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反腐败，制度是第一位重要的。反腐败的制度设计，直接影响着反腐败制度体系的建立和完善状况。只有坚持科学的制度设计原则，才能制定出管用、可行、严密的反腐败制度，使反腐败斗争走上法制化的轨道。
一、反腐败制度设计的一般理论
制度是在国家和社会中人们都必须遵守的秩序和规则。从内容上说，制度在社会上的存在，取决于它在指导和评价人类在社会活动中所起的实际作用。从形式上说，制度可分为内在制度和外在制度。内在制度是由人类群体内在经验演化而成的规则，包括各种习惯、习俗、礼貌、道德、意识形态等。外在制度是人们设计出来并强加于组织和成员的规则，它必须以法律制度的形式建立，亦即以法规的形式产生并施行。
虽然大量的社会生活和经济生活是由内在制度来规范的，但在现实社会生活中人们无例外地会发现，用外在制度和正式安排来补充内在制度以达到执行内在制度的目的是方便和有效的，外在规则在政治活动过程中设计出来，并由承担所谓国家保护性职能的政府机构来贯彻，包括通过合法地使用武力。
研究制度经济学的德国学者柯武刚、史漫飞认为，恰当的制度有助于降低复杂系统中的协调成本，有助于限制并可能消除人们之间的冲突，还有助于保护个人的自由领域。为了做到这一点，制度必需具备专门的品质，如确定性、一般性和开放性（普遍性）。非普遍的、为获取具体目标而设计的规则多半无法发挥其协调功能和规范功能。
反腐败是当今世界一个重大的政治课题，人们刚刚跨入了一个新的世纪，反腐败斗争的成效如何，能否营造一个比较廉洁的政治局面，直接关系到一个国家的兴衰成败。中国作为一个发展中的大国，由于现阶段正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展时期，消极腐败现象呈现出阶段性多发、高发的态势，反腐败的形势依然非常严峻。邓小平曾作过冷静的分析，认为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页），并做出了“搞法律靠得住些”的深刻判断。从反腐败角度来讲，有效的制度设计应当具备如下特征：
1.明确性、规范性。这是以制度作为一种行为规范，从具体的表现形态的角度表现出来的特点。反腐败制度是指导反腐败实践的行动规则，因此，其内容应当十分明确、规范，决不能模棱两可。制度的明确性和规范性包括：制度目标明确，这是一个核心的问题；作用规范明确，该做什么不该做什么必须鲜明、具体；适用范围明确，不同层次、不同方面的制度各具有特定的适用范围；文字表述清晰明了，所表达的意见要确定，不能造成制度执行者的误解或无所适从。制度的明确性、规范性特点，决定了制度具有可操作性，即它能够被具体落实到人的行动上，制度对象依据制度界限规范自己的行为。
2.民主性、科学性。民主性是现代公共权力运行的基本方向，与市场经济的本质相适应，是反腐败的基本前提。没有民主就谈不上尊重科学；同样，没有科学的依据、程序和方法，从全局的长远利益出发进行科学分析，制度也无法为大多数人所接受。制度的科学性如何，在很大程度上取决于制度的民主程度，特别是那些微观的具体的法律细则和规则，必须从基层和经济主体开始讨论、修改和完善。最基层的组织和个人，最了解问题的所在，也最清楚需要什么样的细则。要使制度尽量适用于每一个人，必须在制度出台前广泛征求群众的意见，吸纳大家的智慧，这样的制度才会更加切合实际，得到广泛认同和自觉遵守。
3.整体性、协调性。这是制度严密与否的重要指标，也是高效运行的基本条件。腐败是综合的、多元的，不但包括众多的因素，而且这些因素错综复杂。因此，反腐败制度体系必须是由在时间和空间上相互联系、相互作用的制度构成的有机整体。任何反腐败制度都是反腐败制度体系的组成部分，其性质和功能都不是孤立的，只有制度之间相互作用、相互协调、相互衔接，才能使制度之间不至于发生碰撞、抵触和掣肘，这也是提高制度权威的有效途径。
