改革和完善我国地方税体系的国际借鉴研究，本文主要内容关键词为：地方税论文,体系论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年我国实行的分税制财政体制初步规范了中央和地方的分配关系，建立了地方税体系的基础。从近10年的运行实践来看，地方税体系对促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。随着宏观经济态势的根本变化和社会主义市场经济体制的初步确立，特别是公共财政体制框架的确立，现有地方税体系的问题日益凸现出来，新一轮改革的必要性和紧迫性大大增强。在新的地方税体系的设计中，将不可避免地涉及到如何吸收和借鉴其他国家经验的问题。如何吸收这些经验，建立符合我国国情的地方税体系，将是关系到地方经济的发展、关系到公共财政体制的成败乃至整个社会、经济发展的大问题。本课题将围绕如何借鉴其他国家在地方税体系建设上的经验这一问题进行一些探讨。
一、公共财政体制框架下地方税体系的理论依据
分级政府的存在和地方政府的公共需要是地方税制产生的根本原因。所谓分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之转移支付的财政管理体制模式。
在公共经济学理论中，西方经济学家们论证了地方政府存在的合理性以及财政分权模式的理论依据。美国经济学家施蒂格勒(George Stigler)对于地方政府存在的合理性给出了一个公理性解释。他认为可以从以下两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性：(1)与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用和需求；(2)一国国内不同的人们有权对不同种类与数量的公共服务进行投票表决，即不同的地区应有权自己选择公共服务的种类与数量。这两条原则实质上就是美国历史上曾经有人提出过的“州的权力”。
蒂布特(C.M.Tiebout)提出“以足投票”理论。这一理论的基本观点是人们之所以愿意聚集在某个地方政府周围，是因为他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确组合，以便使自己的效用达到最大化，当他们在某个地方发现这种组合能够符合自己效用的最大化目标时，他们便会聚集这一区域内，接受和维护当地政府的管辖。这个过程就是所谓的“以足投票”。人们自然地从公共产品成本高的城市流向公共产品成本低的城市，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么各地方之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿和学习，地方之间在提供公共产品的成本方面的差别不会长久存在，因此整个社会在公共产品的生产和提供方面就会达到帕累托最优。这一观点也被称为地方公共服务的完全竞争市场理论。
奥茨(Waliance E.Oatcs)在财政分权模型中，假定中央政府一般总是等量地提供公共品，因此决定某种公共品由地方政府提供会优越于中央政府。
布坎南(J.M.Buchanan)和马丁麦圭尔(Martin McGuire)提出分权的“俱乐部”理论，将社区比作俱乐部，研究在面临外在因素的条件下任何一个俱乐部——为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会一一如何确定其最优成员数量的一种理论。认为俱乐部新成员的进入会带来固定成本的分担与产生新的外部不经济的问题，一个俱乐部的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）等于由于新成员分担成本所带来的边际节约的均衡点上。他们由此论证地方政府公共品提供的有效规模问题。
美国经济学家特里西(Richard W.Tresch)从理论上提出了偏好误识问题，他认为由于社会在经济活动中信息不完全，中央政府在不完全信息下有可能错误认识社会偏好，在提供某些公共品的过程中存在着失误的可能性，对比中央政府来说，地方政府对本地区居民的偏好更为了解，只有由地方政府来提供公共品，社会福利才有可能达到极大化；同时，社会是风险回避型的，居民厌恶风险的社会心理也会偏好于让地方政府来提供这种产品。偏好误识理论所揭示的不确定性是地方分权主义的一种更为有力的理论。
