当前党政正职领导干部监督中的问题与对策，本文主要内容关键词为：正职论文,领导干部论文,党政论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1007－4767(2012)05－20－04
党政正职领导干部是指各级党委政府领导班子主要负责人、党政机关及其职能部门的正职，包括事业单位和国有企业的主要负责人，即通常所说的“一把手”。加强党政正职领导干部监督是新时期党的建设的内在要求，是从严治党、加强领导班子和干部队伍建设的关键环节，也是当前干部监督工作的重中之重。党政正职领导干部在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作之中，处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任。能否对党政正职领导干部进行有效监督，关系着党和国家路线、方针、政策的贯彻落实，关系着一个地区、一个部门、一个单位事业的成败。因此，研究当前党政正职领导干部监督存在的问题及成因，探求破解党政正职领导干部监督难题的有效对策，对于遏制和预防腐败，提高反腐倡廉建设科学化水平，确保经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。
一、党政正职领导干部监督存在的主要问题及其原因
目前，我国对党政正职领导干部监督已经形成了主体多元、形式多样、渠道多种的监督体系，取得了一定成效。但我们也要看到，由于受多种因素的影响，党政正职领导干部监督难的问题迄今没有从根本上得到解决，在有的地区、部门和单位“虚监”、“弱监”、“漏监”和“难监”现象仍然存在。
(一)同体监督方面的问题。同体监督是指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统，是权力部门内部的一种自我监督，即自己监督自己。它包括纵向的上下级权力部门之间的监督和横向的权力部门内部的监督，如党内的纪委对党委的监督，政府内部监察机构对行政部门的监督[1]。这种监督具有明显的优势，但由于监督评价的主体大都是上级领导和同级组织与纪检部门，监督主体过于集中单一，且与监督客体利益密切相关，实际上这种监督效果不明显。这种现象主要表现在以下几个方面：
上级监督中存在“重选拔任用，轻监督管理”的现象。诚然，上级党组织对地区、部门和单位党政正职领导干部监督是最有力和有效的。然而，在一些地区、部门和单位干部监督工作中，却不同程度地存在着重提拔使用、轻监督管理现象，其监督形式大多以听汇报了解情况为主，辅以巡视、检查、届中届末考核。这种监督只能看到一些表象，很难深入。作为监督主体的上级纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和违纪问题，也难以实施有效监督。
同级监督中存在“有想法没做法，有看法没办法”的现象。[2]从实施监督的角度看，领导班子成员长期在一起工作，对党政“一把手”各方面的情况较为熟悉和了解，他们最有发言权。但是，由于“一把手”对领导班子成员的态度和看法往往决定着他们的前途和升迁，因此，班子某些成员大多只好看在眼里封在心里，群众戏称为“看得见的管不着”。作为同级监督部门纪委、监察、审计机关，本身在党政“一把手”的领导下工作，其干部配备、任免调动、经费开支等都掌握在被监督的同级党政“一把手”手里，监督很难到位。
下级监督中存在“瞻前顾后，顾虑重重”的现象。一些地区、部门和单位党政正职领导干部的权力运作、业务往来和社交活动有些党员干部是比较了解的，有的抱着“事不关己高高挂起”的思想和“多一事不如少一事”的心态，明知不对少说为佳，生怕得罪“一把手”吃不了兜着走。面对一些党政“一把手”的违纪事实，有些普通党员和干部“不敢说”、“不想说”、“不愿说”，集体失语。