4.连续性、稳定性。事物处于不间断的变化中，但这种变化是连续进行的，并常常呈现出相对稳定的状态。因此，制度也应保持其连续性、稳定性，特别是上下层次、前后时序要保持连续性和稳定性。不稳定的制度是思想上、政治上不成熟的一种标志。在人治的条件下，制度一般脆弱多变，而法治则有助于克服人治的随意性、片面性和局限性。当然，要求制度完全不变是不可能的，也是不应该的，但制度的基本走向不能变，只能不断修订、充实、完善、配套。
5.责任性、监控性。现代行政是责任行政，应当加强和完善公共权力运行的责任观念、责任规范、责任制度、责任机制，培育出充分体现责任性的现代权力运行意识。同时，反腐败自身也要强化责任性，并实行连带追究，以形成明确的、具体的腐败罪连带责任机制。责任性的发挥要有监控机制作保障，缺乏监督制约的权力必然走向腐败，这是已被正反两方面经验证明了的一条真理，可监控性是反腐败制度的必然要求。
6.权威性、未来性。制度的权威性是指制度对于特定的制度执行者和制度对象具有强制性的约束力，不管人们是否愿意，都必须坚决执行，而不能任意违反，否则就要受到一定的处罚。如果把反腐败制度设计过分寄希望于官员的自觉自愿，不注重提高制度的权威性，那就不能不说是在制度建设上陷入了误区。反腐败制度不仅应有权威性，还必须指向未来，可以预见：“制度促进着预见性，并防止着混乱和任意的行为。”（[德]柯武刚等著：《制度经济学》，商务印书馆2000年版，第113页）制度要能使公共权力的行使变得可以预见。
二、反腐败制度设计的现状分析
改革开放以来，我国注重从源头上遏制腐败，已初步形成了多层次、全方位的反腐败制度体系，对于保证现代化建设和改革开放的顺利进行，发挥着重要作用。但我们也要看到，我国现行反腐败制度设计也存在着明显的不足。
1.制度规则的范围不周延。在制度设计过程中，制度规则一定要周延，否则既给规避制度留有余地，又使制度设计陷入头痛医头、脚痛医脚的境地。比如贿赂，现在有一个新词儿炒得很热，就是“性贿赂”。在某种程度上，这是法律制度界定的“贿赂”不周延的产物，“性贿赂”其实只是贿赂的一种形式罢了，如果法律制度周延，就用不着再去讨论“性贿赂”是作风问题还是犯罪问题，是否要立法惩处。还有《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》列举的申报范围，只是包括：(1)工资；(2)各类奖金、津贴及福利费等；(3)从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。这表明申报的仅仅是个人的部分收入，而没有申报主体收入的全部。比如继承的遗产、受赠、偶然所得，以及从事证券、股票等风险投资所得收入，更没有申报主体整个家庭财产的状况。大家知道，“收入”与“财产”是两个不同的概念，“财产”当然包括“收入”，而“收入”却不能涵盖“财产”。这样的申报让人有一种舍本逐末的感觉，更给规避申报者以可乘之机。
2.制度设计不严肃、不严密。现实生活中存在这样一种现象，就是我们出台法规制度很容易，有的制度甚至就是由几个文字秘书闭门造车搞出来的，有的制度纯粹只是为了应付检查，而执行起来却严重走样。制度设计不严密有多方面的表现，有的互相矛盾，这个制度明令禁止的，另一个制度可能又允许干，造成了在执行制度过程中有的叫人无所适从，有的则有很大漏洞。有的具体制度不具体，往往是些原则笼统的条文，界限不分明，可以这样解释，也可以那样解释，甲按其理解的搞一套，乙又按另一种理解搞一套，起不到应有的规范作用。有的缺乏制约措施，只规定了不准怎么样，不能怎么样，没有规定违反了怎么制裁，会受到什么处罚。有的制度一厢情愿，表面上看是好的，但没有考虑大环境中的相关因素，没有把其放在大环境中进行反复推敲，一推行很快就暴露出问题，然后就改，一改就给人们制度多变的印象。有的制度兴替不明。就拿干部制度来说，一方面实行公开选拔制、竞争上岗制等，欲使人才具有流动性、竞争性和较大的施展余地；另一方面，一些干部调配政策对干部的流动又卡得太死，使工作处于两难境地。这种制度上的兴替不明，该破的不破，该立的又立不起来，严重影响着廉政建设的进程。
