未雨绸缪——关于中国法律可持续发展的战略抉择，本文主要内容关键词为：未雨绸缪论文,可持续发展论文,中国法律论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重大抉择
随着建立社会主义市场经济体制的提出，中国法律获得了长足进展。以立法为例，从1979年至今，全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决定共250多件， 有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规3000多件，仅八届全国人大及其常委会目前已审议76件法律和有关法律问题的决议，已出台67件，平均每年多达22件，本届各级地方人大已经制定1500多件地方性法规，相当于前13年的总和，而且其中大部分为经济性法规。根据《八届全国人大立法规划》，八届人大任期内要审议的法律草案总计共152件。
这些成就是世人有目共睹的，但不能因此沾沾自喜，以此作为衡量中国法律发展水平高低的唯一标准，因为现有的法律在社会实际运行中许多并未取得预期的社会效果，有的法律处于虚置状态，有法不依、执法不严、违法不究、执法腐败、权钱交易并不是孤立的、个别的现象。诉讼成本过高，有些缺乏公正，有些公正的判决往往得不到有效执行，社会出现厌讼情绪，对法律的信任度下降。长此下去，不仅将引发法律信任危机，而且也必将使社会对法律的需求普遍萎缩，反过来抑制法律的可持续发展。
由于中国经济近年来调整发展，开创了新的财源和权力渠道，而占统治地位的传统规范并没有对它们与政治的关系加以界定，而界定这种关系的现代规范又未被主要社会集团认同，在实际中也没有有效执行，助长了行政权力无限膨胀，寻租机会不仅多，而且租金高，滥用权力和社会腐化日益加剧。
我们已经失去了太多的发展机会，我们再也不能失去这一宝贵的历史机遇。二十世纪被誉为太平洋世纪、东方世纪，对于倾心追求经济发展的中国而言，二十一世纪更是法治世纪。面向二十一世纪，我们到底应选择什么样的法律发展战略？
诚如前所述，只强调立法数量，忽视立法质量，只强调立法规模和速度，忽视立法效益，只强调经济立法，忽视立法结构内在平衡的非持续法律发展模式，实践证明，已不再适应中国当今和未来社会发展的要求，必须构筑一个综合性的、长期的、渐进的、可持续发展的战略框架即中国法律可持续发展战略（LCDS），未雨绸缪，以适应中国社会进一步发展需要，以推进中国社会的可持续发展。
中国法律可持续发展战略是一种新型的法律发展模式，旨在从中国的基本国情出发，从现阶段的中国社会政治经济条件出发，以经济契约为基础，以政治制度化为依托，以立法效益为中心，以公平、正义、自由、平等、效率和效益这一法律价值理念不断向社会渗透为价值目标，在立法持续增长的同时，不断提高立法效益，以促进中国法律数量、规模、速度、结构和效益上合理协调发展，进一步促进中国法律与中国社会的政治，经济、文化合理协调发展。中国法律可持续发展战略要求既能保护法律发展保持一定的规模速度，又能保证法律在有效增长中促进发展，既能充分考虑现阶段的社会承受能力，又能充分考虑满足未来发展的需要，既能保证法律结构的内在平衡，又能保证法律发展与中国社会总体发展的平衡，进一步扩大法律在社会中的生存、发展空间，使法律的价值功能得以在社会中充分发挥，从而引发社会的结构性变革，真正实现从传统向现代，从西化向现代化，从人治向法治的重大历史转变，建立中国社会新秩序。法律可持续发展战略强调立法速度、规模与立法效益之间的平衡，强调法律结构的内在平衡，强调扩大立法与政治制度化之间的平衡，强调立法增长与资源配置之间的平衡，强调法律发展与社会政治经济发展之间的平衡。平衡论是中国法律可持续发展战略的理论基础。
二、进退之间