(二)异体监督方面的问题。异体监督是指监督主体与监督客体来自不同的组织或系统，两者无直接的利害关系和隶属关系。异体监督是来自权力部门外部的监督，即别人监督自己。大致可分为两类，一类是权力监督，如人大及司法机关的监督；一类是权利监督，如政协民主党派、社会团体、群众及舆论监督[1]。由于一些地方党委与政府信息不够公开，渠道不够通畅，保障不够有力，异体监督大都不能及时与有效地开展，主要表现为：
其一，权力监督力度还显不足。从法律上讲，各级人大是国家权力机关，由它选举产生的“一府两院”，需向其负责并受其监督。因此，人大对政府的监督应该是最有效的，但在实施监督过程中，有的地方其监督作用没有得到很好地发挥，监督中往往是对事不对人；象征性监督多，有针对性、实质性的处理意见少。司法机构的监督侧重于事后监督，主要依据法律来处理公安机关移交的案件或其他组织个人的申诉，具有一定的被动性。
其二，权利监督的功能还不完善。一是民主监督功能弱化，实效不足。在少数地方存在着民主容易监督难，形式容易实效难，基层容易上层难，对下容易对上难，事后容易事前难，小事容易大事难，具体容易全面难，建议容易批评难，反映容易反馈难等问题。二是群众监督道听途说，缺乏合力。一方面，由于工作地位悬殊，人民群众对有关政策法规了解不够，无力进行有效监督；一方面，由于某些领导活动、决策过程和权力运作缺乏公开性和透明度，信息渠道不畅，有的道听途说，有的根本不了解，无法进行及时监督。三是舆论监督功能仍未充分发挥，表扬性报道多，揭露性报道少；定案、宣判后揭露多，定案宣判前揭露少；对“一把手”决策实施结果报道多，对“一把手”决策过程报道少。
导致党政正职领导干部监督难的原因是多方面的，既有监督主客体主观方面的缘故，也有客观方面的原因，既有体制机制方面的缘由，也有制度的因素。归结起来：
一是少数领导干部受官本位文化影响深。作为中国最具代表性的传统政治文化，经过几千年的沉淀与延续，官本位文化并没有随着封建社会的结束而消失，而是通过一种更为隐秘的方式存在着，潜移默化地影响着当今社会政治生活。它严重影响着少数党政“一把手”的政治价值观念，使其民主意识、平等意识、权利意识淡薄，缺乏主动接受监督的自觉性。其次，它严重影响着某些党政“一把手”的政治活动，使其权力过分集中，个人专断，追求部门的或个人的既得利益，反感甚至排斥监督。再次，它严重影响着监督体制和机制的建立和完善，导致党政“一把手”的监管机制弱化，重授权而轻监督，重集权而轻分权，致使虚监和软监并存、外部监督缺失与内部监督难到位现象同在，对以权谋私等消极腐败现象蔓延起到了推波助澜的作用。
二是现有体制机制赋予党政正职领导干部的权力过于集中。权力过于集中和权力失去制衡是当前党政正职领导干部监督难的根本原因。从领导体制看，突出表现为某些党政“一把手”权力过于集中。“一把手”往往将用人权、财物分配权、重大事项决策权集于一身，大权独揽，无力监督。从公共权力运作制衡机制看，突出表现为决策权、执行权和监督权不能相互制约和协调。某些党政“一把手”既当“运动员”，又当“裁判员”和“监督员”[3]。从监督制约机制看，公民权利对党政正职领导干部监督和制约受到种种限制。某些党政“一把手”权力运作往往处于封闭状态，透明度不高，公开性不够，信息渠道不畅，党员干部与群众对党政“一把手”权力运作情况知之甚少，无法监督；此外，新闻舆论监督承担着重大的法律责任，但得到法律保障不够，近年来因新闻媒体舆论监督引发的新闻官司屡屡败诉，导致新闻媒体舆论监督不力和不易问题并存。
三是一些监督制度设计存在缺陷与执行不到位。一方面，主要是现有的一些监督制度设计缺乏科学性、合理性、程序性。缺乏科学性表现在：制度的设置出现空当和漏洞，存在着原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；集中在经济方面多，事权、人权、品德修养方面少；工作时间和场所的纪律规定多，八小时以外监督制度少的“六多六少”现象，失去了制度的约束力。缺乏合理性表现在：有些制度修订不及时，对新情况、新问题研究处理不够，脱离实际，跟不上形势发展需要。缺乏程序性表现在：一些制度程序性规范不足。如领导干部财产申报制度，虽然规定了申报的内容，但对申报的整体程序以及不如实申报如何处理等缺乏程序性规定，从未有人因财产申报不实而受到惩处[4]。另一方面，主要是一些地方、部门和单位监督制度执行不到位，有规不依，或者仅依靠当事人的思想觉悟，没有形成奖优罚劣的评价和责任追究机制，不可能取得好的执行效果。