3.制度供给过分依靠行政手段。过去由于法制不健全，反腐败制度供给往往是依靠“红头”文件和领导讲话来完成的。这种制度供给存在着明显的缺点：一是没有强制性。它不像法律那样“是以不可违抗的强制力作后盾，并保证其实行”，“是和平的暴力”，而“红头”文件和领导讲话不具有这种强制性。二是没有可操作性。它不可能像法律那样规定得那么具体。比如，“从严处理”、“严肃处理”、“严厉打击”之类，在诸多文件和领导讲话中随处可见，但如何“从严”，如何“严肃”，如何“严厉”，并无具体规定，弹性很大，结果落不到实处。其实，运用这些形容词操作，本身也不符合法治原则，“处理”也好，“打击”也好，都只能依法行事，在法律之外是不能有任何附加成分的。三是没有连续性。领导讲话、“红头”文件一发下来，刮一阵风，过后便无声无息了。直到问题严重了，又刮一阵风，没有持久性可言。四是没有稳定性。张三上任了可以这样讲，发一套文件，李四上任了又可以那样讲，也发一套文件，制度变动频繁，工作无一定章法，导致人们认识上的混乱，产生思想上的波动，使人们对反腐败丧失信心。依靠行政手段供给制度，体现的是人治而不是法治。在现实生活中，还有不少人习惯于按领导意图办事，而不习惯于依法办事，结果导致有法不依，执法不严，对腐败分子打击不力，助长了腐败的滋生和蔓延。因此，我们必须大力推进政治体制改革，加强民主政治建设，寓制度设计于依法治国、依法行政之中。
4.制度执行缺乏权威和监管力度。有的制度出台后缺少权能统一的管理机制，承担制度执行责任的部门没有独立的监督职能，有独立监督职能的国家专门监督机关又没有承担相应制度的执行任务，这就使对制度落实情况的稽核成了一个力量非常薄弱的“结合部”。至于处理方面，就更无从谈起了。即使是国家专门监督机关，其权威性也有限。按理说，人大监督最具广泛性和权威性，但由于目前我国各级人大所处的实际地位和自身属性，人大的监督往往是原则监督，对具体问题缺乏同步性和一贯性。纪委或监察、审计机关本来就是党委或政府的一个职能部门，监督下级尚可，监督同级勉强，监督顶头上司不能说是开玩笑，至少也难以实际操作。再加上这些监督机关人、财、物的调配权隶属于地方政府，因而监督机关对其上司及同级的有些部门负责人无法超然行使监督权。由于缺乏相应的职能和手段，导致制度执行的长官意志、主观随意性、不经常性和软弱无力等弊端发生，难以收到预期的反腐败效果。
5.对违反者的处罚措施缺乏刚性。邓小平曾经说过：“腐败的事情，一抓就能抓到重要的案件，就是我们往往下不了手。这就会丧失人心，使人们以为我们在包庇腐败。这个关我们必须过，要兑现。是一就是一，是二就是二，该怎么处理就怎么处理……该受惩罚的，不管是谁，一律受惩罚。”（《邓小平文选》第3卷，第297页）这些年来，腐败现象呈蔓延之势，其中的原因是多方面的，但与我们对腐败分子的查处失之于软、失之于宽确实有很大的关系。有的案子查处时间过长，打击不及时，给腐败分子摆平事态提供了条件；有的腐败分子其行为已严重触犯刑法，但案件的查处结论中却被认为是党风不正，以党纪政纪处罚代替判刑；有的案件虎头蛇尾；有的案子查处不彻底，背后案中有案，因而造成相当数量的“黑数”存在，助长腐败的歪风邪气。历史和现实经验证明，“舞弊者得利，则效仿者至；舞弊者受罚，则接踵者绝”。因此，反腐败一定要发挥党纪国法的威力，严肃查处大案要案，对腐败分子严惩不贷。惩治腐败应用重典，已被实践证明是一条行之有效的措施。所谓“重”就是惩处从严，使其从事腐败行为的“成本”远高于“收益”。罚没只不过九牛一毛。对腐败分子所得的不义之财，要坚决彻底籍没，不惜使其“蚀老本”，使其倾家荡产。要使腐败分子懂得，我们的法律会令其付出大于其收益的“成本”。这样的法律才具有震慑力，才会让存有腐败动机的人感到搞腐败“划不来”，“没搞头”。这样，腐败现象才有可能逐渐减少。否则，腐败“成本”越小，腐败动机就越强，反腐败的难度也就越大。“对罚没腐败分子的财物多一点就有恻隐之心的人不是真正反腐败的人，而可能是腐败分子的同盟者或同路人。更有甚者，有些领导者，尤其处于关键性领导岗位的人，他们不想严惩，甚至故意不订规矩，以便混水摸鱼，这一点是不能忽视的。”（章育良等著：《廉政建设论》，湖南人民出版社1998年出版，第184页）
