农村信用社产权结构及治理机制改革研究，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,产权论文,机制论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2003年国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来，我国农村信用社产权改革进入了一个全新的发展阶段。鉴于农村信用社在我国金融体系尤其是农村金融体系中的重要地位，国家对此次改革极为重视，人民银行也为此提供了多方面的支持。经过两年的实践，改革取得了一定的成效，但同时也遇到了诸多的矛盾和问题。如何采取有效措施继续推动我国农村信用社产权结构及治理机制改革的深入进行，仍然需要在理论上进行深入探讨。
一、我国农村信用社现行产权结构评析
(一)产权归属不明晰
农村信用社由广大社员入股组成，理论上广大社员是其无可争辩的所有者，享有对农村信用社的剩余索取权，农村信用社的产权从理论上讲应该是明晰的。但在现实中，社员对农村信用社的所有权从来就没有实现过，农村信用社的产权也从未清晰过。[1]主要表现在：
1．股金与股权缺乏稳定性。农村信用社的股金流动性过度，导致农村信用社的所有者和所有权不固定。“入社自愿、退社自由”的合作制原则使农村信用社的股金具有先天的流动性。在日常的增资扩股工作中，农村信用社为动员农户入股，往往把“退社自由”的概念滥用，对退股不加任何限制，使股金的流动性进一步增强。而且，对股金“不保息、只分红”的规定在操作中没有得到严格的遵守，农村信用社对股金都比照存款利率予以付息，有时甚至比存款利率更为优惠。这种情况下，农村信用社的股严重“变质”，异化成为“准存款”，随时随地流动，村信用社的所有权也随时随地变动，农村信用社权因而也无法稳定，不能得到清晰的界定。
2．股金功能缺失。农村信用杜的股金并不具真正意义上的股金的功能。就“利益共享、风险共担”的原则而言，股金尤其是金融机构股金的主要功能是弥补亏损、防范风险和稳定经营。但目前我国农村信用社的股金从未用于弥补亏损，股金的“存款化”使社员的地位“储户化”，无论农村信用社经营状况如何股金都不会受影响，甚至还可以得到利息收入；而且目前资不抵债的农村信用社也不在少数，其股金早已为负值，不可能再履行股金职能。在股金与农村信用社“可共富贵而不能同患难”、不能作为股金而发挥作用的状况下，农村信用社的产权是虚置的产权。
3．所有者权利未能实现。现行产权制度下，社员的合法权利缺乏保障。首先，广大社员无法有效参与对农村信用社的民主管理。农村信用社的经营权现实地掌握在地方政府手中，而且对社员不透明，社员缺乏参与农村信用社民主管理的权力和积极性，“搭便车”现象普遍。其次，广大社员并未享受到农村信用社的优惠服务。农村信用社对社员的贷款发放程序与商业银行基本相同，社员不仅得不到优惠，反而因为“三农”固有的弱势地位而受到歧视，在自身权利未能充分实现的情况下，社员缺乏对自身所有者地位的认识，反而普遍认为农村信用社的产权归属于一个包括国家、地方政府和社员等众多主体的外延含混的集体。[2]
(二)法人治理机制不健全
从某种意义上讲，法人治理结构是产权制度的表现形式，有效的法人治理结构是农村信用社健康运转的基础。目前我国农村信用社法人治理结构存在较为严重的缺陷，制约了其改革与发展的进程。
1．法人地位虚置。我国农村信用社在多级法人格局下并不具备真正意义上的法人地位，各级农村信用社特别是基层农村信用社根本不能作为法人自主经营。在实际工作中，每一级农村信用社法人的经营活动都受到上级社的控制，最高一级农村信用社的经营活动则受到地方政府控制，农村信用社并没有获得真正意义上独立的法人财产权。上级社由下级社入股组成，理应是由下级社对上级社进行民主管理，而事实却相反。上级社对下级社通过经理层进行直接控制，甚至不需要在形式上得到下级社“三会”的认可。在这种逆转的管理机制下，农村信用社的法人地位不可能真正实现。