以上理论表面上看来都是关于财政分权理论的论述，但也是建立地方税体系的理论基础。因为分权的前提是地方政府手中必须拥有相当的资源配置权。只有地方政府拥有征税的权力并有权支配这些税收收入的使用方向时，才有可能达到理论中所描述的“效率”，从而，财政分权理论的兴起必然会要求在资源配置上让地方政府拥有更多的支配权。在美国，从尼克松政府到里根政府，这种财政分权趋势已经以一种温和的、渐进的方式出现了。从1980到1996年，联邦政府一级的开支占GDP的比重已经从4.2%下降为1.7%，而由州与地方政府的地方税收入所支持的地方开支，则从1980年占GDP的8.5%上升为1996年的10.3%。
在分析上述理论的时候应该注意到，尽管这些理论及其模型本身也存在不尽完善的地方，而且其约束条件与我国也有所不同，比如由于不同的政治体制而产生的不同的公共决策机制等，但有两个基本共同点，即市场经济的微观基础是一致的，建立公共财政体制的大方向是一致的，这是我们可以学习和借鉴的基础。总结一下上述理论的共同点，可以看到，尽管分析问题的角度各不相同，但都是从不同方面来论证分权的效率的。既然从理论上而言地方税体系存在的基础是其由地方政府征收管理的效率要高于非分权体制下的税收效率，那么，我们在设计新的地方税体系时就必须考虑到不同税种的功能特点及其经济效应，合理选择主体税种，科学设置地方税体系，以效率为核心，使新的地方税体系能最大程度地增进本地居民乃至整个国民的社会经济福利。从这个意义上讲，效率准则应该成为衡量新的地方税体系成败的重要标准。
二、国外地方税体系的基本经验
从分税制的角度看，划分中央、地方两级税收体系主要包括税收权限的划分、税种的设置等内容。从国际实践来看，由于国情不同，各国地方税体系的实际运作是不同的。
（一）适合国情的税权划分是地方税体系运行的基础
税权划分是国家税权在相关国家机关之间的分割与配置，从横向划分来看，主要有单一模式、复合模式和制衡模式，从纵向划分来看，主要有集权模式、分权模式和集权、分权相结合的混合模式。税权在各级政府间的分配，形成了具有一定程度集权或分权性特征的政府间税收安排。可以说税权划分是以事权划分为前提，以税种划分为基础，以税收收益权和税收征管权的划分为目标，以规范的转移支付为补充的。通过对市场经济发达国家税权划分的比较，主要存在以下特点：
1.税权划分与国体、政体相吻合。税权分散型主要存在于典型的联邦制国家，如美国、加拿大；税权集中型大致分布在单一制国家，如法国；税权的集中与分权相结合型则既存在于联邦制国家，如德国，也分布在某些单一制国家，如日本。
2.中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合。无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡；同时在不影响全国税收统一和中央收入的前提下，适当下放地方税税权。例如，美国联邦税收由联邦政府立法和执行，州税收由州政府立法并执行，但联邦宪法的一些条文也对这种权力进行了一定的约束，美国地方政府的税收权限主要取决于州有关法律的规定；日本中央政府不仅负责中央税立法工作，还负责法定地方税立法工作，在一些主要税种的税率以及法外地方税是否征收上给地方政府自主权，但地方税的开征必须经过合法程序，并经中央政府批准；法国中央对全国税收拥有立法权，并对中央税行使征收权，地方在中央立法的范围内只能对属于本级政府的地方税行使征收权，并对其拥有一定的税率调整权和税收减免权，在中央授权的范围内，地方也可以开征某些零星的税种，如娱乐税等。
3.税权划分的法制化和弹性化有机结合。各国严密、健全的法律体系是维持税权划分顺利进行的有力保障，如日本，原则上中央税和地方税均由国会统一立法，其中地方税是以《地方税法》的形式加以确定的。同时各国税权划分的形式和结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整。例如，在加拿大，二战前加拿大宪法规定，省政府只能征收直接税，不能征收间接税，市县等地方政府作为省政府的派生机构，只拥有省政府赋予委托的税收权限，这在一定程度上制约了地方经济的发展；二战后，省和地方政府的职能得到了加强，其税权亦逐渐扩大，不仅可以征收间接税，而且间接税的比重也逐年上升；目前，省和市县地方税制的确立通常只要经过省、市县的批准即可，无需再经过联邦政府的批准，但必须在联邦宪法的许可范围内进行。