6.制度实施缺乏必要的同步性和均衡性。在现实生活中，我们不少的反腐败制度设计在部署实施程序时，往往是采取从下而上渐进推开的策略。比如我们的政务公开制度，在乡村两级抓得就紧些，而在乡以上就显得松些。还有干部公开选拔制度，只是在厅级（含厅级）以下实行，在厅级则只限于部门单位，党政两块的厅级并未实行。再比如收入申报制度和离任审计制度，都已经实行了多年，但在今年才宣布在省部级干部中实行。反腐败制度一般来说应该是自上而下地实施，从领导机关做起，从领导干部做起。只有禁从上止，令往下行，制度效用才能健康、顺利、持久地发挥出来，否则就不足以号令天下，重振纲纪，取信于民。此外，对于某种腐败现象，有的地方、行业、单位制度实施速度快，有的地方、行业、单位制度实施速度慢。从制度供给的密度来看也不均衡，有的地方、行业、单位制度供给比较密，有的则比较稀。有的需求诱致性制度安排较多，强制性制度安排较少；有的强制性制度安排较多，需求诱致性制度安排较少。
三、反腐败制度设计的基本要求
制度的设计不能主观臆造，而要科学合理。一切反腐败制度的设计都要坚持从腐败和反腐败的实际出发，切实做到不因人而设计制度，不因人而改变制度的执行，不以任何理由排斥制度，不让任何人逃避制度。
1.坚持自上而下与自下而上相结合，反腐败制度设计要自上而下进行，从上做起，统筹考虑，同时也要实现自下而上，塑造多元化的制度创新主体。从现实来看，我们的反腐败可以说是两头热，即中央政府和基层群众对反腐败都是非常关注和支持的，需求压力和动力也是比较大的。但是，相对而言，中间主体反腐败需求压力和动力就要小得多，处于中间层次的地方、行业、单位在反腐败制度需求上往往是被动的。一般是上面作出反腐败制度安排了才去行动一下，外面的腐败案子牵涉到了才去查处一番，平时没有积极性。为什么会这样呢？这里涉及反腐败的成本问题，如果说经济制度变迁的成本还可外摊的话，反腐败的成本就只有自行消化了，而反腐败的收益对中间主体来说往往并不大。相反，搞腐败的收益却大得惊人。比如，某地花500万元请吃送礼，打通关系，争取到了上面1个亿的支持。对中央政府来讲，这显然是一种腐败行为，要查处；而对这个地方来说，则是皆大欢喜，官员可得政绩，相关部门及利益集团也可得好处，经办者也会被认为会办事且有功，不仅不会去查处，还要给予奖励。
2.需求诱致性与供给强制性制度变迁交替使用。我国的改革模式是由点到面、由局部到整体的渐进式改革模式。这种“摸着石头过河”的改革模式以及原有的高度集中的计划经济体制的影响，必然决定着我国反腐败制度变迁方式的差异性，也就是说制度变迁在个别地区、行业、单位的产生往往是由于腐败分子的出现才追求廉政的，是一种诱致性制度变迁，而在全国则是超前采用政策、法规等正式规则的强制性制度变迁，主动性较强。然而，无论是需求诱致性制度变迁还是供给强制性制度变迁，都不可能解决所有的制度供给问题。因为强制性制度变迁虽然安排速度快、范围广、力度大，但“搭便车”者也多，安排的结果可能是低效的；诱致性制度变迁虽然安排的制度比较符合实际的需要，但速度太慢、范围太窄，而且力度也往往受到制约，整体效率较低。只有把两者结合起来，交替使用，才能最大限度地满足反腐败的实际需要，从而使制度结构的效益最大，安排效率最高。
3.注意正式规则与非正式规则的相容性。按照道格拉斯·诺思的解释，制度结构的两个最基本的要素是正式规则和非正式规则。正式规则是指人们有意识创造的一系列规则的总和，包括法律规则、政治规则、经济规则，以及由此形成的等级结构。非正式规则是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。一般包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。1993年，诺思在获得诺贝尔奖发表演讲时指出：离开了非正式规则，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧国家也不再是取得良好经济绩效的充分条件。在我国的反腐败实践中，某些尝试成功的一些正式规则在有些地方、行业、单位却很难达到应有的制度绩效，这也就存在一个正式规则与非正式规则相容性的问题。因此，我们在作出制度安排时，要特别注意非正式规则的影响，否则，再有效的强制性制度变迁也是要打折扣的。