2．权力制衡机制失效。我国农村信用社缺乏行之有效的权力制衡机制。由社员代表大会、理事会和监事会组成的“三会”对经理层的监督和约束是农村信用社权力制衡机制的主要实现方式。但目前我国农村信用社“三会”根本没有发挥其应有的作用。一是社员代表大会权力被架空。大多数农村信用社不按章程规定召开社员代表大会，农村信用社经理层尤其是社主任的选择、农村信用社的重大经营决策等关键事务不由社员代表大会决定，甚至不受社员代表大会影响。二是理事会形同虚设。目前我国农村信用社理事会受经理层的控制，体现经理层的意志，并凌驾于社员代表大会之上，根本谈不上对经理层进行制约，“内部人控制”现象较为普遍。三是监事会名存实亡甚至名亡实亡。大多数农村信用社没有监事会的常设机构，监事会的日常运作几乎无法开展，同时监事会的行政级别也低于经理层和理事会，缺乏对经理层和理事会进行监督的权力保障。
3．激励相容约束乏力。我国农村信用社缺乏有效的激励相容约束机制。目前的运营机制下，经理层普遍缺乏积极经营好农村信用社、最大限度维护社员利益的动力和压力。一是缺乏有效的激励方法。现阶段我国农村信用社经理层的收入与其经营业绩相关性不大，无论经营好坏，经理层的待遇基本不受影响，道德风险十分突出。二是激励约束乏力。农村信用社“官办”色彩浓厚，经理层人员往往带有国家干部身份，在农村信用社经营中可以通过易地为官的方式实现相机抉择。[3]这种“旱涝保收”的政策无法形成对经理层的鞭策作用。
二、我国农村信用社产权结构及治理机制改革的必要性
(一)产权及产权制度的重要性
现代产权理论认为，产权是以出资者所有权为基础的各种行为权利的总和，是由出资者所有权、企业法人财产权、财产使用权、财产收益权、财产处置权以及财产让渡权等构成的一组权利体系。[4]产权具有四大基本功能：第一是激励功能。就是产权主体拥有产权后，由于有收益保证或稳定的收益预期，其行为受到利益的驱动和激励；第二是约束功能。它指任何产权权能的作用空间都有一定的界区，产权主体只能在这一界区和限度内行使权利和获得收益；第三是协调功能。即产权将经济的外部性内部化，降低交易费用；第四是提高资源使用效率功能。也就是产权通过使用权、让渡权和收益权的合理安排，将资源配置到使用效率最高的地方。
产权制度，是指对有关产权的各种行为所作出的系统性制度安排。完整意义上的产权制度分为两类：一类是具有正式规则意义的制度，如国家法律、政府规则、社会契约等；另一类是不具备正式规则意义的制度，如人们的文化传统、习惯、约定俗成的认可和伦理道德规范等。[5]一套完善的产权制度应包括对产权的确定、划分、界定、约束和保护等多方面的内容，通过产权归属的明晰和法人治理机制的运作使产权的各项功能得到有效发挥。可以认为，产权制度是产权功能发挥的制度保障，是经济效率至关重要的解释变量。农村信用社要实现高效、快速、可持续发展，就必须建立起完善的产权制度，真正做到产权结构合理，产权治理机制完善。
(二)农村信用社产权结构及治理机制改革的必要性
制度经济学将制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两种类型。我国农村信用社产权结构及治理机制的改革，实际上属于国家自上而下推行的一项强制性产权制度变迁。根据现代产权理论，国家是否对产权制度进行改革，主要受三个因素的影响：一是产权的经济权能是否完整，如果产权的经济权能残缺或模糊不清，就存在改进的动能；二是国家对产权制度的偏好，即产权制度的改革能否给国家带来最大化的政治效用；三是社会公众对现行产权制度的接受程度和忍受能力。
据此分析，我国农村信用社产权结构和治理机制存在改革的必要性。首先，我国农村信用社现行产权安排不合理，产权功能得不到充分发挥，产权结构及治理机制有极大的改进需求；其次，从国家偏好来看，产权结构及治理机制的改革能使农村信用社的经营水平和服务能力得到提高，能更好地服务于“三农”，这对于国家的政治效用是不言而喻的；最后，现行产权制度下农村信用社的生存面临危机，对“三农”服务的弱化已引起广大社员的不满，广大社员无法容忍农村信用社现行产权制度长期存在下去。
三、深化我国农村信用社产权结构及治理机制改革的对策
(一)以县(市)为单位统一农村信用社法人
就我国现实而言，以县(市)为边界是农村信用社的合理经营规模，以县(市)为单位统一法人有利于长远发展。传统行政色彩的县联社掌权式管理体制为农村信用社以县(市)为单位统一法人提供了心理准备，统一法人后农村信用社能统筹管辖，名正言顺地对产权制度进行完善，减少改革阻力，有利于其实现资源优化配置并提高管理水平和抗风险能力。
