初探财政存量资金审计，本文主要内容关键词为：存量论文,财政论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年下半年以来，审计署重点对9个省本级和9个市本级财政存量资金进行了审计，发现“至2014年3月底，这些地方财政存量资金共计7673亿元，其中有指定用途的4 802亿元（占62.58%）……有2051.39亿元（占26.74%）由于原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用”。此外，不少地方审计机关也陆续开展了财政存量资金的审计或审计调查。笔者结合有关审计情况以及对财政存量资金的一些认识，尝试对存量资金的审计作初步探讨。 存量资金审计的必要性 去年以来，中央三番五次提出各级财政要加大预算执行进度、压缩结转结余、激活存量资金：7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署中央预算执行审计后的整改工作，研究激活财政存量资金；10月8日，在国务院常务会议上，他又提出要深挖存量资金潜力，通过自查和审计督促盘活沉淀资金。今年的全国审计工作会议上，总理再次强调要用改革的办法推动用好有限的增量资金，把闲置的存量资金清理出来，盘活用好。国家审计署在《关于2014年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》中也提出“地方各级审计机关都要持续关注财政存量增量资金规模和结构情况，分析原因，提出促进盘活的审计建议”。 应该说，对于滞留在各级财政账户里“睡大觉”的存量资金，总理是心里有数的，看在眼里，急在心里；而通过审计监督促进盘活存量资金，总理也是寄予了厚望。 事实上，盘活用好存量资金，在当前“三期叠加”的特殊形势下，既有利于运用有限的财政资金促进转型升级，拉动内需，缓解民生，又有利于提高财政资金使用效益，促进各级财政改进地方财政预算管理水平，加强预算执行的透明度和效果性，并以此倒逼新一轮财政体制改革和创新提速。 作为国家治理监督控制系统的重要组成部分，审计机关通过审计摸查，了解和掌握财政预算执行效果、结余结转规模和存量资金结构情况，提出加快执行、盘活存量的建议，为党委政府科学理财和决策提供有关参考信息，责无旁贷。 审计对象的范围界定 财政存量资金，主要是指那些没有按照预算进度执行、仍然留存在财政账户的财政资金，通俗点讲就是“趴在账上睡大觉”的资金，具体包括预算指标安排后未能按计划执行或没有执行完毕而占用财政资金计划形成的结余结转、账上已列支而实际未拨付资金、为纳入预算管理财政专户资金、以权责发生制等“账务核算手段”留存的财政资金等。 审计实践中，一般将财政存量资金简单定义为结存在各级财政和预算单位尚未拨付使用的财政资金。可分为： （一）预算净结余。是指支出预算工作目标已完成，或受政策变化等因素影响工作终止，剩余的财政拨款资金，包含本级财政结余资金和预算单位结余资金。 （二）预算结转类资金。是指当年支出预算已执行但未完成，或因故未执行，需在以后年度按原用途继续使用的财政资金，包含本级财政结转资金和预算单位结转资金。 （三）各类财政专户结存资金。是指尚未纳入年度预算、滞留在财政专户资金（包括原预算外核算财政专户结余），以及从预算列支后转入支出专户，尚未支出的财政性资金。 （四）其他财政存量资金。主要包括权责发生制资金、预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回财政周转金，以及已收缴暂未列收、已列支暂未实际支出的暂存款等。
审计的主要内容和方法 一般来说，存量资金审计要通过对财政部门和预算单位两个层次的审计摸查，才能全面搞清财政存量资金规模、揭示存在问题、提出切实可行建议。 （一）摸清财政存量资金规模（参见附表） 1.对本级财政部门的审计 应重点关注以下四方面的内容： （1）预算净结余规模。通过分析年度财政决算报表，掌握公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算年末净结余（社保基金结余单独掌握）。根据人大批复的年初预算、预算指标账等资料，核实年末净结余规模。 （2）预算结转资金规模。根据财政决算报表、结转项目台账、预算指标账、总预算会计等资料，掌握年底累计结转金额。同时可设计有关表格请财政各具体业务部门填报，将有关报表、台账、指标账与填报的报表进行比对分析。 （3）财政专户结存资金规模。在摸清各类财政收入类专户、支出类专户的基础上，可以从三方面核实有关情况。一是核查未在总预算会计核算的各类财政专户性质和资金结存规模，分清专户中核算的教育收费和彩票发行费等无需纳入预算管理资金；二是关注从各项预算列支后转入财政专户尚未实际拨付的财政资金；三是注意检查执收部门违规设置收入过渡户滞留非税收入的情况；四是分清财政专户中存放的财政代管资金和各类融资资金。 （4）其他财政存量资金规模。根据总预算会计核算资料，核实预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回财政周转金等财政存量资金规模，在暂存款、暂付款等往来科目中核算的虚列支出、应计未计收入等形成的存量资金规模，及借出用于无预算支出且预计无法收回的资金规模。 2.对预算单位的审计 应重点关注以下两方面内容： （1）预算净结余规模。掌握国库集中支付改革前，留存在各预算单位基本账户的资金规模；以及之后各类未用完而转入单位基本户的项目结余资金的规模、动用、管理情况。 （2）结转资金规模。通过分析年度预算单位决算报表和财政拨款结转结余资金确认表等资料，核实在预算执行中动用的财政拨款净结余和使用以前年度结转资金安排的支出金额，摸清年末预算单位累计净结余和结转资金规模。 （二）分析财政存量资金结构 1.财政存量资金结存年限分析 （1）本级财政年末预算形成的结转项目及资金规模。掌握本级财政预算安排形成的结转项目的结转年度、各年度资金规模和按年度分布结构，以及结转总规模的变化趋势，核实财政存量资金用途分类和可统筹情况。一方面，掌握无指定用途资金规模，进一步分析完全可统筹资金和一定领域内可统筹资金规模和占比。另一方面，分析有指定用途资金中，各种不同结转原因形成的资金规模和占比。 （2）预算单位财政拨款结转2年及以上仍未使用完毕的资金规模。检查和分析预算单位年度预算批复文件、预算调整申请和批复等资料，核实预算单位当年度预算尚未落实到具体项目或实施单位的资金结构情况。可考虑按当年预算执行率分为0%，0%～60%和60%以上三档对其原因、金额进行汇总，并选取3～5个具有代表性的项目进行剖析，看项目资金预算编制、预算安排、项目论证等是否科学、合理。 （3）连续2年及以上预算执行率未达到80%的政府性基金支出项目累计结余规模。是否存在年年安排年年结转问题；关注结转年度超过一定年限且一直未动用或很少动用的结转项目，核实是否存在长期挂账，名为结转实为结余。
2.财政存量资金投向的政策效果分析 一是项目未落实到位、项目不具备实施条件、一年安排多年项目资金等方面的资金规模；二是投入禁止类、限制类以及其他竞争性领域项目的资金规模；三是属于引导类、应急类、救济类的专项转移支付资金规模；四是结合预算支出功能分类科目和部门类别等情况，摸清财政存量资金在一般公共服务等行政运转领域，教育、社保、就业、医疗、卫生等民生领域，以及政府投资建设领域的结存规模。 3.财政存量资金项目结转原因分析 对各类结转的项目资金进行分类汇总，可按结转年限、结转比例、结转原因等进行，重点分析并核实各类结转原因的真实性，查找部门预算安排存在的不够细化、虚大项目预算、项目预算安排不够科学、虚假项目骗取资金等问题。 4.财政存量资金存储状态分析 根据被审计单位的预算级次、存量、资金存储账户性质等情况，全面掌握财政存量资金在不同预算级次单位的分布规模情况，以及在国库、商业银行、非银行金融机构等的存储分布情况，分析当前财政专户管理、国库集中收付制度改革、财政资金存放决策等方面存在的问题和薄弱环节，提出针对性强的意见和建议，促进加强财政资金安全和保值增值。 （三）揭示存在的问题 重点关注中央提出盘活财政存量资金要求以来，财政部门追加和调整预算支出安排是否合理、合规，财政和预算单位是否存在通过虚列支出、以拨作支等提高预算执行率，是否存在无预算、超预算突击安排财政支出以及往来欠款回收不及时等问题；是否通过账务处理等“技术手段”，使得结余结转、暂付款达到财政部规定的压缩比例等；财政部门在存量资金管理方面是否存在底数不清、存放分散、管理混乱，以及资金滞拨结存、闲置沉淀、后续支出不规范等问题。 审计的组织实施 财政存量资金的审计，由于涉及财政部门和本级各个预算单位，是一个牵涉面较广和工作量较大的大型审计项目，需要提前系统谋划，统筹组织实施，才能取得预期效果。一般来说，可以搭建“1拖N”的审计组织模式，“1”即对财政部门的审计，“N”就是将所有预算单位分类打包，分配给N个审计组进行审计延伸核实。 （一）坚持“五统一”的项目管理原则，有效控制审计进度和审计质量。通过统一组织领导、统一审计工作方案、统一标准口径、统一集中分析、统一审计报告，解决大型项目组织管理上的质量和效率问题。在具体实施过程中，应以财政部门存量资金审计为主体，在全部预算单位填报有关存量资金报表的基础上，N个审计组重点抽查一定数量预算单位并与财政组进行交叉比对。这样既保证全局审计结果的完整性，也有利于发挥审计“兵团”作战的优势，使每一个审计人员、每一个审计组有机组成一个整体，围绕共同目标，互相关联、相互协作，促进审计决策和审计实战的一体化。 （二）充分借鉴大型审计项目的工作经验，将表格作为审计的重要载体。通过表格来全面反映审计数据、控制审计质量、把握审计进度。事先要通过试审设计完善的自查表，包括结余、结转、银行账户、其他存量、专户结存等表格，把收入支出、项目金额、形成原因、结构分析等要素融入表格填报项，深入细致地做好填报说明，便于被审计单位填报。