从钟摆现象看课程管理体制改革的走向——兼论我国三级课程管理体制的产生，本文主要内容关键词为：课程论文,钟摆论文,管理体制论文,管理体制改革论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
课程管理体制指的是课程管理机构的设置、隶属关系及管理权限划分等方面的领导管理制度，一国的课程管理体制与其教育管理体制是一致的。20世纪下半叶以来，课程管理体制的改革随着课程改革的蓬勃开展而备受关注，课程行政主体如何抉择是各国一直在探索的问题。因此，从课程管理体制的发展历程中分析课程管理体制改革的走向有助于我们把握我国课程管理体制改革的政策取向，使我国的课程管理体制改革沿着正确的轨道运行。
一、钟摆现象：课程管理体制改革的演变历程
（一）课程行政主体在三级之间变动
课程的行政主体可以分为国家、地方和学校三级，课程管理体制改革的实质是课程决策权在三级之间的重新分配。国家课程和校本课程是钟摆的两级，地方课程介于两者之间。纵观课程行政主体的演变史，可以发现课程权力在三级之间来回地摆动，呈现出明显的钟摆现象。
1.古代：由学校自主决定课程
由于古代社会的政治经济结构和社会生活方式封闭性和分散性的特点，国家虽然也管理教育，但课程决定权基本上属于各个学校，不同的学校其课程的开设是不同的。如我国古代著名的教育家孔子兴办的私学，其教材是由孔子亲自编制的，课程是由孔子自行设定的。不仅私学如此，即使后来发展起来的官学，国家也未明确规定各校的具体课程设置。在随后的发展当中，由于教育并没有控制在国家和政府手中，课程的权力一直分散在各个学校。
2.19世纪后期开始：政府加强对课程的统一管理
19世纪后期开始，由于管理日益复杂的公共教育体系的需要，国家和政府加强了对教育的干预和控制，相应的各国政府也不同程度地加强了对校本课程的控制，课程要么由国家政府统一管理、要么由地方政府统一管理，学校散失了管理课程的绝对权力。如到19世纪末，法国和日本实行国家课程，英国和美国实行地方课程。课程行政主体由学校转向了地方和国家，课程钟摆由校本课程摆向地方课程和国家课程，国家课程是钟摆的最高点。
3.20世纪60-70年代：学校课程决策的权力加强
20世纪60-70年代，受西方政治上的民主运动与权力下放运动的影响，课程行政领域也强烈要求课程决策权的下放。另外，20世纪50年代末在世界上大多数国家的教育系统都推行了由国家发起的“新课程运动”，其结果却是革而不新，其失败的根源在于大规模的国家课程的集权制造成的。在对这场课程运动的反思中认识到国家课程和校本课程各自的优势，由此推动了课程决策权向学校的下放，校本课程得以加强。课程钟摆开始由国家、地方向学校摆动，如英国、加拿大和澳大利亚。
4.20世纪80-90年代：向自身的对立面回归
进入20世纪80-90年代，课程钟摆呈现两种方向相反的运动。原来强调校本课程和地方课程的国家开始强调国家课程。如英国和美国，英国政府从20世纪80年代开始不断加强对地方和校本课程的控制，随着《1988年教育改革法》的颁布和90年代以来全国统一课程标准和成绩评定制定的建立，国家课程得到加强；美国在基础课程标准方面实现了零的突破，从1989年开始陆续出台了各门主要学科的课程标准，表明国家课程得以强化。而原来注重国家课程的国家开始采用地方和校本课程。如我国、法国、原苏联及后来的俄罗斯以及日本开始开拓地方和校本课程，课程决策权开始下放。
（二）集权与分权交替变革
在一些国家的课程体制改革当中，可以找到由集权与分权周期性变革钟摆式运动的相应轨迹，即“在一段时期的集中管理教育后，受种种因素的干预和影响，必须紧跟另一段时期的分权式的管理，反之亦然”。①其中表现最为明显的是日本和中国。
1.日本课程体制改革的历史轨迹
(1)1872年，日本文部省颁布了仿效法国教育制度而制定的《学制令》建立了中央集权的课程管理体制。
(2)1879年，明治政府废止了《学制令》，公布了由文部省大辅田中不二磨仿效美国教育行政模式主持制定的《教育令》，将课程管理权下放给地方。
(3)1880年，明治政府重新颁布了修改后的《教育令》，否定了人们参与教育管理的权利，再次强调政府对教育的控制，加强了中央对教育的监督管理。
(4)二战后，日本政府废除了中央集权的教育领导体制，实行地方分权制。这是以美国报告书为依据的。
(5)到50年代，日本的教育行政体制开始变动。1956年颁布了《地方行政组织与职能法》，基本精神是要加强中央和地方教育行政之间的关系，强化中央和地方的集权制，削弱地方分权制，最后的结果是形成中央和地方合作的教育行政体制，由于强化中央的领导和监督，因此日本的课程体制重新转向中央集权制。
2.新中国成立以来课程体制改革走过的道路
(1)新中国成立后，以俄为师，建立中央集权的课程管理体制。在这一时期，我国引进了苏联的教育与课程管理制度，在全国范围内实行了高度集中统一的课程体制。