要实施中国法律的可持续发展战略，把法律的价值理念贯彻于立法、执法、司法中，以建立起以法律为主导型的社会新秩序，确实是一道难解的社会综合方程，在前进的征途中困难重重，这首先主要来自于决策者在法律发展战略认识上的偏差。“市场经济是法制经济”已成为当代中国强有力的呼声。然而，计划经济向市场经济转轨有一个漫长的历史发展过程，“市场经济是法制经济”这一命题仅仅是价值层面上的“应然”关系，而不是事实上的“实然”关系，法治的理想与法治的现实之间还存在着巨大的社会鸿沟，在走向法治的过程中仍有许多富有挑战性难题急待我们去破解，中国社会经济发展的不同阶段对法律的需求不仅存在着量的区别，而且还有质的区别，即需要多少法律、什么样的法律的判断问题。然而，目前无论在法学界还是决策层，仍不同程度地把法律和社会发展的“应然关系”与“实然关系”，把社会未来发展对法律的绝对需求同现阶段社会对法律的相对需求相混淆。因而，在制定法律发展战略上不是从中国现阶段市场经济及社会发展的现实条件出发，而是从片面参照西方市场经济发展的模式出发。与此相联，在法律发展模式上强调立法数量的增长，把法律发展同立法数量的增长等同起来，尤其是过分强调经济立法数量的增长，忽视立法结构的平衡，从而导致法律结构性效益的严重下降。
差之毫厘，谬之千里。要实现法律可持续发展必须正确认识和把握“市场经济是法制经济”的真实内函，走出法律发展战略认识上的误区。
政企不分这一顽症是实现法律可持续发展的又一重大难题。
迄今为止，政企不分这一顽症仍未得到根治。从把国营企业改称国有企业，从减政放权到二权分离，从承包制到转换经营机制，从转变政府职能到提出建立现代企业制度，尽管经济学家们费尽心机，但国有企业仍未真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人，企业缺乏竞争活力，国有资产大量流失，三角债清了又欠，欠了又清，宏观调控不灵，机构臃肿，人浮于事，寻租活动频繁，腐败滋生漫延。政企越不分，租金就越高，寻租活动就越频繁，社会就越腐败。
政企不分是法律可持续发展的障碍。以《企业法》和《破产法》为例，无论是被舆论一时称为使企业“告别政府摇篮”的《企业法》，还是被称为“优生劣汰、适者生存的”的《破产法》，其实施效果无不让人寒心。《企业法》赋予企业的十四项自主权，70%以上没有落实，企业宣告破产，实际上只不过是计划经济条件下变相的“关停并转”，一切还得由政府包下来解决，破产有名无实，最后只能使银行破产，使政府破产。企业并没有因为有了《企业法》就能告别政府的摇篮，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人，经济改革也没有因为有了《破产法》便自然而然地形成优胜劣汰的竞争机制，企业仍在按固有定律走老路。
中国16年的经济改革证明，在政企不分的经济体制尚未取得实质性突破前，在政企不分的经济体制下形成的利益及权力格局没有被彻底打破前，企图通过立法赋予企业自主权，还权于企业，增强企业活力，企图通过立法来解决三角债问题，企图通过立法来加强宏观调控，企图通过立法来清除这一体制性腐败，企图通过立法来推动旧体制的转换，这种本末倒置的做法，只能是法学家和经济学家的善良愿望而已。即使殚尽虑竭，构建了相应的法律体系，也迟早会因缺乏生命力而土崩瓦解。
政企不分，缺乏经济效益，缺乏法制效益，也缺乏政治效益。对于处于由计划经济向市场经济转化过程中的中国来讲，对于国有企业仍是国家经济支柱的中国来讲，政企分开不仅仅是一个经济问题和法律问题，更是攸关国家前途和命运的政治问题。
要实现法律的可持续发展必须根治政企不分这一顽症，并打破由此形成的权力和利益格局。
实现法律可持续发展又一至为重要的难题便是权力机关仍处于有权无力的疲软状态。