（二）科学合理的税制设计是地方税体系运行的核心
一般而言，地方税要设置多少个税种以及什么样的税种，基本上由两大因素确定，一是分税制的量的规定性，即地方政府承担支出责任越大，要求地方课征的税种就越多；二是分税制的质的规定性，即决定税种的性质，凡是不影响全国性经济稳定、全社会收入分配以及生产要素全国性流动的税种适合作为地方税课征。通过分析市场经济发达国家的地方税体系，我们可以得出以下一些结论：
1.各国都是实行复合税制。多税种、多层次、多环节分别征收，覆盖了经济领域的全过程，调控面比较广，力度也比较大，规模适度，保证了地方政府运行职能的需要。实行分税制的国家地方税规模有三种类型：一是地方得小头，地方税收约占全部税收收入的10%-20%；二是地方得大头，地方税收入约占70%-80%；三是适度型，地方税收入占40%-50%。当今世界分税制发展的国际潮流并非高度集权或高度分权，而是适度分权，地方税规模以适度为宜。曾经被视为楷模的那些高度集权或高度分权制国家，近年来也在进行着趋向于适度分权的改革。例如，法国地方税比重已从1990年的9.4%上升到1991年的16%和1994年的26%；美国联邦政府为平稳财政收支，也在酝酿增加联邦间接税收入，提高联邦税收比重。
2.地方税制体系中都有若干主体税种。主体税种突出，就能够保证地方政府收入的基本实现，也成为地方政府调控经济的主要税收杠杆。从现实类型来看，地方税制存在四种类型，第一种是以财产税为主体的地方税收类型，如英国、新西兰、爱尔兰等；第二种是以财产税和商品劳务税为双主体的地方税类型，如澳大利亚、巴西等；第三种是以财产税和所得税为双主体的地方税类型，如挪威、丹麦、卢森堡等；第四种是以财产税、商品劳务税、所得税三税鼎立的地方税类型，如美国、加拿大、德国、西班牙、奥地利等。
值得注意的是许多国家地方政府选择以财产税为主体税种，如在美国，财产税收入约占州以下地方政府税收收入的75%，日本的财产税占市町级税收收入的37%，法国地方税收入结构中的建筑税、住宅税分别占44%和26%。财产税作为地方政府的重要收入来源的原因主要有：(1)税基稳定，纳税面宽，且征收方法简便，透明度高；(2)财产税充分体现了受益原则，即不论个人财产还是企业财产都享受着地方财政公共支出的利益，因而理所当然应该纳税。正是基于以上两点，财产税在许多国家地方税中占据着重要地位。
除财产税外，把所得税作为地方税主体税种是国际发展的新动向。如日本都道府县税收收入40%来源于事业税，市町村税收收入中51%为居民税收入；韩国市郡级税也以居民税为主体税种之一。所得税适宜于作地方税的特点主要有：(1)税源潜力大；(2)依能课税，能更好体现公平原则；(3)较好地体现受益原则。但与财产税不同的是，所得税要求地方政府有较高的税收征管水平，这在一定程度上限制了所得税成为地方主体税种的进程。
3.各国都十分重视辅助税种的设置。地方税制体系的完整性、功能的健全性、收入的可靠性及调控的灵活性等都离不开各辅助税种的合理搭配。除财产税和所得税主体税种外，辅助税种还包括各种行为的征税，如娱乐税、广告税等；涉及环境维护的税收，如高速公路使用税、机动车税、环境污染税、城市规划税等；涉及地方资源的征税，仅限于那些地方性的非战略性资源，如小煤矿、小金属矿、小盐矿、小滩涂养殖场等。
4.税源的分割性。由于大多数国家将与社会资源配置、宏观经济发展密切相关的主要税种划归中央税和共享税，地方税基稳定但税源弹性较差已成为困扰地方财政的一个重要问题，因此世界上不少国家除实行转移支付制度外，还采取分割流转税和所得税的办法来增加地方政府的财力，即税源共享。如美国政府分为联邦、州、郡县三级，联邦税收主要包括个人所得税、社会保险税、公司所得税、国内消费税、遗产税、赠予税等，州级地方税收主要包括销售税、特别消费税、个人所得税、公司所得税、财产税、薪资税、遗产与赠予税等，郡县市级税收主要包括个人所得税、公司税、财产税与赠予税等。其中个人所得税、公司所得税以联邦层次为重点，州、郡县同源分享征收；一般销售税、财产税则在州、地方政府之间同源分享征收。这种分割结构保证了地方税税源具有一定的增长弹性。
（三）严密完善的税收征管是地方税体系运行的保障
地方政府一般都设立有单独的地方税务机构，负责本级政府辖属范围内的地方税的征收与管理。一些国家的税务征管机构和人员不仅负责税收征管工作，而且拥有税务监督的职责和权力。例如，美国国内收入局有权检查任何账簿、记录和其他数据，并取得必要的证词。不需要经过法院批准就可以传唤有关人员，收集有关信息。如果纳税人不配合，上述传唤、收集事宜将由法院强制执行；德国、荷兰等部分欧盟国家都普遍设立了税务违法案件调查局，既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦查权和税务违法犯罪的起诉权，兼具税官和警官的双重身份。