(2)50年代末到60年代初，强调地方的作用，扩大地方的权限。1958年中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，明确指出：各地方“可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用的教材、教科书，领导学校进行修改补充，也可以自编教材和教科书”。
(3)1963年到1966年又强调课程的统一领导。在总结“大跃进”课程体制无政府主义的经验教训后，国家加强了对基础教育课程和教学的统一管理，地方的课程权力受到抑制。
(4)文化大革命期间课程管理权力分散。文化大革命期间，中小学一度由工宣队、贫宣队管理，后来由“革命委员会”领导，教学计划、教学大纲和教科书处于无政府状态，课程管理处于完全的分散状态。
(5)70年代后期开始，恢复中央集中管理的课程体制。这个时期是我国对“文化大革命”造成的混乱全面拨乱反正时期，重新强调中央在课程管理方面的权威，制定了全国统一要求的教学计划、教学大纲、教科书。
(6)改革开放后课程权力的逐步下放。80年代中期以来，我国基础教育管理体制改革中心是强调地方的责任。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出“简政放权”，并作出基础教育管理权属于地方，中央只负责大政方针和宏观规划的决定；1986年颁布的《义务教育法》，规定了实行地方负责、分级管理的制度。进入90年代，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》再次重申基础教育由地方办学为主的思想。
二、对立：课程管理体制改革的困境
（一）对立：课程管理领域惯存的思维方式
从课程钟摆运动的历史轨迹中，我们可以发现课程管理体制的变革难以稳定。为什么会出现这种持续不断的钟摆现象呢？原因是人们总是从对立的角度看待不同的课程行政权力主体和不同的课程体制。实行国家课程的国家会把地方课程和校本课程看成是其对立面，实行地方和校本课程的国家则会把国家课程看成是异己力量，集权制的课程体制国家会排斥分权，分权式的课程体制国家则把集权看成是威胁，但一旦出现改革的需要，则会走向另一端。各国总是在强调一方的同时抛弃了另一方。
这种对立的思维方式在美国表现得尤为明显。美国作为一个移民国家，其人民十分珍惜其得来的自由，独立后实行州分权的课程体制，在联邦没有建立全国统一的教育管理机构。随着初等义务教育的普及，公立学校日益发展，需要建立全国统一领导的教育行政机构，但直到1867年，国会才通过法案，在联邦政府设立了“联邦教育部”。虽然联邦教育部对各地的教育事务没有约束力，但由于各州惧怕联邦侵占了自己的教育行政权还是遭到极力反对。因此，迫使政府不得不在两年后将教育部降格为“教育总署”，隶属于内政部之下。1870年又改名为“教育局”，1929年又恢复了“教育总署”的名称，1938年改为隶属联邦安全总署。这样，美国联邦政府的教育行政机构从最初的部级单位降为部以下的一级单位。直到1979年联邦才成立了教育部。同时，“州与地方学区之间的集权与分权的交替变革也从未停止过”。②同样，全国统一课程标准的实施也遭受重重阻力，人们担心统一课程的实施会排斥各州的特殊性和背离多元文化并存的传统。由此可以反应出在美国国家和地方之间存在激烈的矛盾和对立，这种对立的思维方式严重干扰国家和地方、州与地方学区关系的协调，导致一方权力的突出必然会抑制另一方作用的发挥。集权与分权以及国家课程、地方课程和校本课程之间的对立总是使一国选择了一方而放弃了其它方，它们很难在同一体制当中相容，即使在实行中央集权和地方分权相结合课程体制的日本和英国，在对立思维的干扰下，日本更多地倾向于中央集权制，英国更多地倾向地方分权制，它们都未很好地处理中央和地方的关系，从而保持中央和地方的平衡。中央和地方在课程权力上总表现为你争我夺，彼此消长。
（二）课程管理体制改革的难为与无为
尽管每次变革的内容可能有所不同，课程管理体制改革的周而复始、循环往复仍反映出课程管理体制改革的低效。课程管理体制以集权为起点的国家，会不断作出分权、权力下放的努力，但一段时间的革新后必然又会向起点回归，尽管课程管理体制不会恢复原样，其间也会发生一定程度的改变，但往往很难挣脱旧的传统（日本的课程管理体制由中央集权最终变为中央和地方相结合型，但其重心仍为中央集权），反之亦然。
为什么课程管理体制会出现这一现象呢？一个重要的原因是集权与分权各有优劣，集权制的优点是分权制的缺点，而集权制的缺点则是分权制的优点。由于对立思维的存在，往往在突出一方的同时必须要放弃另一方，“在集权时代被当成是可取的东西（如集中管理能克服地区差异），到了分权时代，就会被说成是其弊端所在（集中管理无视地区间的差异）。反之，分权时代被认为的精华，在集权时代就会被视为糟粕。这种理论上翻手为云，覆手为雨的现象，有时也令教育改革家们感到困惑和泄气。”③当利用集权的优点时，就得放弃分权的优点，当要克服分权的弊端时，必然要接受集权的弊端，由此导致课程管理体制的周期性变动，从而产生了钟摆现象。其次，课程管理体制改革的推力和阻力相互作用。社会环境的变化和教育理念的改变推动着课程管理体制改革，但制约课程管理体制的因素相当复杂，上至国家的政治经济体制下至教育管理体制，以及本国的教育和文化传统都决定着一国的课程管理体制的形式，而这些因素往往会成为课程管理体制的改革的阻力，阻碍着课程管理体制的改革。即使改革初见成效，这些因素也会产生反弹效应，由此产生钟摆现象就不足为怪了。
