抑制地方政府投资冲动，本文主要内容关键词为：地方政府论文,抑制论文,冲动论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府驱动投资
如果把我国市场从理论上分为投资和消费两个市场的话，是消费市场“没有温度”，投资市场在“发高烧”。鉴此，作为宏观调控部门一定要对地方政府投资冲动以及由此对整体经济运行造成的危害保持高度警惕。尽管从短周期的角度看，引领经济增长的主导产业如钢材、汽车、重化工、能源等行业陆续出现了不同程度的产能过剩，行业效益下滑，对其他行业的辐射带动效应大幅下降，市场疲态初显。但是从地方角度来看，各省的“十一五”发展指标均高于中央政府的7.5％。如果把指标分解到市、县，还得层层加码。今明两年，全国省、市、县、乡四级党委集中换届，地方干部调整年是政治循环峰值期，地方政府投资很可能会持续推动经济往上走。
土地收入支撑地方投资扩张
最近，国研中心课题组公布了一些实地调研数据：在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。
地方政府尤其是东部沿海地区“不菲”的土地收入主要有两个来源：一个是土地出让金，一个是土地直接和间接的税费收入。土地相关收入已经成为地方政府进行投资扩张的主要财力支撑。
伴随工业化和城市化的进程，大量的农业用地会改变用途成为城镇建筑用地，这本无可厚非，但由于目前地方政府对土地一级市场高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用。当前地方政府征用土地的普遍做法是低价从缺乏谈判能力的农民手中把土地征过来，然后高价卖给开发商或其他投资者。近年来，各级地方政府出于发展经济的需要，竞相建设各级、各类开发区，大规模地把农业用地转化为工业用地和商业用地。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。
导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。在这个过程中，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了必要的讨价还价的基本权利。垄断的政府征用土地制度势必造成土地被滥用的后果，这是我国现行土地征用制度设计中的严重缺陷。
其次来分析一下土地相关税费收入。大概来讲，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些收入全部由地方享有，已成为地方财政预算内收入的主要组成部分。所以，为了增加收入来源，地方政府有足够的激励发展城市建筑业和房地产业。根据国研中心课题组的调查显示：土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。从这个角度看，旨在控制房地产价格过度增长的调控政策不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。反过来说，有激励与房地产调控政策进行博弈甚至对抗的同样不仅包括房地产开发商，还包括地方政府。
“银政联盟”推动信贷扩张
我国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但在现实中，地方政府举债是非常普遍的行为。尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，在这种情况下地方政府通行的做法是利用土地进行融资。为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。大量事实证明，政府主导的投资拉动，以及银行和政府之间的合作，是目前贷款大的重要推动力。
国土资源部日前公布的数据显示，截至2005年10月底，全国耕地面积18.31亿亩。离“十一五”规划确定的18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此形成明显对比的是，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩，是“十一五”规划中计划控制的新增建设用地的三倍之多。从这个角度来看，土地的含义已经超越了工业化和城镇化空间载体的重要性，它维系着地方政府投资扩张的资金链。在有关土地征用制度安排作出较大变动之前，土地闸门必须死卡严守。
建议改革土地征用制度
分税制改革以来，在整体上“财权上移、事权下移”的财政分配大格局下，上级政府普遍向下级政府推诿事权，财政支出压力逐级向下释放，收支比重倒置，使基层财政预算收支缺口越来越大，基层财政不堪重负。尽管中央政府与地方政府在政治上保持着单一制的管理体制，但是在财政分成上实际上形成了契约关系，因此，目前的地方政府更像一个个独立核算、自负盈亏的法人公司，在政绩考核决定干部升迁的体制下，任何由地方政府掌管的“公共资源”都有可能被滥用，这种滥用带有很强的机会主义性质，例如一届市长往往尽可能地多卖地，尽可能地多贷款，至于以后地用光了怎么办，借款还不上怎么办都不是当事人考虑的事情，这种政府机会主义的外在直接表现形式就是全国性的投资过热。这种过热是当事人的“理性”冲动，因此，靠压是压不住的。解决问题的思路把容易被滥用的资源（例如土地）从地方手中拿走，交由市场配置，政府只获得规范收益（例如税收）；把存在预算软约束现象的行为（各种地方政府隐性举债）硬化预算约束（认可它并法制化）；让弱势群体通过地方人大直接依法行使对地方行政首长的质询和罢免权。具体建议如下：