此外，经济较为发达的国家一般都有较健全的财产登记制度和财产评估制度。例如，美国房地产评估师协会(SREA)成立于1935年，是北美最大的独立性专业房地产评估师组织；英国皇家特许测量师会所有关土地专业的师级人员共有5.2万余人，而英国的总人口约为5700万人，这就是说每千人中就有1人可以提供土地专业方面的服务。
（四）完善的财政转移支付制度是地方税体系运行的重要补充
财政转移支付制度是实行分税制的一个必须且有益的补充，分税制各国普遍采用，办法既科学又灵活，各具独特的色彩。美国为保证各级政府均有可靠的财政收入，实行自上而下的财政补助金制度，在美国联邦预算支出中，拨给地方政府的补助金占全部预算支出的15%左右。日本财政转移支付包括地方税收分成和财政专项补助，此外还通过地方交付税和地方让予税实行转移支付，经过财政转移支付以后，地方政府可分得总收入的60%以上。
三、我国现行地方税体系的现状分析
对比地方税体系比较健全的国家的经验，我国现行的地方税体系存在着下面一些问题：
（一）地方税种划分不清晰，税种界定依据不足
从其他国家的经验来看，不管是集权型的分税制国家，还是集权与分权相结合型的分税制国家，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，只有极少数是与中央共享的。这样做的好处在于，在分设机构分别征管的情况下，非常有利于处理国税、地税两个机构之间的关系，避免因共享而产生的各种不协调。目前我国实行的分税制名义上是通过分税种来划定各自的收入范围，但在实际上实行的“分税”是在中央与地方之间“分收入”，而不是真正意义上的“分税”。有些地方税带有了“共享”特征，如营业税，来源于铁道、金融机构的部分营业税归中央；再如个人所得税本来是地方的固定收入，恢复开征的利息税属于个人所得税，却划为中央收入。同一税种共享，使税种划分显得缺乏统一标准，影响了地方税的收入规模，从1994年以后地方税收的征收情况看，开始几年由于税务机构分设，地方税务系统加强小税种征收管理力度，地方税收入有较大幅度增长，其后几年，靠征管增收的因素作用渐小，地方税制改革又没有及时推出，地方税收入增幅降低（见下表）。由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。
1994-2001年全部税收收入与若干地方税种收入对照表单位：亿元
项目 全部税收收入地方诸税收入 比重
绝对数
增长率(%)
绝对数
增长率(%)
19945574.9623.9
489.72
8.78
19956543.8617.4
605.1223.569.25
19967721.9118.0
691.2314.238.95
19978942.9815.8
793.0514.738.87
19989804.83 9.6
943.2018.939.62
1999
11300.7115.3
1075.1913.999.51
2000
13881.1922.8
1132.16 5.308.16
2001
18138.6030.7
1206.61 6.576.65
注：①全部税收收入包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税和关税收入，未扣除出口退税。②地方税收入为资源税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、车船使用牌照税、城市维护建设税、耕地占用税、契税、土地增值税、固定资产投资方向调节税、屠宰税和筵席税收入合计数。③比重为地方税收入占全部税收收入的百分比。
地方税占整个财政收入的比重过小，弱化了地方政府组织税收收入的能力，进而导致基金、收费的迅速膨胀，侵蚀了税基，降低了政府规范收入的水平，分割了财政的作用范围，削弱了财政的调控能力。
（二）税权划分不科学，地方税权相对过小
