地方政府推动经济增长：财政激励的重新解释，本文主要内容关键词为：经济增长论文,地方政府论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 062.6 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2011)04-0032-07
一、引言
在探讨改革开放以来，中国经济保持高速增长原因时，中国的经济分权化改革被广泛认为是最主要原因之一。Qian and Weingast提出了“维护市场的财政联邦制”[1]，指出中央对地方的财政分权给予了地方财政分成，地方因此获得的收入决定了地方财政的支出，并且，这种财政分成是随着地方税收而增加的，使得地方能从当地财政增长中获得大部分收益。这也就刺激了地方推动当地经济增长以增加财源的努力。假定中央只给政策不给资源，即地方财源不依赖于中央的转移支付，地方会倾向于采取市场化改革，如放宽非国有部门的进入，减少税费和审批，维护市场秩序，良好的司法保护等。这种亲市场的做法也被Frye and Shleifer称为政府对非国有企业的“帮助之手”[2]。Qian and Roland指出[3]，财政联邦制还有助于减少软预算约束这一计划经济的长期问题，因为在地方有财政创收积极性下，把财政用于基础设施建设来吸引外资比用在弥补亏损国企上更有利。Jin，Qian and Weingast的实证研究发现[4]，在中国的财政包干制时期，中央政府对财政包干的承诺是有效的，并且，地方政府的财政支出与财政收入之间的相关度是十分紧密的，地方高的财政边际分成也促进了非国有部门的发展。
照此理解，地方高的财政边际分成比例，以及财政收支紧密挂钩，是地方对发展当地经济具有热情的关键因素。不过，中国的中央地方财税关系并非一成不变，特别是分税制后削减了很多地方的正式财权，税收分成比例即使在考虑进中央税收返还的情况下也还是降低了①。朱恒鹏的研究表明[5]，即使在分税制改革以后，地方的财政支出水平仍主要取决于当地的经济发展所能获得的财政收入水平，中央的转移支付基本就没有改变过这点。但前一个因素所受到的冲击仍然会对地方政府的热情产生重大影响：毕竟一件事情的成果被别人拿走更多的时候，积极性就不再有那么高了[6]。正因为如此，陈抗、Hillman、顾清扬认为[7]，分税制改革后地方也失去了推动经济增长的积极性，相反，还要从原来对市场的“帮助之手”转变为“掠夺之手”，加大各种摊派和税费来谋取自己的利益。不过实际情况是，即使在分税制改革后，地方对经济增长的热情依然不减，经济增长也依然迅速。一些学者开始注意到政治集权下的官员晋升锦标赛对地方增长经济的激励(Blanchard and Shleifer)[8]。当锦标赛的考核机制集中到像GDP增长这样易于量化的目标，初始条件差不多，提拔有足够的政治吸引力，和获胜的可能不是太渺茫，地方自然会为了这场GDP的竞赛而努力。正是基于这点，不少学者认为晋升锦标赛给地方带来的激励更能合理地解释为什么地方政府对经济增长有着如此强的动力[9]。
Blanchard and Shleifer(2000)在对比中俄经济转型经验时认为，就已有的证据而言，中俄两国地方政府在财政边际分成比率上的差距对各自经济发展的影响，总体上是模糊的。相反，两国中央在任命和控制地方官员的权威上的差别则是极其明显的，特别是当这种权威充分扩大时，即使地方的财政边际分成很低，地方也会为了完成中央的目标而努力，即所谓的追求政绩，以实现晋升。在实证分析上，周黎安、李宏彬、陈烨运用了1979-2002年的中国省级官员升迁情况，发现官员任内的经济业绩对这些省级官员的晋升有正面作用[10]。并且，加入在任官员相对前任的业绩比较后，这种晋升锦标赛的作用更加显著。这些发现支持了中央政府运用人事任命来控制引导地方官员的观点，这种激励也构成了中国经济高速增长的主要来源。