诚然，自从党的十一届三中全会以来，全国和地方各级人大通过行使宪法和法律赋予的职权，广泛进行立法，积极探索相应的监督手段和方法，使人大的社会形象有了重大改观，但也毋庸讳言，人大的权威与我国社会主义市场经济发展的要求相比，与我国民主与法制建设的要求相比，仍然存在不小的差距。
权力机关的这种疲软状态也必然会引起相应的消极后果，这主要是：权力监督处于真空状态，权力制约机制难以形成，执法犯法、执法不严、违法不究也便成为其逻辑延伸；立法与社会需求相脱节，不宜立的法立了，迫切需要的法反而出不了台，只要涉及权力和利益之争，就被迫搁置，这种现象在实际立法活动中屡见不鲜，立法变味变种，如果立法涉及实质性问题，尤其是部门利益之争，往往一笔带过，立法蜕变成文字游戏，为以后执法种下了祸根；法律权威大损，因为法律自从它诞生的那天起，甚至在其诞生的过程中已大打折扣，早已决定了它以后的命运；与此相联系的是法律效益的滑波。无权威的立法机关制定的法律必然是无权威的法律，无权威的法律也必然是无效益的法律，而法律的效益低下又必然反过来进一步损害立法机关的权威。如此循环往复便是我们实现法律可持续发展、走向法治的拦路虎。
权力机关何以沦落到这种地步？
权力机关处于有权无力的疲软状态的首要原因在于党政不分，在党与人大、党的政策与法律的关系问题上存在着模糊认识，认为“党的领导权高于人民主权”、“党大于人大”，并由此推论出“国家法律是为执行党的政策而制定的，是党的政策定型化”，“党的政策是国家法律的魂”，“国家法律是为党的政策服务的”。我们不妨先从国家的政体对此作一探讨。
关于社会主义国家的政体，早在1850年，马克思在总结1848年欧洲革命时就指出，无产阶级的国家必须建立共和政体。这种共和政体不是历史上存在过的剥削阶级专政的共和政体，而是无产阶级专政的共和政体，这种共和政体是以社会解放为自己伟大目标的。恩格斯在1891年也进一步阐述了这一思想，他认为“如果有什么勿庸置疑的，那就是，我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种政治形式下，才能取得统治。”〔1〕“每一个真正的共和国是， 并只能是由人民代表的系统构成……，这种代表系统是以人民的名义建立起来的，并由已经联合起来的所有的公民组成，为的是通过他们的代理人去维护他们的种种权利……。当人民的主权得以实现之时，也就是共和国成立之日”。〔2 〕我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这都充分体现了主权在民即主权在全体人民的思想。人民代表大会制度是我国的基本政治制度，人大制定的法律也即为人民自由意志的联合和集中体现。
中国共产党作为一个政党与革命领导力量，在长期的革命战争中领导中国人民浴血奋战，以其无比正确的军事路线、方针、政策，以其全心全意为人民服务的高尚道德情操和思想境界在群众中树立了崇高的社会威望，成为真正领导中国革命和建设的核心领导力量。在新民主主义革命胜利后，又领导中国人民建立起人民民主专政的国家，并通过一定的法定程序取得了执政党的地位，在中国的政治生活中发挥极为重要的作用。中国共产党章程规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心”。但不能由此把党的领导权与国家权力混为一团，把党的领导权与人民主权等量齐观，“无论党有怎样重要的领导作用，毕竟只是本阶级的一部分，因此，谁把党的领导作用和无产阶级专政看做一个东西，谁就是党代替本阶级。……‘党是无产阶级直接执政的先锋队，是领导者’（列宁）。在这个意义上党掌握政权，党管理国家。然而决不能把这一点理解为党是越过国家政权，无须国家政权而实现无产阶级专政的。 ”〔3〕斯大林在论述列宁主义基础时也认为，“党不能仅仅是先进部队。党同时还应当是本阶级的部队，即本阶级的一部分”〔4 〕从这个意义上讲，党同人民是部分与整体的关系，“党是人民的一部分”〔5〕。 