科学的税权划分是一个国家地方税成熟的重要标准。与其他国家科学的税权划分相对应，我国在分税制实施后，中央与地方在利益上相对独立，地方税的税收管理权限过多地集中于中央，地方政府管理权限过小。中央政府既是裁判员，又是运动员。如个人所得税本来是地方的固定收入，恢复开征的利息税属于个人所得税，却划为中央收入。根据最新规定，从2002年开始，全国实行所得税分享改革，将原来按隶属关系或税目划分所得税改为中央与地方按比例分享，以2001年前9个月平均增幅或前两年的平均增幅测算基数，考虑中央下划所得税后对净所得税基数增量部分，2002年中央和地方五五分成，2003年六四分成，以后年度待定。过多的共享税尤其是分享比例的不固定，不仅影响地方税的即期收入，还会因预期收入的不确定性而影响地方的经济建设，这些对于规范和完善分税制及公共财政制度都是不利的。目前，几乎所有的地方税税种的条例、实施细则都是中央制定颁布的，地方政府只有制定一些具体的征税办法和补充规定的权限，税收减免权限则全部收归中央，地方灵活性很小，这种全国统一的地方税体系，难以兼顾地方利益，很难满足地方财政收入的需要。由于税权高度集中于中央，地方的税权与事权不相适应，不利于地方政府开发利用本地资源优势，培育骨干税源，也势必抑制地方加强税收管理的积极性。而且税收征管权在国地税机关划分不清，调整过于频繁，造成地方税体系不稳定。
（三）地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全
一个科学的地方税体系应该可以使体系内的各税种优劣互补，以达到尽可能高的系统效率，实现收入功能和调节功能的统一。这种系统效率主要是通过合理选择主体税种，科学搭配各税种以形成一个科学的地方税税制来实现的。从其他国家的经验来看，不管是选用哪种税做地方税的主体税种，各地都有一个或多个稳定的主体税种，并注重辅助税种的设置。而我国的情况是，从税种的设置及其收入规模来看，我国现行地方税缺乏有效、稳定的主体税种，缺乏与经济增长密切相关的内生增长机制。在我国目前的地方税体系中，地方税税种共有18种之多，但除营业税、城市维护建设税和地方企业所得税、个人所得税外，其余都是一些税源零星分散、难以征管的小税种。作为地方专享税种，这类小税种税源很不稳定，收入规模偏小。地方税的一些税种如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税征收范围偏窄、税额少、税率低，对地方税收收入增长贡献作用不大，还有农业税、契税等税种收入不多，课税成本较高；遗产与赠予税的开征在我国尚处于酝酿阶段，社会保障税目前也难以出台。因此，可以说现行地方税主体税种不明确，辅助税种税源贫乏，地方税税收收入增长乏力，地方政府没有长期、稳定、可预期的主要税源。
从税制的内生调控机制来看，在我国，虽然税制模式号称是双主体，但实际上只有流转税才是主体税种，所得税所占收入比重较低，而且存在中性的倾向，这在事实上造成了税制总体的中性化，导致税收宏观功能弱化和短缺，极大地妨碍了税制内生调控体系的形成。就单个税种的税制要素配置而言，一是个人所得税中有的收入按单项征收，适用单一的比例税率，不仅难以充分发挥促进收入的公平作用，而且还会造成新的分配不公，呈一种逆向调节的态势，如不分贫富、不分实际情况按一个比例征收，与党的十六大关于初次分配注重效率，再分配注重公平的调节收入分配宗旨相违背。二是房产税适用的是单一比例税率，并且规定了个人用所有的非营业用房一律免税的优惠政策，这种不分占有用房多少，也不分占有用房质量，占有高级别墅乃至多套豪华住宅同占有一套普通住宅者一律免税的做法，不仅不利于公平，而且与合理使用土地、切实保护耕地的基本国策不符。就多个税种间税制要素配置而言，如土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税等三税在宏观调控上会出现调节作用的扭曲和对冲，一方面由于土地增值税的税率畸高，拉高了二手土地市场的交换价格，政府批租的一手土地价格低，就会促使人们尽可能去占用耕地和购买政府第一手出让的土地，导致不利于土地资源的合理利用和保护耕地的后果；另一方面，由于耕地占用税等税率畸低，在土地增值税拉大了土地流通成本后，其结果就是抑制了土地的正常流通，在比较利益下，暂时持有多余土地者，宁愿使自己占有的土地暂时闲置待用，也不愿转让出去。
（四）地方税法律效力不高，亟待“升级”和“修订”
从地方税法律体系结构来看，立法有缺位。整个税收体系的税法大纲《税收基本法》以及《地方税法通则》没有建立，不能从法律的高度对我国税收性质、作用、立法原则、管理体系、税收法律关系的主体、客体以及主客体间的权利与义务，中央与地方税收立法权、解释权和管理权，各级税务机关职责，地方税税种开征及调节范围等重大问题进行科学、具体的规定，地方税体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范，其结果是地方政府非法使用或滥用税收立法权。