据此，用晋升锦标赛来解释地方官员在分税制后仍有推动当地经济增长的强激励似乎是一个完整的解释，并容易得出晋升锦标赛是最重要的结论。但是仔细分析，这种观点仍存在一些值得商榷之处。
第一，就晋升激励本身，以往文献在讨论晋升激励时没有对晋升到底通过什么给予激励做出区分，而只是笼统地给了晋升带来收益的规定。的确，现实中很容易观察到某些地方官员谋求晋升而追求增长的强烈冲动，不过要注意的是，晋升锦标赛的收益，包括地位、荣誉和物质上的好处，其程度都是上级事先规定的。地方官员因地方经济增长而获得的锦标赛以外的物质利益，像财政增加和个人福利提高等，则是地方官员可以自行掌握的。这个区别需要厘清，有时官员提拔后也具有了更大财务收益空间，晋升的同时也具有更大财务收益空间才使官员有如此强烈的晋升动机。而且，也存在财务收益与级别不同步的现象，比如某个私下有巨额财务收益的镇长，是否有足够的动力冒着财务收益可能降低的风险往上爬(比如异地升迁)？问题的关键是在折合进晋升概率后只靠晋升本身的收益能否提供那么多的激励。
第二，现有的实证分析还不足以支持晋升激励是最重要激励的说法。前述考察晋升锦标赛作用的计量是在说明当地经济增长对官员晋升的影响，但这离说明晋升激励是对推动经济增长最重要激励还有距离。而且，就是在经济增长对官员晋升的作用上，一些实证结论也不能提供支持，例如，与前述省级干部晋升实证研究不同，邢华利用江苏省1990-2005年间省以下县(市)领导的升迁与经济增长和财政收入的数据，没有发现地区经济增长和官员晋升有显著正相关的证据[11]。王贤彬、徐现祥利用改革以来省级干部数据研究表明[12]，中央在决定哪些官员调入中央时，有着较为复杂考虑，经济绩效因素并不是总排在前面。更不用说这些政绩如果需要的话，地方还可以往里注水，使得考核指标无法反映官员真实的努力水平。
第三，官员之间背景、能力和年龄等客观因素的不同也会使得官员对参与竞争的热情各不相同，使晋升锦标赛的效果出现失灵，鉴于中国地方政府数量之多，官员背景和素质也差异极大，按晋升锦标赛道理这都会影响其效果，但事实各地并不因此在发展经济的热情上存在极大差异。
第四，是官员晋升阶梯的复杂性。在锦标赛制度中，一般是参照多阶段淘汰制锦标赛[13]。中国政府体系内的正式晋升级别序列是股、科、处、厅、省及以上(含副职)，但在实际中，行政级别和行政职务也不是严格对应的，省市乡长到书记，进入常委会等也要算晋升，但在级别上不一定有变化。甚至还有在行政职务不变下，从落后地区调到发达地区，或者从清水衙门调到肥缺部门，或者从次要岗位进入核心岗位等，都是实质的晋升。总之，每个行政级别是个相对宽泛的类，里面还可以包括行政职务，甚至行政岗位之间的地位差别，官员的实际晋升层级不止行政级别正式所体现的那些。对每个在经济发展中起具体决策的镇、县、市、省长和书记等(含副职)，他们的晋升路径就并不一定是对口上级，也可能是其他岗位。就竞争结果而言，也不是只有胜利和失败者两个分类，而是存在排序，政绩最好的到政绩过得去的都可以在提拔至上一个行政级别内的各个职务实现晋升，具体提拔上则存在相机处置和各不相同的影响因素。在所有换届阶段都能实现级别晋升的很少，相当多官员可能是处于中间状态，这会对官员的竞争热情产生影响，而且在官员存在强制退休年龄下，提拔得慢对后续竞争也很不利。