因此，党的领导权不能等同于国家权力，更不能高于人民主权，党的意志只有通过合法的程序方能上升为国家的意志，否则就与宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，即主权在民的宪法精神背道而驰。胡乔木在1982年9月13 日就党章修改问题答新华社记者问时强调“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上”〔6〕。 显而易见，人大大于政党。
至于法与政党的关系，由上分析也就不言自明，作为体现人民自由意志联合的法大于政党，党章也明确规定“党必须在宪法和法律范围内活动”。
党和国家分别在党章和宪法中作出这样的规定，是从“文化大革命”的教训中认识到的真理，如果五四宪法得到遵守，也不会造成后来“文化大革命”的历史悲剧，坚持按宪法办事，党的机关可以直接决定撤销人大选举产生的国家主席那样荒谬的事就不会重演了。前事不忘，后事之师，历史警钟长鸣，“党必须保证国家的立法、司法行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。〔7〕
权力机关处于有权无力的疲软状态还在于人大自身建设的严重滞后。
滞后之一：人大有权监督，但无法监督。
监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，也是贯彻权力制衡原则，以权力制约权力、行之有效的法律手段。正如毛泽东同志所说“让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。人大的权力源于人民主权，人大有权监督，人大的监督也即人民的监督，这在理论上应该是清楚的，在宪法和法律上也是明确的。令人非常遗憾的是，人大这些年制定的法律已蔚为壮观，但人大至今仍未为自己有效地行使权力制定一部监督法，这不免让人感到美中不足。近年来，各地方人大及其常委会，排除了重重阻力，依据宪法和法律赋予的职权，开展司法评议、述职评议，率先对人大及其常委会选举、任命的干部进行述职评议，加强了人大的权威，取得了良好的社会效果。但由于缺乏相应的法律规范，致使人大在行使监督权问题上仍难以取得突破性进展。尽早制定、颁布监督法不仅是人大自身发展的需要，也是实现法律可持续发展、推进社会主义民主进程的需要。
滞后之二：人大代表及常委会委员的自身素质与国家权力机关行使权力的要求极不相称。
如果说权力机关“应有的权力资源”不完整是来自于政治体制上的原因，那么“现有的权力资源”不能得到充分开发利用则在很大程度上应归咎于人大代表及常委会委员的自身素质问题。
在目前的人大代表构成中，有相当一部分为劳模、先进人物、专家、社会名流贤达，他们在各条战线上尽心尽力，做出了杰出成就，是社会的精英，国家的栋梁，理应受到社会的尊重。但人大是国家权力机关，人大代表是神圣的职务，而不是荣誉称号。人大代表，作为人民的代言人，必须具备二个基本条件：代言的欲望和代言的能力，二者缺一不可。人大举行会议审议报告、任免人事流于形式，几乎都能从这里找到问题的症结。长此以往，只会损害人大的权威，而不是适得其反。
再从人大的常设机构人大常委会的组成人员来看，以某省八届人大常委会为例：原在政府部门或党的系统工作的占60%以上，且年龄明显偏大，一般都快接近退休年龄，故而到人大工作被称为“退居二线”，人大常委会又被戏称为“养老院”、“疗养院”；原在法律部门工作或具有法律专业文凭的竟占0%；专职委员仅占40%， 兼职委员抑或埋头于专职工作，抑或身体欠佳，颐养天年，难得有空暇顾及常委会的工作，更不用说进行经常性的执法检查和立法调查，由此造成的“权力真空”必会导致另一种权力乘机而入，权力分配也会从形式上的合理性转变为实际上的不合理性。