4.制度内生与制度外植双向运作。制度内生是主体本身所固有的，并对反腐败发展的性质、方向和特征等起决定作用的各种要素，包括主体品德、人格、价值观等，这些因素综合作用，就形成一种内力，能够防止腐败入侵。制度外植是指来源于主体之外，加速或延缓廉政建设进程并影响腐败的规模、方向和特征等各种要素，主要有法律规范、规章制度、制裁机制等。随着改革开放的深化，这种“外在”的力量正在逐步增大，对遏制腐败起到一定的积极影响，构成一种重要的外部力量型的反腐败制度体系。对反腐败来说，这两种制度因素都是不可或缺的。内生制度虽然在反腐败过程中起着决定作用，但内生制度的威慑力有限，速度也慢，且易随环境条件变化而变化，俗话说“学好千日不足，学歹一日有余”，就是这个道理。外植制度虽然威慑力大，速度也快，但外植制度作用的对象可以根据“自我偏好”或明或暗进行取舍，从而影响制度绩效的提高。因此，仅靠一种力量反腐败是不够的，必须内外力量双向运作。只有这样，才能更好地起到遏制腐败的作用。
5.把制度设计纳入法律建设之中。从人类社会发展的历史来看，约束和限制公共权力的方式不外乎两种，要么以人治的方式牵制权力，要么以法治的方式规制权力。这两种不同方式的要义是权大于法还是法大于权的问题。法治的基本功能在于克服了人治的随意性、片面性和局限性，避免了个人意志的主观色彩，把占统治地位的阶级意志上升为相对稳定的国家意志，并以国家强制力保证实施。这其中的强制性和稳定性就是制度生存的基本条件，它不会因某个领导人的更换而发生断层，更不会因领导者个人的好恶而出现变异。同时，制度设计本身也是法制建设的一个主要内容，搞好制度设计是实施依法治国方针的重要举措。只有把反腐败制度纳入法制建设之中，反腐败制度才有强大的生命力，反腐败斗争才能朝着廉政的方向迈进。
6.制度设计与市场经济体制建设要同步进行。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。发展市场经济对于反腐败既有积极有利的一面，也有消极不利的一面，我们要充分利用其积极有利的一面，防止和克服其不利的一面，促进反腐败制度体系的完善。我们常说，市场经济是一种法制经济，这就要求反腐败制度设计必须与市场经济体制建设同步进行。过去，一些人搞权钱交易或利用职权大肆贪污；党政机关官商不分，利用手中的权力搞垄断经营；一些地方、部门和单位运用巨额资金炒房地产、炒股，既为少数人中饱私囊大开方便之门，也不利于国民经济的宏观调控，等等。这里当然有市场经济的弱点和消极方面在起作用，同时也说明反腐败的制度设计严重滞后，结果给市场经济的发展造成了很大的危害，影响了市场经济的持续快速健康发展。如果反腐败制度设计能同步进行，使行政行为规范化、科学化，市场经济的弱点和消极因素的影响就有可能受到最大的限制。
7.在基本制度确定的基础上进行动态修正。过去，常常头痛医头，脚痛医脚，制度设计了不少，但是不配套，没有形成整体威力，没有形成“伸手就捉”的机制。因此，必须下大工夫解决这个问题。要把反腐败制度设计作为一个统一的整体，加强对反腐败制度的整体绩效分析，分析所设计的制度对反腐败的每个过程、每个环节的影响，一旦发现问题，就及时予以修正，使反腐败的天网始终保持严密状态。要选择最佳供给时机，多种制度手段为达到多个目的而配套使用时，可大胆供给、执行，但为单一目的而供给单一规则时，则应谨慎行事。要防止制度设计供给过程中的个人偏好和小集团偏好，防止用诱致性制度代替强制性制度，用“讲话”代替制度，从而把制度设计供给引入歧途的现象。特别要注意加大核心制度的供给力度，积极推进政治体制改革，赋予监督主体独立自主行使监督职能的权力，同时对监督机关和工作人员的失职、失察、徇私枉法等行为，要认真追究相应的责任。要按制度的本意及时、认真、准确地执行，避免出现制度消蚀效应和失范行为。