总之，尽管起着无可否认的作用，但在中国实际运转的晋升锦标赛，情况要复杂得多，它往往未必是决定官员升迁的唯一方式，而且就锦标赛本身，它也是非事先明确的多阶段和不对称的。因此，Blanchard and Shleifer(2000)的结论可能高估了晋升锦标赛这种中央的人事控制方式所起的激励作用，也忽略了地方官员因财政及个人财务而获得的收益对锦标赛激励带来的影响。锦标赛本身与政府成为经济增长中收入分配最大受益者既无必然联系，而且，他们的结论也无法解释中国经济增长中同步猖獗的地方官员腐败和在职消费等亚腐败行为。如果中央政治集权下晋升锦标赛真能起到对地方官员的绝对控制和激励的话，腐败这种中央无论如何都不能容忍，而且一直全力查处的东西也不会蔓延得如此普遍，谋求晋升的官员十分清楚腐败被查出，任何谋求晋升的努力都将白付。因此，我们需要重新思考中国地方官员的前后一致的激励导向。
当我们重新考虑财政激励(甚至包括到官员个人的财务激励)时，在经济增长中政府行政成本高企，各种腐败亚腐败问题层出不穷显然能够很合理地得到解释。但问题在于，如何以财政激励解释分税制以后地方政府推动经济增长的动机？分税制降低了地方政府的财政边际分成比例，直观来讲，肯定是对地方政府的积极性有影响，这也是以往财政激励解释所被诟病的地方。陶然、杨大利等[14]同样从地方政府财政收入需要的视角分析了其对地方政府行为的影响，但没有明确解释财政边际分成比例降低为什么对经济增长没有影响②。本文的贡献在于，把地方政府财政收益与成本综合在一起考虑，在分税制前后逻辑一致地解释财政激励的作用。同时我们的解释还可以说明，和“维护市场的财政联邦制”所强调的有很大不同，在这种财政激励下，地方政府伸出的帮助之手即使存在，也有局限性，更不用说达到“维护市场的财政联邦制”倡议者所期望的水平。
二、模型
表明当c越大，努力的成本越低，这时即使l'下降，地方官相对仍会具有更多的。只是这提醒我们，地方官员在追求当地经济增长的努力上，很可能青睐那些相对较为“省力”的措施。
三、分税制改革后的回顾
考察分税制改革后地方政府的行为，首先关注的一个焦点就是国有企业改革，分税制改革之前的财政包干制使地方政府有强烈的动机去直接创办地方国有企业和乡镇企业，借此获得财政收入。私营企业(含外资企业)在当时，除了珠三角等开放地区，并没有成为主流。分税制后国有企业的衰落，主要原因也在于这些地方国有企业、乡镇企业在20世纪90年代由于买方市场的出现，大多已经负债累累，成为地方政府的沉重包袱⑥。从1993年开始的中央宏观调控和加强金融集权，地方也越来越难以获得软预算约束的便利⑦。在分税制改革以后，按照本文模型的理解，我们不仅要注意财政边际分成的下降，也要注意到地方政府可以自行掌握的努力成本参数c。显然，在地方国企成为沉重包袱之后，对地方国企的改制成为扩大c的一个重要方向。反过来说，地方如果再掏钱补贴国企，在分税制改革后也等于为中央打工。这些因素可以决定地方对国有企业实行转制的动机。王红领、李稻葵和雷鼎鸣的实证研究表明[15]，相对地方政府对地方国有企业改制是出于提高效率目的，还是摆脱财政负担目的，后者才是真正的目的。而且，他们还发现避免失业和失去控制国有企业的政治利益才是阻止政府做出民营化或清算决策的重要考虑。事实上，地方对国企转制也恰恰是地方面对新的形势而主动采取的行为，中央提出的“抓大放小”等方针基本上是对地方先行做法的肯定。在对经济增长的影响上，国企改制从事后来看，总的来说是提高了企业经营效率。韩朝华、戴慕珍通过1994-2000年间的调查数据[16]，发现地方国有企业的改制显著提高了改制后企业的纳税水平，这都表明改制后企业业绩有了明显好转，而这正是维持经济增长的重要构成因素。