四是监督制约体系尚未发挥整体合力。一是多元监督主体职能交叉、权责不清。目前，我国已经形成了人大监督、法律监督、党内监督、群众监督、舆论监督和民主党派监督等多元化的监督体系，在实施监督的过程中，各监督主体都有其监督重点，但因缺乏统一的制度安排，有时会出现了谁都去监督、又都监督不完全到位的现象。
二、加强党政正职领导干部监督的对策建议
强化对党政正职领导干部监督是一项系统工程，必须积极寻求实施有效监督的具体做法，对症下药，多管齐下，综合施治。
一是加强自我监督。党政“一把手”要不断提高对自我监督重要性的认识，按照“自重、自省、自警、自励”的要求，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。上级党组织要将监督关口前移，加强对党政“一把手”的思想政治教育，强化正确的权力观教育、民主集中制教育、法制教育和廉政文化教育；同时，要通过正面典型示范、反面典型警示教育等方式，强化自律意识、监督和被监督意识，督促党政“一把手”加强自我监督，从而在思想上更自觉地认同监督，在行动上更主动地接受监督。此外，还要坚持教育与管理、自律与他律相结合，切实改变重选拔轻教育管理的倾向，在各级党政正职的培养、选拔、使用和管理过程中，督促各级领导干部加强党性修养，廉洁自律。
二是优化权力配置。[5]打破传统思维定势，实行由“集权”向“分权”的转变，由“盯人”到“盯权”的转变。一是要科学界定党政“一把手”的权限。认真落实中央关于党政“一把手”不直接分管干部人事、财务审批、工程项目建设等工作的制度规定，对重大事项决定权和重大项目、大额度资金审批权、重要人事任免权等作出明确具体的界定。二要科学分解配置党政“一把手”的权力。要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，注意党政“一把手”权力设置的清晰性，使权力行使者、权力相对人、权力监督机构都一目了然，易于掌控，做到配置科学，边际明晰，防止乱设与滥设权力。三要规范党政“一把手”权力运行程序。凡关系国计民生和社会发展的重大决策，应事先组织专家进行论证；凡涉及面广、与人民群众利益密切相关的事项，应向社会公布或举行听证会，广泛听取意见。当前，尤其要强化对干部选拔任用、财政资金使用、国有资产运营、金融资本运作、土地使用权出让、行政审批权运用等重要问题、重大事项的集体决策。
三是盯住监督重点领域和关键环节。当前，要突出抓好人权、财权、事权的监督，重点防范，从严监督。一是加强对重大决策的监督。要监督在制订发展规划等重大决策时是否正确处理全局与局部等方面的利益关系；是否坚持民主集中制，充分发扬民主，走群众路线；是否从实际出发，实事求是；是否科学决策。二是加强对干部任勉的监督。要监督在用人方面是否坚持党的干部政策；是否客观公正，按程序办事；是否充分发扬民主，实行“票决制”，不搞个人或少数人说了算；是否带头抵制和制止拉关系、走后门、跑官要官、封官许愿。三是加强对大额度资金使用的监督。要监督在大额度资金使用、工程立项和其他经济活动中是否遵守财经纪律；是否以权谋私，进行权钱交易等。