（一）改革现行土地征用制度，彻底杜绝地方政府利用对土地的垄断性经营权以地生财
地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。必须改变地方政府“土地贩子”的角色，在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个稳定来源。建议地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，地方政府依法课税。创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。建议按照公开化、透明化、简单化的原则，把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，并将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为由税务部门统一征收。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方。
（二）进行财税体制改革，把增值税全部化为中央税，使地方政府与投资上项目脱离直接的利益关系
目前，财政体制改革的方案酝酿已久，在众多的改革方案中，按照国际通行做法并结合中国实际情况，建议采取以下方案：中央财政的固定收入包括增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强的税种；省级财政的固定收入包括营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种；个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入。通过税制改革使地方政府更加关心辖区全面的经济社会事业发展，而不是单纯的经济增长。
（三）在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上，建立地方政府公债制度，建立《地方公债法》，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模科学化
《预算法》规定地方预算不列赤字，地方政府不得自行举债；《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，地方财政(政府)不能向国内外任何提供资金的单位和个人进行担保。即从法律上讲，目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担保和非法举债。但在实践中，地方政府举债行为比比皆是。首先，在基层政府自身无法消化支出压力的情况下，不让“明借”，就“暗借”。因此，目前大量的基层债务表现为隐性负债和或有负债。其次，既然是隐性负债和或有负债，那么对其进行统计和债务风险控制的难度就非常大。隐性举债的不透明性与部分地方领导追求政绩的机会主义行为相结合，使我国的基层债务问题复杂而又隐晦。
目前，由于各种历史原因，各级地方政府已经形成了数以万亿计的巨额债务，有人认为如果在这种情况下，以法律的形式允许发行地方公债，地方财政风险将会失控。笔者不同意这种观点。第一，不公开的行为才是真正无法控制的行为，一个明显的例子是在学术界正在对中国各级地方政府巨额的历史债务化解方案而争论不休时，一季度又出现了一万亿以上（仅建设银行一家就贷给各级地方政府一万亿）的地方政府或有债务，这些债务都是由地方财政（甚至是地方人大）做担保的，地方政府承担最终还款责任。不让发地方公债的结果恰恰是地方债务泛滥。第二，目前由于没有法定的发债程序，几乎都是地方首长拍板决定。但是还款期限是15年，一届政府任期5年，并且“通行”的做法是“新官不理旧账”，大量的地方债务事实上没有真正的债务人，这也是造成地方政府债务泛滥的主要原因。因此建议在彻底清查各级地方政府历史债务的基础上，建立《地方公债法》，地方政府按照法定程序公开举债。在这里必须掌握好一个原则，即债务规模由上级政府审批而不是由本级政府或人大、党委决定，最终确定发债规模的依据是本级财政的偿债能力（可在地方预算中列支偿债基金），而不是地方行政首长的“个人意愿”。当然，考虑到中西部地区之间的财力差别，中央财政可以进行适当平衡。
(四)加快基层政治民主化改革进程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策听证制度规范化、程序化、法制化
地方政府行为扭曲的一个重要因素是下级政府很容易在上下级政府间信息传递中作弊，如搞政绩工程、忽视弱势群体利益等，因此仅仅由上级政府的监督和约束是不够的，必须加强同级（同位）监督。目前新生民营企业已经形成一定意义上的“压力集团”，并且随着全球化的逐步深入，跨国企业对地方政府的压力也不可小视，在这种情况下，普通民众和社会弱势群体的利益很容易被忽略，对此，仅仅依靠中央政府政策约束地方政府行为是不够的。在最近的房地产涨价风波中，普通城市居民对房价飙升的不满情绪没有通过地方政府的行政政策来进行利益诉求，而是通过自发组织“不买房”运动来表达，这种现象值得关注。原子式的社会民众必须成为监督和约束地方政府行为的主体。建议以法律形式规定城乡弱势群体代表数额占全部人大代表的比重不得低于一定比例，在此基础上创新相关的制度安排，切实保障地方人大能够充分行使对地方首长的质询和罢免权力。