当然，光是国企改制还不足以完全说明地方政府推动经济增长的行为。20世纪90年代中期以后开始，伴随着国企改制这枚硬币的另一面是地方政府对吸引外资的高涨热情。迅速增加的外商投资企业成为中国经济增长的主要助推器之一[17]。对于外资企业，对外开放使吸引外资成为政治上无风险政策，更重要的是，相对办国有企业、乡镇企业所带来的负担，外资企业所具有的先进技术和管理，以及品牌号召保证了企业的盈利和可持续性。对于外资企业，在20世纪90年代金融紧缩的背景下，地方政府不用像自己办国企那样大量投入现金，而以土地和基础设施改进，以及办事程序优惠等来展开招商引资。地方政府的引资竞争相对于以往通过办国企展开的产品竞争是个进步，这是由外资企业的先进性所决定的。从地方政府的收益成本比较来说，一方面需要投入的企业资本金较少，另一方面外资企业的可持续性保证了地方政府不需要再像国企那样背上财政负担，这些都使努力成本下降。而且，像土地、行政程序优惠等并不会使政府增加多少努力的成本，政府是土地实质上的垄断供应者，还可以低价征地；外商要不投资，靠办事程序吃、卡、拿、要等也无从谈起。总之，从比较成本收益角度看，外资是地方政府理性不二的选择。地方从中获得的好处是，因为不投钱，相比之下相对少的分税收入比例也值。也就是说，表面上分税比例小了地方政府应该少出力，但因为投入成本的同时降低(投入成本还包括资金成本和投资风险)，地方政府理性行为还是把蛋糕做大。
需要指出的是，国企改制和招商引资二者不能割裂起来看。地方政府有动力对地方国企进行改制，是说明政府失去了持有竞争行业企业所有权的偏好，但这并不必然能和政府推动经济增长的动机等同起来。毕竟，国企改制效率提高是事后之言，政府的动机在于甩包袱，而不是真的为了企业发展。当改制后的国企效益好转后，我们也没有理由确认，地方政府不会向其伸出掠夺之手而遏制其发展。只是在招商引资以后，地方政府开辟了新的财源，地方政府伸出掠夺之手的动机才不会显得强烈，国企改制才更有可能发挥好的效益。这些都解释了地方为什么有改革国企的动机：因为它们找到了在保持地方政府财政和官员财务收益不变甚至增长的条件下，通过引进外资，来替代国企。赖明勇等从外资企业技术外溢的角度做了研究[18]，发现其在东部地区的作用高于西部地区，溢出效应主要依靠开放。考虑到受益的内资部门包括改制国企，这在一定程度上证实了外资越多的地区，国企改制可能更有效率。进一步说，招商引资也为地方政府决心实行国企改制提供了更好的条件，不然的话地方政府还得指望以形势倒逼中央放松信贷拯救国企，地方可以继续在国企上获取好处，哪怕国企亏损累累。这些也表明中国财政分权改革的成就要结合经济全球化的背景来进行讨论。
对于经济增长而言，着眼于招商引资，吸引到外资后立即形成产业是一种方式，而着眼于培养本土企业，为它们竞争力的形成而进行司法、金融、市场管制等诸方面的改革是另一种方式。两种方式对比，前者相对而言省时省力，它只需要地方政府能够对这些外资提供政策优惠就可以形成，效果也可以立竿见影。即使是地方政府为吸引外资所做的减少审批、提高办事效率等改革，相对而言也是局部的，针对特定对象的强有力呼吁也是容易做出的。相反，依靠本土企业带动经济增长的方式，地方政府不可能光提供某些政策和程序优惠就能做到，政府有时甚至需要做出自己削权的牺牲，并且，这样的改革也减少了官员追求财务收益的空间，这些都相当于较小的c，地方政府自然不愿意付出多少努力。此外，私营企业也不可能像外资企业那样一开始就明确拥有先进技术和盈利性。这样，同样是为了推进经济增长，地方政府更倾向选择招商引资式的增长方式，而不重视内源型的经济增长⑧。事实上也不难看到各地方普遍都追求招商引资，只有作为例外的像温州等地，本地民营企业的发展带动了温州经济的发展。