四是健全监督体制机制。其一，强化上级党组织和纪委监督责任，纠正重选拔任用、轻任后监督的思想。通过加强检查、考察、诫勉谈话等方式，了解情况，发现问题，有效行使监督权力。要充分调动纪检、组织、人事等部门共同参与监督。其二，加强专门监督机构的独立性和权威性，尽快强化纪检监察派驻机构垂直管理功能。要系统、合理、科学地配置同级纪委的监督手段和职能权限，充分运用党风、政风、行风监督权，查办案件检查权，党纪、政纪处分权，行政监察建议权，干部任免一票否决权，强化上级纪检机关自上而下的监督力度，增强纪检监督的公信力和约束力。其三，推动领导班子的内部监督，用制度保证民主集中制的落实。完善集体议事规则，重大事项集体讨论决定；健全党内批评制度，切实开展批评与自我批评；健全上级领导参加下级单位民主生活会制度，推行点题民主生活会制度、群众代表旁听民主生活会制度。其四，要重视发挥人大立法、政协民主监督作用，健全和完善人大质询、弹劾制度，赋予人大代表对有腐败行为的政府官员和司法官员的弹劾权力，及时罢免被弹劾者的职务；要充分利用各界人士特别是民主党派的社会联系面广、影响大的特点，对党政“一把手”进行多方位多层次的监督。其五，要赋予司法机关、行政监察、审计等职能监督部门相对独立的监督权，切实履行执法监察职能。其六，进一步畅通信访举报和投诉渠道，切实保障宪法赋予人民群众对国家工作人员批评、建议、检举、控告等权利；尽快出台《新闻法》，在保证正确舆论导向的基础上，进一步加大舆论监督力度。其七，完善同体监督，加强异体监督，科学构建权力监督的多维体系。建立监督工作联席会议制度，力争形成齐抓共管、资源共享、快速反应和上下联动机制[6]，逐步实现同体监督异体化，异体监督实体化。
五是创新监督制度。要完善和落实“一把手”责任人制度、审计制度、任期交流制度、教育培训制度、思想工作汇报制度、诫勉谈话制度、民主评议和推荐干部制度、用人失察追究制度，以及财务审批制度、个人收入申报和重大问题请示报告制度等。同时，从建设高素质干部队伍的现实需要出发，加大党政正职领导干部监督制度的改革和创新力度，建立党政“一把手”施政行为规范制度、施政行为公开制度、“三责联审”工作制度(即任中选人用人责任审查、机构编制责任审核和任期经济责任审计)、届中和届末信任投票制度、决策失误责任追究制度。当前，尤其要改革和完善党内选举制度，在逐步推行直选的基础上扩大直选范围，适当扩大差额选举的比例，并建立与之相配套的制度；建立健全党政干部弹劾制度，明确弹劾的主体、对象、行为、适用范围及运行程序，并作为制度法规加以规定，确保对有严重违法行为和对人民群众利益造成重大损失、对国家资产造成巨大浪费且影响极坏的失职行为的各级党政正职领导干部提出弹劾；在各级地方委员会和纪律检查委员会试点党内罢免或撤换制度的基础上，逐步探索建立以党的代表大会代表和全体党员为主体的党内罢免或撤换制度，制约和监督党内权力运作，使滥用权力者受到应有的处理。此外，要完善落实监督制度的配套机制，量化制度执行指标，设计科学合理的考核办法和流程，将考核结果纳入干部考核评价体系，作为奖优罚劣与提拔任用的重要依据；要培养党政“一把手”敬畏制度、自觉遵守制度、维护制度权威和切实执行制度的良好习惯。
六是营造良好的监督环境。加快经济体制改革的步伐，建立健全建设项目招标投标，经营性土地、工业用地和探矿权、采矿权出让，以及产权交易、政府采购等制度，发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少腐败行为滋生的机会和空间。深化干部人事制度改革，改革选人用人制度，逐步建立初始提名权制度、干部推荐说明书制度、考任分离制度和离岗考察制度，用严格的标准选准用好党政“一把手”，实行超前防范和监督。加强党内民主制度建设，推行党的代表大会常任制，充分发挥人民代表大会制度对政府决策行为和任免政府负责人的监督制约[7]；以落实和保障党员选举权、知情权、参与权和监督权为重点，大力推进党内民主制度建设，充分发挥各级党组织和广大党员参与监督的积极性、主动性和创造性。着力从加强科学理论武装、选准用好干部、推进制度创新、强化监督管理、提高政治参与意识和能力、增强公民社会对政治生活的影响力等方面加强政治生态建设，为强化党政正职领导干部监督提供风清气正的政治生态环境。