以县(市)为单位统一农村信用社法人的工作应遵循国务院《深化农村信用社改革试点方案》和银监会《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》所确定的路线，稳妥有序地展开。应坚持依法合规的原则，规范操作，认真做好清产核资工作，全面查清核实农村信用社的真实经营状况，落实债权债务，为农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的顺利进行作好铺垫；应多方面采取措施，使各地农村信用社尽快达到全辖资能抵债、管理能力强、股本金充足等银监会所要求的统一法人前提条件；应由地方政府主导、银监部门通力协作，适时全面地推动农村信用社统一法人工作的进程。
(二)因地制宜选择农村信用社组织模式
我国各地经济发展不平衡，各地农村信用社的经营环境与经营水平也极为不一致。因此，在选择农村信用社产权改革模式时，不必要也不可能全国“一刀切”，而应该因地制宜，由地方综合权衡当地经济发达程度、经济结构特点以及农村信用社经营状况等多方面因素，在统一法人的基础上，自主合理确定适合当地经济发展需要的农村信用社组织模式。
1．合作制适用范围。在我国大部分地区，尤其是中西部经济发展相对落后的地区，应坚持把规范的合作制作为农村信用社组织模式改革的方向。我国大部分地区的农村经济目前仍然以传统的农业生产为基础，在中西部地区更是如此。传统农业生产固有的弱势属性使之必然被以追求利润最大化为目标的商业性金融机构所抛弃，而得不到商业性金融的信贷支持。这种情况下，只有不以盈利为首要目的的合作制金融机构才能真正服务于“三农”，为广大农村地区经济的发展提供充足的金融支持。
2．股份制适用范围。在我国东南沿海等一部分经济相对发达的地区，可以选择股份制的组织模式，把符合条件的农村信用社改革成为商业化经营的农村商业银行。这些地区经济发展水平相对较高，其农村已不再以传统农业为主导产业，个体私营经济、专业户经济以及乡镇企业经济等非农产业较为发达，农户的生产经营活动也已不再完全处于弱势地位，农村信用社的支农任务较轻。这种情况下，应该发挥股份制的农村商业银行更符合市场经济发展要求的优势，由其取代合作制农村信用社的地位。[6]同时，改革后的农村商业银行也应保留一定的“农村”色彩，金融监管部门应监督其切实承担适当的支农任务。
3．股份合作制适用范围。在我国一部分虽然以传统农业生产为主导经济成分，但非农经济、非弱势产业已得到一定程度发展的地区，可以积极探索股份合作制农村合作银行的改革模式。把农村信用社按股份合作制改造成农村合作银行后，一方面，广大“靠天吃饭”的农户可以通过持有合作制性质的资格股参与农村合作银行，确保自身能获得较为优惠的金融服务；另一方面，部分高收入农户以及乡镇企业、私营企业等经济主体可以通过持有股份制性质的投资股而成为农村合作银行的股东，在自身利益驱动下参与农村合作银行的管理，提高其经营效率。因此，在这些地区应顺应国际上合作社发展的潮流，积极推动农村信用社的股份合作制改造，寻求支农与效率的均衡。
(三)全面明晰农村信用社产权归属
作为自主经营、自负盈亏的法人机构，无论农村信用社最终采取何种组织模式，清晰的产权归属是其实现健康可持续发展的必要前提。因此，应从多方面工作入手，明晰农村信用社的产权归属。
1．清产核资、增资扩股。一是要进行全面的清产核资，从存量上清理农村信用社产权。对农村信用社历年来的经营必须作出准确的评估，核实其资产、负债和资本金的确切金额，并对其历史积累或挂账亏损作出妥善处理，为下一步工作作准备。二是要做好增资扩股工作，从增量上明晰农村信用社产权。要按规范对新入股的股金进行登记，明确新社员、新股东；在吸收新股金时要严格按规范操作，保证增资扩股工作的效果，使农村信用社通过增资扩股达到资本充足的目的。
2．彻底规范股金。要从根本上规范农村信用社的股金，使社员和股东的所有者地位得到充分体现。一是要彻底规范农村信用社股金的形式。对于在以往不规范的筹集股本金工作中形成的“存款化”股金、“贷款化”股金、非现金股金等必须予以清退，或者使其按规范转化为真正意义上的股金。二是要限制农村信用社股金的过度流动。对于合作制性质的资格股允许退股，但要适当提高其入股金额，并对其退股的条件作出一定的限制；对于股份制性质的投资股则只允许依法转让，不允许退股。三是要使农村信用社的股金真正履行股金的职能。坚决执行农村信用社股金“只分红、不保息”的规定，使股金对农村信用社的经营充分负责，真正用于弥补亏损和防范风险，体现“利益共享、风险共担”的原则。
(四)完善农村信用社法人治理机制