还有一种增长方式，就是地方政府以非市场化配置的资源(包括政府举债)促成投资，来推动增长。地方通过行政性或以政府担保来动员投资推动增长，除了部分仍存在的国企(特别在垄断行业)，典型的领域就是基础设施和房地产上。地方政府在招商引资工作中，重要一环是基础设施，投资于桥梁公路等这些硬件，也不是件复杂的工作，它不需要更多较深刻的制度性变革，只要银行贷款到位，加上点自筹资金就能做到，而相比之下教育等软件基础设施的建设往往更为复杂和困难。而且，基础设施在经营管理和收益上，都比较稳定和有保障。特别值得一提的是，基础设施建设本身就能带来GDP⑨。傅勇、张晏利用1994年～2004年的省级面板数据发现[19]，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。至于房地产开发更是如此，简单地说政府出面圈地，底价拆迁，平整后再卖地，地产商再从事房地产开发，方式简单而有效，也使经济增长似乎变得轻而易举。总之，这些方式c较大，努力成本也较小，使地方政府对基础设施和房地产开发趋之若鹜。
再转过来看财政边际分成比例，即：如人们意识到的那样，预算外收入的存在使地方在这块上不必与中央共享，因此不会像它在正式预算中表现的那么低。当前，地方最重要的预算外收入是土地出让收入，地方政府通过拉高地价和房地产开放相关的地方税收，成为地方政府财政收入的主要成分之一。甚至这还包括腐败，腐败收入是官员偷偷地装入自己口袋，当然不会与中央分享。对于这点，还可以考虑得更广，在沿海经济发达地区，那些政府官员完全可以通过他们的亲戚朋友开办企业(包括具有特许权的企业)来分享到当地经济增长的收益(哪怕是不违法的)，这部分在任何形式的预算中都不会体现出来，但它又完完全全具有相同的性质。例如，在国企改制中，相关职权人员就可以利用各种机会瓜分国有资产，这也使地方政府有实行国企改制的私人动机。同样，地方政府在基础设施投资上的积极性还有一个很重要的因素，这就是腐败的机会。硬件型基础设施相比教育、卫生等软件基础设施“油水”也更多。中国的情况显然也在印证这点，正是由于这些基础设施是地方主动兴办，设施成本也较难合理确定，无论是招投标环节的暗箱操作、还是相关制度的不完善、法律法规的缺失、领导权力的滥用、建设过程缺乏有效监督，这中间都产生了巨大的腐败空间。房地产也一样，在项目审批、征地拆迁与土地交易、建设资金筹措、勘察设计咨询、工程发包、施工过程监管与工程款支付等环节，都存在腐败机会⑩。
回顾分税制后的地方政府行为，按照地方政府作为理性经济人的假设，我们认为，正是对外资企业的招商引资和基础设施、房地产开发等经济增长结构，形成了地方政府推动经济增长的行为，它超过了单纯的掠夺之手的收益，使地方政府不需要直接伸出掠夺之手。正是由于招商引资、基础设施和房地产等对地方政府来说比原来兴办国企省事多了，盈利性也有保证，这些都降低了折合投资风险后的努力成本，也自然保证了地方政府推动经济增长的积极性。可见，从财政激励的视角探讨地方政府为何保持推动经济增长的兴趣，增长点和增长结构的变化是解释这些原因的关键。
四、结论
尽管“维护市场的财政联邦制”认为财政分权给予了地方维护市场的动机，但我们在回顾分税制后地方政府财政激励下的行为时，却可以发现维护市场并不是地方政府的唯一选项，比如，以行政手段推动基础设施和房地产开发上。事实上，这都可以归结为政府行政控制的资源过多造成的与市场化背道而驰。需要注意的是，尽管基础设施和房地产比起当年的竞争性地方国企看起来收益稳定且有保障，但当出现投资与资产泡沫，这种收益未必真的是可靠的收益。这些也再次说明以政府为推动主体的经济增长具有的脆弱一面。