权力机关如再这样“底气不足”，其后果就不仅仅是人大的权威问题了。要实现中国法律可持续发展，权力机构必须走出有权无力的疲软状态。
实现法律可持续发展还有一个不可忽视的大难题便是长期以来执法机关（广义上包括司法机关）执法资源短缺、执法不公和执法效率低下这一老大难问题。
公正、效率、效益不仅是现代法律的基本价值理念，也是法律可持续发展追求的价值目标。符合公正、效率、效益价值的法律只有通过公正、高效的执法活动，才能使法律的价值得以实现，从而通过立法活动促进社会的变革，（尽管法律的真正实现需要许多必要的条件，但执法活动仍是法律价值实现的重要环节）。中国古代政治家韩非子说：“国无常弱，无常强。奉法者强，则国强。奉法者弱，则国弱”。
立法难，执法更难，这是时下流行的说法。执法难，难在哪里？难就难在执法资源的稀缺，难就难在执法活动中应有的权力、人力、物力得不到保障。
从执法效益角度讲，意味着投入最少的执法资源来获得最大的收益，但这种最少的执法资源是可计算的，也是有最低的限度的，如果连最低的限度都得不到保障，则执法效益要么为零，要么为负值。美国一学者认为：“法律的实施程度取决于提供给完成这项任务的人力和财力的数量，只要有足够的警察，几乎每辆超速行驶的汽车都被查出。”现在我们不要说缺少“足够警察”，就连基本需要的“警察”也难以保证。以行使审判、检察职能的法院、检察院为例，宪法明确规定人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但又如何保证独立行使审判权、检察权呢？审判机关、检察机关目前其行政级别低于同级政府机关而带来的行政干预暂且不说，仅就其人力、财力、物力而言，已有些山穷水尽。必要的办案经费缺乏，办案要靠当事人支持一点；办案设备、工具缺乏，办案要向当事人“借光”；案件堆积如山，办案人员超负荷运转。执法资源严重不足，实践中竟闹出法院立案要请求被告这一令人啼笑皆非又痛心疾首的怪事来。据报载，某律师与当事人到一区法院起诉，当法院得知被告为当地林业局时，法院告知，要不要立案需向林业局汇报再定，其理由为法院审判人员因公出差的花费，先由个人垫付，回来后要很长时间才能报销，因为需得到林业局的拨款支助。大量人力、财力、物力掌握在同级政府手中，这又怎么保证审判权、检察权的独立性？这又如何保证执法的公正、效率以及法律价值的实现？执法的独立应以执法机关人、财、物的独立为前提。
再以行政执法机关为例，行政执法机关普遍存在着编制紧、人员缺、技术装备落后，面对声势浩大的立法运动，更显得苍白无力。执法人员缺，只能聘用无行政执法权的合同工、临时工加盟执法，合同工、临时工参与执法，不仅其行为本身违法，其效果更不可想象。
这几年我们一方面号召加快立法，实现依法治国，另一方面对执法的投入却非常吝啬，因而在实际执法中怪态百出。据报载，某市一看守所因无办案用车，在押运犯人时经常出现犯人逃跑事件，为改善办公条件，竟将一判刑五年零六个月的罪犯保释，用这笔保释金购了一辆办案用车，这不能不发人深思。
执法资源短缺，不利于公正、高效执法，其在法律发展中的后果是显而易见的，但其间接的社会后果比显示的直接法律后果更为恶劣。执法资源短缺必然会使寻租活动更为频繁，要么集体寻租，要么个人寻租，大搞权钱交易，“不给钱不办事，给了钱乱办事”，“吃了原告吃被告”，“走进法院门，各找各的人”，执法全面腐败。所以当“法律增多的同时，腐化的可能性也会增加”〔8〕。因为法律增多， 为寻租提供的机会就更多。