农村信用社的治理本质上是一个委托-代理问题。作为委托人的社员和作为代理人的经理层具有各自不同的目标函数，因而经理层经营农村信用社的工作(代理行为)存在着“逆向选择”与“道德风险”两个基本事实。为了最大限度地克服代理人可能的“逆向选择”和“道德风险”，降低代理成本，维护社员利益，必须全面完善农村信用社的法人治理机制，发挥法人治理机制的权力配置和权力制衡、激励和约束的功能，从根本上解决农村信用社治理不善的问题。
1．建立结构合理的股东体系。首先，以增资扩股为契机，积极吸引单个农户、个体户、企业法人等各类经济主体投资入股农村信用社。无论哪种产权组织模式都可以根据实际需要设立资格股和投资股，组织模式的性质可以通过资格股与投资股的力量对比和章程约束来体现；通过资格股和投资股的搭配，既确保农村信用社的支农效果，又扩大股金来源，使股东成分多样化、合理化。其次，根据当地经济发展的实际情况，合理确定入股农村信用社的最低股金要求，并适当放松对单个社员或股东持股上限的控制。入股“门槛”过低、持股上限控制过严所形成的高度分散的股权结构不利于农村信用社的法人治理，必须鼓励对农村信用社经理层有约束力的大股东的出现，尤其要着力吸引有能力、有意愿投入大额资金、积极参与农村信用社管理的战略投资者入股。[7]
2．构建有效的权力制衡机制。全面规范农村信用社“三会”的运作，构建有效的权力制衡机制，使广大社员能充分地实现“用手投票”。[8]首先，社员代表大会作为农村信用社的最高权力机构必须能真正代表社员利益，并能依法不受干扰地行使职能，决定农村信用社的人事任免和重大经营决策；其次，理事会作为社员代表大会的常设机构和执行机构，必须对社员代表大会负责，谨慎选聘经理层，并有力地约束经理层可能损害社员利益的行为，严防经理层越权决策的“内部人控制”局面；其三，监事会作为农村信用社的内部监督机构，必须要有常设机构和现实监督权，且行政级别不低于理事会，并做好对理事会和经理层的任中督察和离任审计工作，防止其经营行为短期化，还应做好信息披露工作以确保广大社员的知情权。
对于选择股份制道路的农村商业银行，应按照股份制公司治理原则规范地建设股东大会、董事会和监事会，构建股份制权力制衡机制；对于选择股份合作制的农村合作银行，则应根据实际对“三会”的形式作出选择，并在资格股股金与投资股股金之间合理分配权力，构建股份合作制权力制衡机制。
3．建立有效的激励相容约束机制。通过合理配置剩余索取权和剩余控制权，创新农村信用社的激励相容约束机制，尽可能地使社员和经理层的效用函数趋于一致，使经理层在利益驱动下自觉努力经营好农村信用社，维护广大社员利益。首先，要全面构筑对经理层的激励相容约束压力。实行经理层人员竞聘上岗制度，并由“三会”协作对经理层加强监督，消除经理层人员的相机抉择行为。其次，要全面构筑对经理层的激励相容约束动力。实行经理层收入与其经营业绩完全挂钩的薪金制度，奖勤惩懒，使经理层的经营努力能得到相应的回报，偷懒行为受到相应的处罚，并采取有效措施把经理层利益与农村信用社当前以及长远利益相统一，激发经理层经营的积极性，避免其短期化行为。
(五)优化农村信用社产权改革的外部环境
1．加强对农村信用社的监管和扶持。一是要加强对农村信用社的监管。要尽快出台《合作金融法》等规范农村信用社发展的专门性法律，使农村信用社产权制度的改革有法可依；要严格制止地方政府对农村信用社的不当干预，并监督农村信用社支农任务的落实；要建立农村存款保险制度并停止对农村信用社的隐性政府担保，使农村信用社按市场规则经营。二是要加强对农村信用社的扶持。要采取各种有效措施，努力化解农村信用社的历史包袱；要积极组织清欠，追讨农村信用社不良贷款，严惩恶意逃废债行为；要出台支持农村金融机构发展的优惠政策，通过减免税赋和合理补贴等方式增强其生存能力和竞争能力。
2．建设竞争性农村金融市场。在农村金融市场引入竞争机制，使广大农民在寻求金融服务时有多种选择，形成“用脚投票”机制，以竞争压力造就农村信用社改革和发展的动力。首先，要允许并鼓励成立新的以农村为主要市场的金融机构，并加强对其的有效监管，规范其运营；其次，要利用邮政储蓄改革的契机，探索以邮政资金反哺农村的新途径；此外，要积极鼓励农村合法民间金融的发展，加强对其的规范和引导，同时从严打击非法地下金融，维护农村金融市场的秩序，使真正合法、规范的民间金融能顺利成长，正常发挥作用。
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