政府间事权与财力、财权划分的研究，本文主要内容关键词为：事权论文,财权论文,财力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-1747(2009)10-0031-05
事权、财力和财权是财政体制的三大要素。正是由于这三大要素的不同组合形成了不同类型的财政体制，也正是由于这三大要素组合的新变化，推动了财政理论和体制的改革。在党的十七大报告中，胡锦涛总书记在深化财税改革方面提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。这一表述改变了过去社会各界在财政体制相关研究中“财权与事权”相匹配的说法。虽然从“财权”到“财力”的表述仅有一字之差，但是却是对我国财政理论的创新，为进一步完善我国财政体制指明了方向，有利于从体制上保障科学发展观的落实、促进区域间的协调发展和基本公共服务均等化。
一、事权、财权和财力的内涵及相互关系
(一)事权、财权和财力的内涵界定
事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。政府间事权划分的前提是政府职能范围的明确界定，只有在市场与政府职能得到明确界定、各级政府职能得以清晰定位的条件下，才能保证政府事权划分的科学性和合理性。
财权是指各级政府为了满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，主要包括税权、费权和债权。其中，税权是各级政府获得财力的最重要权力，包括税收立法权、征收管理权和政策调整权。税收立法权作为税权中最基本、最关键的权力，决定了一级政府是否有权力开征新的税种、调整税率、确定税收优惠等。税权所包含的这三项权力是可以分割的，也就是说三种权力不必同时归于某一级政府。
财力是指一级政府所拥有的可支配的货币形式的财政资源。一般来说，一级政府所拥有的财力大小主要由以下三个因素决定：一是，一级政府所享有的财权的大小；二是，受经济发展条件和水平等因素制约的财政资源的丰裕程度；三是，来自上级政府的转移支付水平。需要指出的是，这里的财力并不是指一级政府全部可用财力，而是指可用财力中可由本级政府自主调控使用的财力。
(二)事权、财权和财力之间的关系
1.合理而明确的事权划分是财权和财力划分的基础
依据政府职能范围划分事权是合理划分财权、财力的基础。(1)对于财权划分来说，事权划分的这种基础性作用主要体现在：财权的划分要充分考虑地方政府的事权范围，以保证地方政府有效提供地方性公共产品的可能性和可行性。需要注意的是，我们说事权划分是财权划分的基础，并不是要求财权根据事权划分进行与之相对称的划分，而是为了强调赋予地方政府适度财权的重要性和必要性。(2)对于财力划分来说，事权划分的基础性主要体现在：应当在事权划分的基础上，对财力进行分配，实现财力与事权相匹配、相统一。总的来说，在事权、财权、财力三大要素中，事权处于核心地位，是财权和财力划分的基础，而财权和财力则是保障事权履行的手段。
2.财权与财力之间既有联系又有区别
作为保障事权履行的两个手段，财权与财力之间既有联系又有区别。一方面，拥有财权的一级政府，一般就拥有相应的财力，财权越大，财力一般就越强。但是，反向推论却不成立，拥有财力的一级政府却并不一定拥有相应的财权。另一方面，虽然一级政府的财权越大，所掌握的财力一般也就越多，但是财力大小也受制于本级政府辖区内财政资源的丰裕程度。因此，一些经济落后的地方，即使有了财权，其所能获得财政收入也是有限的，甚至无法获得。
3.财力要与事权相匹配
在十七大的报告中，我国提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，改变了推进多年的“财权与事权相匹配”的财政体制改革导向。产生这一变化的原因主要在于：(1)“财权与事权相匹配”原则不适用于我国的国情。从理论上来说，适用“财权与事权相匹配”原则的前提：一是必须赋予各级政府税权、预算权和公债权；二是筹措的财政资金应以满足本级事权需要为限，除了必须分担的公共事务外，不发生向下转移支付。①很明显，能够满足这些前提的应当是美国等联邦制财政分权国家。在我国，地方政府没有开征新税种的权力和明确的举债权，预算权也不完整，因此从理论上说我国不适用“财权与事权相匹配”的原则。从实践上来看，分税制改革实践实际上早已与“事权与财权相匹配”的改革原则相背离。分税制改革后，中央政府拥有了更大的财权，而省级政府特别是省级以下的基层政府则承担了较其财权来说要大得多的事权和支出责任。实际上，我国是一个单一制的中央集权国家，这决定了我国的财政分权不可能采取西方联邦制体制下的财政分权模式，中央在财权上的适度集权是合理的。而且我国处于社会转型期，区域发展不平衡、城乡差距过大、收入分配不公等矛盾突出，需要中央政府适当集中财权来整体统筹。(2)各级政府事权的有效履行，必须以充足的财力为后盾。“巧妇难为无米之炊”，财力是各级政府有效履行其事权的重要保障，财力与事权相匹配，才能使各级政府能够提供本层级负责提供的公共产品和服务。在财力与事权不相匹配的情况下，会造成基层财政困难。迫于解决“吃饭”问题以及创造政绩等需要，一方面，基层财政有可能会减少教育、医疗、社会保障等方面的支出，造成基本公共服务供给不足；另一方面可能会异化地方政府行为，扰乱正常的政治经济秩序。比如，地方政府可能热衷于GDP的增长，而不顾国家节能减排、推动经济结构调整和发展方式转变等宏观政策的需要，大搞“三高项目”；为了增加财力而大搞乱征乱收、违规借债；不顾国家粮食安全，逾越耕地红线，大搞“土地财政”，肆意批租土地，等等。因此，无论是在理论上还是实践上，“财权与事权相匹配”原则都不适宜用于指导我国财政体制的完善，“财力与事权相匹配”才是促进我国财政体制完善的理念和基本原则。