被审计单位填报后，结合各单位的年度结转结余台账，进行比对、分析，核实、汇总，搞清年末财政拨款累计净结余和结转金额，以及其占当年年初预算安排比例等基本情况。 （三）特别注意抓住资金账户和核算账套两个“牛鼻子”。存量资金审计，无非涉及资金的规模、存放、结构等问题，而要搞清楚这些问题，存放财政资金的账户及其会计核算无疑是最重要的两个关键点，因为无论什么资金总要存放在一定的账户中，而一旦进入账户就得有核算。因此，无论是在财政部门还是在预算单位，审计现场的第一要务就是通过各种手段盘点摸清被审单位的资金账户和核算账套。然后，一方面将账户与其相应的核算账套对应链接起来，另一方面对这些账户和账套根据核算资金性质进行合理分类，按照前述大类逐项核实有关资金规模、结构及其管理情况。 （四）加强审计资料的有效利用和审计组间的沟通互动。审计人员应注意通过查阅有关单位账册和业务资料，询问相关业务人员，掌握存量资金管理的历史沿革，密切跟踪资金的流向、存放、核算、管理等基本情况。财政审计组还要特别注意将财政部门掌握的预算单位银行账户及其年审情况、预算单位项目指标结余结转情况，提供给对应预算单位审计组比对、核实，并将核实结果反馈给财政审计组。通过有效借助预算执行指标流向和资金存放账户情况的比对分析和审计核实，加强财政部门与预算单位两方面审计内容的对碰和互动，有助于全面摸清存量资金的规模和结构。 盘活用好存量资金的几点建议 审计的最终目的在于结合本地存量资金的情况和特点，提出有效激活存量资金和合理盘活运用存量资金的建议和意见，为党委政府的决策提供参考和依据。总的来说，可以从以下几个方面提出盘活财政存量资金的政策建议。 （一）从统筹使用的角度，盘活“趴窝”的财政存量资金。根据对存量资金的结构分析，不少属于净结余资金，还有大量项目结转资金也属于无需再安排拨付的结余类资金，完全可以统筹再安排使用。对于这些资金趴窝在账上，纯属财政资源的浪费。因此，应从财政存量资金可统筹使用角度，建议财政部门全面清理财政和预算部门单位存量资金，摸清底数，建立结余结转资金和暂存暂付款定期清理机制；坚决执行结转到期资金收回政策，减少财政资金被固化安排；加大对存量资金的统筹使用力度，将激活的存量资金集中用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节。 （二）从细化预算编制工作的角度，清除造成存量资金的客观因素。从源头上来看，项目资金的沉淀结转难以执行，主要是由于项目决策不够科学、预算安排不够合理造成的。因此，应建议财政部门逐步提高部门预算和专项转移支付年初预算到位率，减少代编预算规模，尽早将年初预算细化到具体科目、项目和单位，减少执行中的预算追加调整事项，增强年初预算的准确性和约束力，防止同类财政资金新的沉淀。同时，应进一步压减专项转移支付、扩大一般性转移支付，将部分属于地方事权、适合地方管理的专项转移支付项目审批分配权下放地方，更好地发挥地方在安排预算项目和财政资金方面的积极性、自主性和准确性，加快预算执行。 （三）从加强预算执行和清理结转的角度，加快预算支出进度。现行行政决策体制下，为保证下一年度年初或特殊情况下所必需的预算支出而留存的适量财政资金是必要的。但若是由于预算执行进度缓慢甚至虚假列支等，导致大量的财政资金顶着项目“帽子”沉淀在财政部门和预算执行部门，则说明该做的事没有做好，该花的钱没花完，表现出财政预算执行力度不够，财政资金使用效益不高，政策措施落实效果不好。因此，应建议建立预算支出进度责任制和执行效能考核机制，将预算执行管理工作和财政工作效能考核紧密结合；建立跨部门预算执行管理会商机制，加强沟通协调，掌握实际工作进度，完善支付方式，减少资金滞留。 （四）从资金时间价值的角度，研究做好财政存量资金的保值增值工作。对存量资金的存放状态分析发现，不少财政资金仍然以活期存款形式分散存放在商业银行，大量国库现金存款没有采取保值增值措施。因此，应建议财政部门规范财政专户管理，精简财政专户设置，适当集中存放财政资金；在对财政沉淀资金和库款进行全面清理的基础上，对长期不需动用的资金在确保资金安全的前提下，妥善采取多种方式开展保值增值业务；切实加强完善有关财政资金保值增值管理的决策方式，规范决策程序，择优选择财政资金定期存放银行；健全往来资金管理办法，坚决收回各类财政借款。 （五）从精细化管理和公开透明的角度，建立编制综合财务报表制度。目前各级财政存量资金管理仍然处于碎片化状态，且底数不清，有些财力甚至被故意隐藏起来，管理上缺乏公开透明。因此，应建议财政部门通过建立涵盖财政专户、权责发生制等各类资金的综合预算管理机制，全面反映政府的财务状况和运行情况，定期报告财政存量资金规模、结构及其预算管理和安排动用情况，服务于党委政府决策。
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