从地方税法律效力来看，地方税立法层次不高，法制建设滞后。我国现行税法中，由最高立法机关，即全国人民代表大会及其常务委员会通过的只有三部法律，即《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》，其他则大多数是由全国人民代表大会常务委员会授权国务院制定的税收条例，地方税法亟待“升级”和“修订”。
从地方税税种设置来看，现行内外两套地方税制的不统一，不利于内外资企业公平竞争。我国现行内资企业适用企业所得税、房产税、车船使用税等，而外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、城市房地产税、车船使用牌照税等，对外资企业不征收城市维护建设税。内外两套企业所得税在企业税前扣除的标准和方法上的差别，造成内外资企业计征所得税的税基宽窄不同，前者的税负重于后者，这些都影响了内资企业的公平税负和竞争，而且影响了地方财政增长的来源。我国已经加入WTO，随着我国融入国际经济一体化进程的加快，如继续实行目前内外两套差别较大的税制包括地方税制，不仅会使竞争力本来就不强的内资企业处于更加不利地位，而且会使我国的税收利益包括地方税收利益受到损失。
（五）配套措施不健全，需要进一步规范
完善的财政转移支付制度与建立规范的地方税体系同属于分税制财政管理体制改革的重要内容，转移支付收入与地方税收入是地方财政收入的两大主要来源，两者密不可分，互为补充。目前我国的财政转移支付形式有税收返还、一般性转移支付、专项转移支付、体制补助、结算补助和专项补助等，从结构上分析，我国转移支付总体上不合理，导致缩小地区差距净效应较弱，税收返还和专项拨款所占比重太大，属于无条件财政转移支付形式，存在政策引导能力不强，不利于发挥地方政府积极性，不利于节约支出和提高财政资金利用效率等缺点，而一般性转移支付等具有地区平衡功能的转移支付比重过小。从定性上分析，税收返还和体制补助由基数法确定，只能增不能减，基数中包含的过去体制中的合理因素在逐年滚动中不断扩大，保护了地方的既得利益，再加上许多补助分配缺乏科学依据，具有较大随意性，分配透明度不高，常常是以“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”的原则进行分配，一度导致财政“均等化”变成“差距化”。
四、改革和完善我国地方税体系的对策分析
新的地方税体系的设计必须将其置于对我国目前的国情进行通盘考虑的基础上。综合起来，应主要考虑下列因素：一是要适应现阶段及未来时期宏观经济发展态势，有利于扩大内需。对不利于扩大投资、消费和出口的地方税要加以改革和完善，而对那些有利于扩大内需的税种如遗产和赠予税等，则要开征。二是要适应建立社会主义市场体制下公共财政体系建设的需要，将地方税体系的设计放在公共财政体制这个大框架范围内进行考虑，这样才能保证分级财政体制的正常运作。三是要适应世界各国税制改革的新潮流和新动向。当前国际税制的改革潮流是：低税率、宽税基、简税制、严征管；税收政策与社会、经济目标结合更为紧密；强调税制的连续性和稳定性。这些内容在我国的地方税制中要有所反映。四是要适应我国加入WTO后的经济形势，将WTO的非歧视原则、公平竞争原则和透明度原则贯穿于新税制设计的全过程。五是要利于促进区域经济的发展和调节收入差距。如在立法权的下放上，让地方拥有更多立法权，对区域经济的发展有利；社会保障税的开征对调节收入差距有很大的意义；完善中央对地方的财政转移支付制度有利于地方经济的平衡发展。六是坚持税收法定的原则。必须加快制定《税收基本法》和《地方税法通则》。将地方税收的立法权、管理权、税种量限、管理体制等以法的形式予以明确，以确保其刚性，防止朝令夕改。
据此，完善地方税体系建设的总体思路应是：按照社会主义市场经济运行的特点，结合现代政府分级管理的要求，坚持税收法定原则，依公共产品的层次性合理设置税种，在深化税费改革的前提下，科学划分税权，下放部分立法权，调整征管权，改革地方税制，规范财政转移支付制度，建立起相对独立运行的地方税体系。
（一）地方税体系运行的前提——合理分权