三、从对立走向统一：课程管理体制改革的走向
课程管理体制领域惯存的对立思维方式导致了课程管理体制改革的困境，不打破这种对立，就永远无法停止钟摆现象的延续。由此，各国开始从国家、地方和学校以及集权和分权相统一的角度审视它们之间的关系，从中寻找新的突破口。
（一）当代世界课程管理体制改革的整体走向：课程行政主体的多元化。
总览当前世界各国的课程管理体制改革，可以发现，有一种鲜明的整体改革、逐渐融合的走向，即无论是中央集权制抑或是地方分权制，无论是国家课程还是地方、校本课程，都在寻找一个新的平衡点，以使中央和地方，国家和地方、学校能更好的结合起来，使不同的管理体制能相互统一于同一体制之下，既发挥中央对课程的统一领导和管理，同时，又调动地方和学校的积极性和自主性。20世纪80年代以来，无论是发达国家，还是发展中国家，实行地方分权制课程管理体制的国家，为了克服自身的缺点，借鉴了中央集权制国家的模式，建立国家统一的课程标准。如英国推出了国家课程计划，美国出台了全国统一的各科课程标准，这都表明国家开始加大课程管理的力度，部分课程权力开始上移。而中央集权制的课程管理体制国家，也借鉴了地方分权的优势，把部分权力下放给地方和学校。如法国颁布了新的权限分配法，使中央和大学区的权力出现逐级下放的趋势；俄罗斯1998年起开始实施新的《基础教育教学计划》，其结构由不变部分和可变部分组成，不变部分即国家课程，而可变部分的课程则包括民族地方课程和学校课程，实行三级课程管理制度。
强调中央集权与地方分权的充分结合，重视不同课程行政主体作用的发挥，课程行政主体的发展呈现明显的多元化趋势。各国都注重发挥中央和地方以及国家、地方、学校管理课程的积极性和自主性，日本既倡导从统一到多元、从集权到分权的课程管理体制改革的指导思想，又强化了中央机构制定政策、统一基本标准的功能。德国的课程行政也在向均权方向发展，一方面是扩大中央教育和科学部的职权，制定全国课程基本标准和规划，另一方面扩大地方课程行政的自主权。但由于这种均权式的课程管理模式尚无先例可资借鉴，因此各国都在探索适合本国国情的最佳结合点和平衡点。
（二）我国课程管理体制改革的走向：课程体制的三级管理
改革开发以来，我国一直强调扩大地方的教育权力，但课程决策权的下放一直是滞后的领域，高度集中的课程管理体制一直未能打破。进入20世纪90年代，我国的高度集中的课程管理模式开始有所松动。为了突出各地各校的办学特色，国家教委在1992年颁布了《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》中，第一次规定了设置地方课程，打破了国家课程一统天下的局面。到1996年，在国家教委基础教育司制定的《全日制普通高级中学课程计划（试验）》中的课程管理部分指出“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”，规定由学校安排15%～20%的课程，这样“学校课程的概念第一次纳入国家正式制定的课程文件当中，它标志着我国三级课程管理体制被教育行政部门所采用。”④1999年在全国教育工作会议颁布的《党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中正式提出了“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程、学校课程”，即三级课程，三级管理，由此三级课程管理体制开始正式在我国推行。
三级课程管理体制的产生：首先是受国际课程管理体制改革潮流的推动。世界课程行政主体的多元化、中央集权和地方分权的相互靠拢以及校本课程的蓬勃开展，促使我国选择了课程体制的国家、地方、学校三级管理；其次是吸取以往课程管理体制改革经验教训的结果。世界课程管理体制改革以及我国新中国成立以来课程管理体制的历史向我们昭示，集权和分权各有优劣，课程管理体制改革无法挣脱旧有的传统，与其枉费力气去根除旧的课程管理体制，不如既保留原有课程管理体制优势，又纳入其它形式的课程体制，使之相互平衡，来弥补原有课程管理体制的不足。这样，不仅可以达到改革的目的，优化课程管理体制的功能，而且也可以减少改革的阻力。再次是教育自身改革的需要。我国原有高度集中的课程管理体制存在许多弊端，阻碍了我国教育的改革和发展。统一的教学计划、教学大纲和教材，无法适应我国的地区差异，无法照顾学生的个别差异；课程决策权力属于中央，严重压抑了地方和学校的积极性，地方课程决策权的不足，使得地方和学校无法进行有效的课程改革和开展创造性的工作。这些都不利于创造性人才培养目标的实现，由此产生加大变革力度的需要。从以上可以看出，我国三级课程管理体制是顺应世界潮流、适应我国国情的最佳选择。