但执法资源短缺并不是导致执法腐败的唯一原因。更有一种执法腐败更不能容忍，这就是滥用职权。我们假设我们有足够的交通警察，同时又假设所有的交通警察都不依法办事，都在滥用职权，那么违章的车子就越多。现在我们是既无足够的“警察”，而现有的“警察”又都在滥用职权，其结果是“交通秩序”混乱。如没有“警察”，同样也使“交通秩序混乱”，与其要浪费资源的“交通秩序”混乱，还不如要这样节约资源的“交通秩序”混乱。“对自己有利的就执行，对自己不利的，就不执行”，缺乏足够的职业道德和良心，变相执法、故意曲解法律本意。我们一方面呼吁执法资源稀缺，另一方面由于缺乏执法监督机制，又在大肆挥霍、滥用仅有的执法资源，这就是我们法律发展所面临的极为严重的局面。执法严重腐败，尽管成因不同，但损害法律权威、抑制法律价值向社会渗透，其结果是相同的。
三、实干兴邦
16年的中国改革证明，改革的难题不是仅靠简单政策技巧和立法活动所能解决的，中国的法律发展也不能寄希望通过一次性的大规模的立法运动来完成，更不能指望在本世纪有限的几年内一蹴而就，法律发展与经济、政治、文化发展中诸多动态关系仍需我们去剖析、辨识和把握，并且在较长的时期内，笔者认为，我们面临的仍然是如何更快、更有效地清除法律发展中的障碍，为法律的发展创造良好的社会、经济、政治、文化环境，使法律的发展与社会的变革寻找到有机生长点，以促进法律的价值理念根植于社会，深入人心，促进中国法律向更高水平的可持续方向发展。
应当承认，要实现中国法律可持续发展是极为艰难的，我们只有义无反顾，勇往直前。笔者拟就有关促进法律可持续发展的一些政策建议求教法学界同仁，以期抛砖引玉：
1.首先应是决策者对中国法律发展战略从认识上进行方向性调整。解铃还需系铃人。决策者应充分认识这16年实施重速度、大规模、低效益型法律发展模式凸现的种种弊端，从中国的国情出发，从现实的条件出发，适时调整中国法律发展战略。
2.推动中国法律可持续发展战略理论的研究。
中国法律可持续发展战略事关中国法制建设的一些重大关键问题，推动该战略的理论研究有助于从宏观上、从长远眼光来审视、把握中国法律发展面临的难点、热点，以推动法律的可持续发展和社会的可持续发展。
3.组织开展对中国今后16年乃至46年法律发展的全面综合估价、评析，在反复调查、充分论证（包括价值层面和实用层面）的基础上，从中国国情出发，制定相应的中国法律可持续发展规划实施的计划政策（中国法律可持续发展白皮书）。
4.割断政府与企业之间的权力和利益“脐带”，实现政企分开，经济契约化，以刺激经济对法律的强烈需求，从而使法律向可持续方向发展。政企分开的关键在于产权制度改革，而产权制度改革的根本出路又在于积极稳妥地推行股份制。企图避开产权制度改革，仅通过转变政府职能或采取立法手段来实现政企分开只会再一次延误战机。
5.逐步改革人大建设现行中的一些弊端，充分开发利用人大现有的资源，这主要包括人大常委会委员的“四化”即年轻化、专职化、法律化、知识化。
人大目前承担着极为繁重的立法任务，常委会会议时间一般都比较短，委员对审议的法律、法规草案事先又未充分介入，势必影响审议效果，出现立法机构与立法工作机构在职能上的错位这一不正常的现象。同时由于兼职委员过多，行使法律监督权的人员配备严重不足，执法监督检查只能上下连动，有针对性地搞些“运动战”，而不是经常性的“游击战”，权力监督往往处于真空状态。首先在人大常委会委员中逐步实现“四化”是树立人大权威的需要，也是法律可持续发展的需要。
6.加大立法成本，增加立法投入，编制立法可行性报告，建立立法听证会制度和立法助理员制度，以促进立法的科学化、民主化和效益最大化。
从立法效益讲，应是追求最小成本、最大收益，但如果片面为节约成本而节约成本，使立法成本过低，超过创造效益的应有限度，势必导致立法不公影响立法效益的发挥。目前立法机关中立法人员与立法工作人员超负荷运转，立法经费严重不足，立法资料奇缺，立法项目投入与产出严重失衡，可行性研究不足。建议加大立法成本，改善立法投入与产出的失衡关系，由此改变立法起草由政府部门包揽的局面。同时，还应通过政治体制改革，解决立法机关权力资源不足问题，树立人大权威，以防止在立法中不适当扩大部门利益，防止立法部门化，防止在立法中行政机关与相对一方的权利义务关系严重失衡，以保证立法公正性，促进立法效益最大化。