建立科学、规范的地方税体系，首先必须确立地方税制改革的指导思想，然后以此指导思想为依据，进一步规范地方税收的立法权、管理权、收入规模、税种量限、管理体制等。从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。我们认为，除了可将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：
1.税源较为普遍，税基不易产生地区间转移，且对宏观经济影响较小的税种，以及维护地方建设设施的税种，如房产税、城镇土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方政府。
2.税源零星分散，纳税环节不易掌握，征收成本大，且对宏观经济不发生直接影响的税种立法权下放给地方政府。
3.地方立法机构还可以结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法，但要报上级机关备案。在税收执法权的划分上，全部税种实行分级管理，国税地税征管权限的划分应与征收范围划分相一致，中央税由国税局负责征管，共享税实行税源共享分别征收，地方税由地税局负责征管。税收立法权必须坚持税收法定主义原则，也就是说，规范后的地方税收的立法权、管理权、收入规模、税种量限、管理体制必须以法的形式确定下来，防止朝令夕改，以促进地方税收体系的建立和完善。加快制定《税收基本法》和《地方税法通则》。制定颁布地方税法大纲税权应在《税收基本法》中明确，而不应由中央政府单方面决定。
（二）地方税体系运行的基础——科学分税
一是调整中央税和地方税种的划分。外商投资企业和外国企业所得税、关税、消费税继续为中央税，增值税仍按现行办法继续实行，企业所得税、个人所得税、社会保障税、证券交易税按属地征收，实行分率分征制；其他各税划归地方，包括营业税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、耕地占用税、印花税、遗产赠予税、农业税、资源税等。二是按照省以下的公共行政管理体制的框架进行再分税。主要解决的是我国地方税体系如何由省一级进一步向下延伸的问题。根据宪法规定，我国地方政府按层级设置，省以下公共行政管理体制的基本框架分四级，分别是省（市、自治区）、市（州）、县（市、区）和乡（镇），并且实行的是多级财政体制。
在美国，分为联邦、州和地方政府三级，依据事权决定财权的原则，实行的是较彻底的分税制，各级政府都有各自的税收收入来源，都有专有税种，同源税在三级政府的税收收入中占有重要地位，各采用自己确定的税率进行征收。联邦政府征收的税种有个人所得税、公司所得税、社会保障税、国内消费税、遗产和赠予税、关税等，前三项收入一直占美国联邦政府税收总额的90%以上。州政府征收的税种有个人所得税、公司所得税、社会保障税、销售税、国内消费税、遗产和赠予税、伤残税、蒸馏水税、赛马税、使用税等，其中消费税和销售税占主导地位。地方政府征收的税种有个人所得税、公司所得税、销售税、国内消费税、财产税等，其中财产税占主导地位，约占地方政府收入总额的80%左右。
从美国的地方税设置来看，我们可以看出，各级政府在各自事权的范围内，都有与之相对应的财权和税种的征收权，税源分割保证了地方税税源具有一定的增长弹性。根据以上分析，我国的地方税体系设置在省以下四级政府应作再划分，进一步明确各级政府的税收收入来源，做到财权和事权相统一。如可将房产税、城镇土地使用税等财产税划归层次较低的县或乡政府，其余税种按一定比例在四级政府间进行分享。
（三）地方税体系运行的关键——优化税制
地方税主体税种的地位不应是绝对的，一成不变的，而是应该依据经济发展水平，各税种的成长性，分阶段、动态地确定地方主体税种。因此在现阶段，由于我国税制尚不完善，税种还不健全，应选择营业税、城建税与企业所得税为地方主体税种。从发展的角度看，随着我国经济发展水平的提高，税种的健全与完善，可考虑选择个人所得税与财产税作为我国地方主体税种，即以财产税代替营业税的主体税种地位。同时，财产税制的成熟，也为较广泛地开征财产税提供了可靠的保证，以推动我国地方税制的发展进入成熟阶段。
1.巩固营业税的主体地位。营业税作为地方税主体是我国国情决定的现实必然选择，确保地方税主体税种，尤其是营业税的稳定，是支撑地方财力的客观要求。我们认为，营业税的改革思路是：“总体稳定、局部调整、拓宽税基、扩大税源”，巩固主体地位，增强财力支撑。一是实行“税源分割”，拓宽营业税税基。即将货物批发、零售和修理、修配改纳营业税，并划归地方收入，增值税只在工业生产环节征收，同时将现行交通运输业、建筑安装业交纳的营业税改为增值税。二是要求“税基还归”，将营业税税源还原。即严格税种划分原则，铁道部门、金融保险机构营业税应全额划归地方收入，以还其地方税的本来面目。分税制财政管理体制既然明确了营业税是地方固定收入，理应由地方税务机关征管，收入归地方所有。
