付宗波
包头市环境监察支队 内蒙.包头
【摘 要】迄至2015年，我国区域环保督查机构正式组建已有很多年，环保督查工作取得了什么样的效果，还存在哪些挑战，是否需要进行完善，如何进行完善? 对此，一些专家学者、官员、媒体进行了讨论。本文在已有讨论的基础上，结合区域环保督查机构的实际工作情况，对这些问题进一步分析并提出相关建议，希望对完善我国环保督查体系有所裨益。
【关键词】完善制度；环保监督；环境管理
引言：
随着我国经济的不断发展，区域环保督查工作在促进地方执行国家环境法规政策、推动解决跨区域环境问题、解决危害群众健康的突出环境问题等方面发挥了明显的作用，取得了实实在在的效果。当前环保督查制度的也具有进一步改善的空间，包括提升区域督查机构的性质和职能、加强督查机构的督促职能、进一步明确督查对象等等。
1 环保督查在我国环境行政管理中的作用和定位
我国正处于深化行政管理体制改革、建设服务型政府的关键时期，各级政府正在推进政府职能的转变、管理体制和运行机制的完善，其中的重点就包括加强执政能力和执行力，而加强督查工作则是其中的重要内容之一。在主要由立法、决策、监督、执行环节构成的环境行政管理体系中，环保督查应是介于决策和执行之间，同时贯穿于决策和执行过程的重要监督环节。
区域环保督查机构组建后，在国家的环境行政管理体系中就被置于监督这一环节。根据原国家环境保护总局印发的《总局环境保护督查中心组建方案》，环境保护督查中心为总局派出的执法监督机构。其被赋予的首要使命，就是监督地方执行国家环境法规、政策、标准的情况。可以说，区域环保督查机构的组建和运行，进一步充实了环境行政管理中的监督环节，使国家的环境行政管理体系得到进一步完善。
2 环保督查体系应具备的要素
在我国日益强调法制政府和依法行政的情况下，应根据我国当前的法律体系和行政管理体系，通过法律法规和规章等确定相关制度，明确环保督查体系的以下几方面要素：
2．1 督查主体和对象
下级人民政府各工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府的业务指导或者领导。在这一体系下，要督查国家环保法律和政策的执行情况，也应是逐级督查，即由国务院督查省级政府，环境保护部督查省级环境保护部门。开展环保督查工作，首先要明确督查主体和对象，即谁来督查，督查谁。
2．2 督查内容
督查内容总的来说就是地方政府和地方环保部门执行国家环保法律和政策的情况，即地方政府和环保部门是否履行了法律法规确定的职责，是否实施了相关政策规定的措施等，包括是否制定了地方的法规和规章，是否对污染企业采取了法定的处理措施，是否实现了相关环境保护目标等。
2．3 督查手段
要检查清楚国家环保法律和政策的执行情况，对督查对象进行有效的督促，必须通过有效的手段进行。就检查来说，应根据不同的检查内容采取不同的检查手段，包括调阅文件资料和数据、进行现场检查等。就督促来说，可以采用督促通知、整改建议、限期整改、区域限批、督查通报等。
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2．4 督查程序
程序是实现督查常态化、保障督查取得效果的重要条件，也有利于降低督查成本、防止督查权力滥用、保护督查对象合法利益。督查程序应明确督查计划的制定、督查行动的启动和实施、督查结果的形成和督查处理决定的做出等方面。
3 当前环保督查工作现状
3．1 区域环保督查的管理体制
目前，国家环保督查工作总体由环保部进行实施。其中，督促工作由环保部实施，检查工作委托区域环保督查机构实施。区域环保督查机构属于环保部的派出执法监督机构，是环保部的直属事业单位，受环保部领导，对环保部负责，受环保部委托开展工作，但不指导地方环保部门业务工作。总体来看，区域环保督查中心不属于行政机构，其督查权来自环保部的委托，代表环保部开展督查工作。
3．2 环保督查的运行机制
目前来看，我国环保督查工作的运行机制主要包括区域环保督查机构进行检查和环保部进行督促两部分。督查中心由环监局归口联系和业务指导。在主动检查方面，区域环保督查中心每年制定工作计划，报经环保部同意后执行。在环境应急响应方面，区域环保督查中心纳入环保部环境应急响应体系。督查中心受环保部委托开展重大环境污染与生态破坏案件的查办工作，有关查办结果与处理建议报环监局，由环监局提出处理或处罚意见。
4 当前区域环保督查工作面临的挑战
4．1 环保督查机构的性质和职能可以进一步提升
从目前的区域环保督查体制和机制来看，区域环保督查机构行使的主要是对地方执行环境法律、政策等情况进行检查的职能。但是，区域环保督查机构目前不属于行政管理主体，并且其督查权力仅有《国家环保总局环境保护督查中心组建方案》、《环境行政执法后督察办法》等行政机构内部文件和低规格立法作为依据，缺乏高规格的行政法律依据。
4．2 督查中心的督促职能较弱
现行环保督查机制下，区域环保督查机构缺乏直接的督促职能，相关的督促职能实际上由环保部来执行。从效率和能力的角度看，区域环保督查机构工作在一线，更了解实际情况，因而能够在检查后进行更及时和有效的初期督促。目前将检查和督促分开，就无法发挥区域环保督查机构的这一优势。
4．3 督查对象不明确
许多环保法律法规和政策需要由省级政府作为责任主体进行实施，因而也需对省级政府进行督查。但在我国目前的环保督查体系下，环保部作为国务院所属环境保护主管部门，只能对省级环境保护部门进行督查。同样比较国家土地督查制度，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》明确规定，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。这就在制度设计上解决了对地方政府的督查问题。
5 完善我国环保督查体系的建议
5．1 理顺督查体制
为理顺环境督查机构在国家环境管理体系中的身份、地位和作用，建议参考国家土地督查制度相关做法，将区域环保督查机构提升为行政机构，使区域环境督查机构及其职能有法律依据和保障。
5．2 进一步明确督查机构的督查对象和督查内容和职能
除了环境行政业务督查，区域环保督查机构目前还开展国控污染源日常监督、国家审批建设项目的“三同时”现场监督检查等工作。这些监督检查职能也应通过相关规定进行明确和细化，包括监督检查的内容、手段和程序等。建议明确区域环保督查机构的督查对象为地方政府、地方环保部门，督查内容为地方政府、地方环保部门执行国家环境法规、政策和标准的情况，其中的检查手段包括调阅文件资料和监测数据、现场检查环境质量及企业排污情况等。
结束语：
综上所述：随着国家对环保工作的越来越重视，我国区域环境保护督查制度的也在不断完善，在环境保护方面，各级政府的执行力被提到前所未有的高度。国家开始采取一系列措施加强对土地、环保、安全生产事故等的督察。制定督查制度、建立督查机构、开展督查行动等，成为中央推进行政管理体制改革、加强政府自身建设的重大举措。
参考文献：
[1] 易志斌.中国区域环境保护合作问题研究——基于主体、领域和机制的分析[J].理论学刊.2013（02）
[2] 张昌华.“十五”期间加强北仑区域环境保护的若干思考[J].宁波大学学报（人文科学版）.2000（04）
论文作者:付宗波
论文发表刊物:《低碳地产》2015年第16期
论文发表时间:2016/8/16
标签：督查论文; 环保部论文; 区域论文; 机构论文; 工作论文; 环境论文; 环境保护论文; 《低碳地产》2015年第16期论文;