政府需要改变以行政力量鼓动投资的做法。为此，政府必须减少其所控制的经济资源，关键要素的使用限制(特别是金融和土地垄断)等，这样才能为市场化的进一步深入提供更好的环境。同时，减少政府所控制的经济资源也意味着政府更缺少对要素价格进行扭曲的可能，也能够为在经济转型中开始相对较弱，但本应对正常经济增长作出更多贡献的要素创造出更宽松的环境。政府减少控制的经济资源，削减政府扭曲要素价格的可能，也增加了政府作为一个市场公平竞争维护者的可能，如果让市场来做更多的选择，政府的政策偏差将会小许多。同样，分权化伴随的政府竞争也要有各种利益集团“呼声”带来的利益表达机制的完善，否则政府竞争就可能偏向于趋坏的竞争，竞争就会扭曲，变成地方为粗放式增长而竞争。当企业而不是地方政府成为经济增长的诉求者时，将能够淡化依靠锦标赛、财政激励来推动经济增长的作用，政府才能更有条件把注意力转移到产权保护、维护市场秩序、宏观管理和提供公共物品的工作上来。
注释：
①经典的分成租佃原理指出，在考虑风险分担下，分成制有其合理性，但在本文我们无需考虑风险分担的问题，给定风险分担不变，分成比例的降低，都会降低激励水平。
②之所以这个问题重要，在于地方政府财政边际分成比例低不仅可能影响积极性，还可能伸出掠夺之手。陈抗、Hillman、顾清扬(2002)就是基于这点做的论证。至于分税制另外一个问题，即财政收入集中与支出下放，本文没有涉及。
③地方政府的财政收入与地方官员的在职消费、财务收入是高度相关的，特别是在地方政府财政支出缺乏透明度下，地方财政支出很多是与官员的收入福利有关，比如说政府行政成本扩张一直比经济增长要快。
④当然有这个动机不是说就有这个效果，下面谈到的经济全球化下的招商引资和出口贸易，以及政府能够非市场化动员的投资为中国经济增长提供了配合。同样，晋升锦标赛的效果与改革前如“大跃进”时期的不同，也要考虑进全球化因素的作用。
⑤dr/dY>l，政府财政收入增长超过GDP增长，也会提高，这与实际情况也是符合的。
⑥垄断企业自当别论。不过对地方来说，毕竟能垄断的也不多，至于土地垄断在当时主要还是划拨，土地管理法也是1999年才颁布。
⑦需要注意的是同期到20世纪90年代末出现的宏观调控伴随下的信贷紧缩。经济增速也是逐年降低的。陈抗、Hillman、顾清扬(2002)所考察的也正是这个时间段。新世纪以来的增长则与信贷的高速扩张密切相关。考虑到金融国有制的背景，地方政府显然是信贷扩张的受益者。获取信贷的努力成本较小，即c较大。
⑧晋升锦标赛本身也不能保证地方官员重视内源型增长。其原因在于，在晋升竞争下，对于是选择引进外资还是发展本土民营经济，前者效果直接显著，后者费时费事，短期内也不可能赶上外国先进企业。更重要的是，给定其他地区选择引进外国企业，依靠其先进技术和经验尽快占有国内市场，每个地区最好也是选择引进外国投资与之竞争，这样才能正面对抗，而若依靠本土企业，可能在其还未发展起来以前，市场就已瓜分完毕，这显然不利于其政绩的竞争。
⑨举个例子，解决城市交通流量，硬件上可以多修立交桥，软件上可以强化交通规则和管理。但现在许多地方热衷于多修立交桥，这即可以拉动投资，又可以显示城市的壮观，还可以从中捞到腐败机会。
⑩房地产领域也最为典型地体现了地方为了利益甚至不惜与中央调控政策进行抵抗。这也再次说明了晋升锦标赛实际实行中的复杂性。
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