2.统一现行的所得税制。一是统一企业所得税，对内外资企业实行统一的国民待遇，消除按企业经济性质设置税种、税率、规定优惠的弊端，统一税率、统一税基，以利于企业公平竞争与国际税制接轨。同时改变企业所得税按隶属关系划分收入归属的办法，将企业所得税作为地方独立税种，因变化减少中央收入可通过改变其它共享税的比例弥补。二是完善个人所得税，改现行分类税制为综合分类税制，加强完善个人收入自行申报制度，严厉查处偷逃抗税行为，严格实行法定代扣代缴，逐步实施税收征管手段现代化，并抓好相关配套改革，充分发挥个人所得税调节收入差距，缓解社会分配不公的作用。
3.地方税制改革的重点应当是统一内外税制，构建现代财产税制，建立价值评估体系，增强税制弹性，提高地方税收入比重，强化收入再分配功能。按照这一思路，地方税制改革的内容：一是合并房产税和城市房地产税，与土地使用税合并，建立现代不动产税制，扩大征税范围，适度提高税负水平。同时，改变计税方法，即参照国际惯例，抓紧研究制定全国房地产市值评估体系，在条件成熟时建立全国评估机构，提高房地产税收征管水平，增强税制弹性。同时与房地产方面的费改税结合起来，逐步使不动产税成为地方税收的一个主体税种。二是合并车船使用税和车船使用牌照税，建立新的车船税制，调整减免税项目，提高车船使用税税额标准。三是将城市维护建设税和教育费附加的征收范围扩大到外商投资企业和外籍个人，适当提高耕地占用税的税额标准。四是修订《耕地占用税暂行条例》，将纳税人范围扩大到外商投资企业，适当提高税率，缩小减免税范围。五是修订《印花税暂行条例》，依据新《合同法》的规定，调整税目，规范税制。六是取消筵席税、屠宰税、固定资产投资方向调节税和土地增值税。
4.积极推进“费改税”，规范地方收费，将应保留的部分地方收费转化为税收。推进“费改税”，将目前的收费、基金中具有强制性、固定性、无偿性、普遍性的征收项目转化为税收，使其成为规范的财政收入形式，由税务机关集中征管。一是将教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业费附加等改为文化教育税。二是加快实行道路交通收费改革，推出燃油税。三是扩大资源税征收范围。将现行矿产资源补偿费和水资源费等纳入资源税征税范围。四是将目前社会保障费改为税，为基本社会保障提供稳定的收入来源。五是将现行针对一些排污项目（如废水、废气、垃圾等）的收费改为征税，更好地保护生态环境，贯彻可持续发展战略，克服收费过程中存在的问题。
5.开辟税源合理设计地方税体系。税源的扩大不单单是税种的增加、税基的变更和税负的调整，而且还要合理地归并或废除一些已经不合适的老税种，遵循市场经济规律适时、适情、适地开辟新税种，以强化税收的调节功能和财政功能，使地方税成为有利于各种经济成份发展、有利于公平竞争、完善而独立的税收体系。一是开征社会保障税，开征此税有利于社会保障制度的不断完善，对于保障并改善广大人民群众的生活，对于实现社会稳定加快社会主义市场经济发展具有十分重要的意义。二是适时推出遗产与赠予税，这对调整社会财富的分配具有不可忽视的作用和意义。随着个人收入和财产申报制度的逐步健全，在条件成熟的时候应及时出台。
（四）地方税体系运行的补充——规范转移支付
转移支付要想在缩小地区差距方面有质的提高，关键是利用客观的因素加科学的公式，在确定各地的标准收入和标准支出的基础上，计算分配可用于转移的财政资金，并增加中央财政的可支配收入，从而增加均衡拨款的规模。在完善转移支付制度方面，当前一方面应将体制补助、结算补助和税收返还纳入过渡期转移支付，按客观因素和法定公式公平分配。可考虑逐步调节税收返还数量，直至完全取消，将其作为中央可支配财力全部用于均衡性拨款；另一方面要继续完善一般性转移支付办法，考虑更多的因素合理测算各地方的标准收入、标准支出和应得转移支付额。此外，当务之急是建立承上启下的省级转移支付制度，这是分税制体制能否在地方取得预期效果的重要环节，也是地方分税制优化的重要内容。
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