建立立法听证会制度是立法科学化、民主化的一项重要制度，也是立法走向成熟的重要标志。举行听证会，可由常委会举行，也可由专门委员会举行，视需听证的内容而定。一般在委员会审议立法议案前都应举行听证会，主要了解立法的目的、意图，了解有关立法的背景知识，政府有关部门及社会各界的反应，法律成本的构成、配备情况，以及法律如获通过后应获的社会效益和实际上能获的社会效益等。委员会举行听证会时可传唤政府有关官员到会作证。知情人也可主动到会作证。在举行听证会和通过大量调查、论证的基础上，由立法工作机构编制立法可行性报告，包括立法背景、立法目的、社会不同意见、法律实施的最佳条件和现有条件、立法成本与立法效益定性、定量分析等等。通过举行听证会既可大大加强人大和委员会的权威，又可保证立法的科学性与民主性。
立法助理工作，目前主要由立法工作机构承担，鉴于目前委员的构成状况及立法发展需要，建议逐步配备立法助理员，帮助委员搜集有关立法资料、信息，开展立法调查，提出立法修改意见等，以适应日益繁重的立法工作需要。
7.缓解执法资源短缺与执法资源配备的紧张对峙状况，已刻不容缓。只有在适当控制立法规模的同时，通过政治体制改革，实行党政分开，保证权力资源的独立性和完整性，加大权力资源合理配置，并增加投入才能缓解其紧张对峙状况，保证执法的公正、效率，从而大幅度提高立法效益。
8.太阳是最好的防腐刘，积极稳妥地推行新闻体制改革，充分发挥新闻舆论在监督法律实施中的作用，必然会事半功倍。
9.进一步认识把握“市场经济是法制经济”的真正内涵，纠正对“市场经济是法制经济”所作的片面解释和片面认识，纠正在立法实际中由于对立法项目选择的片面性而造成的立法结构失衡，以保持经济立法与民主政治立法，权力立法与权利立法，管理性立法与监督性立法，实体法与程序法在数量、内容、速度、规模上保持平衡，使立法结构更趋合理，从而推动法律结构全面高度化和整体结构效益的提高，促进法律结构体系的协调发展。
同时，全国人大应尽快制定立法法，从法律上划清并处理好中央与地方的立法权关系，克服由立法权限不清而造成的立法冲突混乱局面，并适当扩大地方的立法权限；切实提高全国人大的立法效率和效益；按公正、效益、效率原则改革现行的审判制度、诉讼制度、律师制度，赋予控辩双方平等的诉讼地位和诉讼权利，降低诉讼成本，提高诉讼效率和效益，逐步完成诉讼制度由职权主义向当事人主义的转化；扩大立法参与，切实提高立法的科学性、民主性、使立法效益向最大化方向发展。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯全集》第22卷，第274页，人民出版社， 1965年5月第1版。
〔2〕黑格尔：《法的形而上学原理——权利的科学》第177页，商务印书馆出版，1991年9月第1版。
〔3〕转引自郭道晖：《权威、 权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，见《法学研究》1994年第1期。
〔4〕《斯大林选集（上）》人民出版社出版，1979年12月第1版，第262页。
〔5 〕胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的讲话》，见《十二大文件汇编》，人民出版社，1982年9月第1版，第39页。
〔6〕摘自《十二大文件汇编》。
〔7〕摘自《中国共产党章程》。
〔8〕塞缪尔·亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》第62页， 李盛平、杨玉生译，华夏出版社出版。
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