要准确地分析地方政府的可支配资源：中央财政和地方财政收入划分后，为解决财力的纵向和横向不均衡问题，中央对地方实行转移支付。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，地方政府可统筹安排使用。专项转移支付重点用于“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域，以实现特定的宏观政策及事业发展目标，或对中央委托地方事务、中央地方共同事务进行补偿，地方政府必须按规定用途使用。一般性转移支付和专项转移支付两者各有特点和作用，前者便于地方统筹使用，后者可以体现中央的政策导向。地方政府可用财力由地方本级公共预算收入、返还性收入、一般性财政转移支付组成。其中地方本级公共预算收入是指按照现行分税制财政体制规定，各级财政、国税和地税部门组织征收的财政收入中属于各级政府自主支配的财政收入，主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、契税、耕地占用税等本级分享部分的税收收入和本级的专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等非税收入。返还性收入包括中央对地方的增值税返还、企业所得税基数返还和个人所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还。一般性转移支付包括体制补助、均衡性转移支付、农村税费改革补助、县级基本财力保障机制奖补资金、化解债务补助、资源枯竭型城市转移支付、企事业单位预算划转补助、结算补助收入、成品油价格和税费改革转移支付、村级公益事业“一事一议”奖励资金、工商部门停征两费转移支付、一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付等。
目前，我国对地方政府债务风险从需求方而言，按照国际的通行做法，主要参考的是负债率、债务率和利息支出率。由于国情不同，核算的基本信息不同，这些指标的控制比率在我国的适应性有一定的差异。首先来说负债率，负债率是政府债务余额与地方GDP的比值，由于统计口径和经济质量等方面的问题，GDP核算的准确性会影响比值；从政府债务余额角度来分析，由于我国地方政府性债务的口径核算并没有统一的标准，导致在核算政府债务余额的任意调整的现象时有发生；再来看债务率，当年财政收入的定义也有不同，若以地方财政组织财政收入来核算，意义不大，因为组织财政收入很多地方财政是无法动用的；若以地方公共财政收入来计算，口径又太小，不能反映地方财政的还款能力；若以地方可用财力计算，经济发达地方与落后地方的差距很大，不能用同一指标来衡量。因此，未来还款年限内还款能力是量化地方政府的现时融资能力的关键，笔者根据地方政府可支配财力对地方政府现时可借款的限度进行了初步研究。
为了更好地说明问题，我们首先对需要使用的几个名词进行界定：
[定义1]地方政府可支配财力扣除刚性支出后剩余部分称为可自由支配财力。
[定义2]当年债务还本付息总额超过当年可自由支配财力时称之为有风险。
为了确保地方政府债务无风险，则当年举债上限需满足如下基本平衡式：
公式(1)是保证地方政府举债无风险的充分必要条件。由于还款方式的不同，未来的还款年限和还款幅度直接影响到当年可借款的上限。按现行的操作方法，还款方式主要有一次借款，逐年还借，一次还本；等额还本付息；等额还本；递增还款等多种方式。现以等额还本和等额还本付息情况下对地方政府当年可举债上限进行举例说明。
[假设1]地方政府可自由支配财力持续增长。
[假设2]所有债务均采用等额本息或等额本金还款方式。
(一)等额还本付息和等额还本情况下当年可举债上限的测算
1.以年为单位等额还本付息还款方式(如图3所示)。
从上述公式可以看出，在计算地方政府当年举债上限时，由于地方政府可自由支配财力和当年借款的年限和借款利息都是已知的，因此就可以测算出当年可举债上限。
从供给方面看，我国对地方政府负债有监管职能的部门主要有国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会等，各部门从不同职能范围对地方政府融资的供给进行监管。人民银行所属的中国银行间交易商协会主要对短期融资、中期票据等监管，国家发改委对发行企业债的范围、规模、方式进行控制，企业债方面，行政级别较低、财政实力较弱地区的发行主体可能会更多，中国银监会主要通过对地方政府投融资平台贷款风险的管控来控制风险。总之，中央政府的相关管理部门主要通过对供给方的管理来达到控制地方政府的融资风险。
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