二、当前我国事权与财力、财权划分存在的问题
(一)我国政府职能界定和事权划分存在的主要问题
1.政府职能和事权范围界定不清晰
政府职能的清晰界定，是正确划分各级政府间事权的基础，是财政体制有效运行的基本条件。我国政府职能界定存在一定程度上的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不清晰，政府“越位”与“缺位”并存。一方面，政府承担了不少本应由市场去做的事，尚未退出一般竞争性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等；另一方面，对于一些应该由政府承担的公共服务职能却履行得不好。
2.事权划分原则化，各级政府间事权存在交叉重叠现象
我国1994年的分税制改革在收入划分和转移支付两方面取得了较大的进展，但在事权划分上则没有进行实质性的改革，而是按1993年中央和地方各自行使事权的实际来进行划分的，较为笼统地规定：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。实际上，除了少数事权如外交、国防等部门主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，事权重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化，以致形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面。
3.各级政府事权错位，事权层层下移
我国政府级次较多，且行政体制较为复杂，使得我国本已粗泛化的事权划分更加混乱不清，主要表现就是各级政府事权错位，事权层层下移。一方面，我国在各级政府之间具体事权划分中实行多重标准，不仅根据公共物品属性和行政隶属关系划分事权，还采取了辅助性的属地原则。当根据不同划分标准所得出的划分结果冲突时，上级政府往往凭借其垂直行政体制下的权威性，按属地原则将事权责任转嫁给下级政府。比如，国防、武警、气象等本应由中央政府承担的事权，却部分下放给了地方政府。再如，基础教育、公共卫生、社会保障等具有较强区域外溢性的公共服务责任，过多由基层政府承担。另一方面，较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，在地区性银行、邮电通讯事业等本应由地方政府承担的事权方面，中央政府包揽过多。
4.事权划分缺乏明确的法律或法规界定
目前，我国对政府间事权划分的规定散见于《宪法》、《地方组织法》、《义务教育法》、《公共卫生法》等法律法规之中，还没有专门的法律或法规对事权划分进行规范。不仅如此，我国宪法和有关法律法规只是在原则上对中央与地方间事权进行了划分，省以下各级政府间事权责任的划分缺乏法律依据和约束，划分比较混乱和不稳定。法律的不完善，使得各级政府在事权的履行过程中，上推下卸的问题屡见不鲜，并且政府间的事权往往是上级政府通过“决定”、“通知”的形式，凭借行政上的权威地位来调整，带有较强的随意性和不规范性。
(二)我国财权划分存在的主要问题
1.财权过于集中
从历史经验来看，对于财权集中度的把握是一个非常困难却又非常重要的问题。一方面，中央不收紧财权不行，正所谓“一放就乱”；但是另一方面，财权收的过紧也不行，正所谓“一收就死”。分税制改革的直接目的正是为了解决“分灶吃饭”和“大包干”体制下财权过于分散而导致的中央财政收入比例急剧下降、无法集中力量办大事的问题。分税制改革后，中央财力大大加强，宏观调控能力得到提高，但是一些深层次的问题也逐渐暴露出来，其中比较突出的就是随着分税制改革的推进，财权和财力逐渐向上转移，事权责任却层层下放，给基层带来不小的收支压力，从而异化出地方政府乱收费、乱摊派、乱罚款、违规借债等问题。
我国目前财权过于集中，地方政府过多的依赖中央财政转移支付来履行公共服务职责，不利于调动地方政府提供公共服务的积极性，不利于地方政府主动根据当地实际情况，利用税收杠杆促进经济发展。(1)在举债权方面，我国《预算法》第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，但哪些情况属于“法律和国务院的另有规定”，则并无相关规定。虽然在金融危机的大背景下地方政府举债权有所松动，但并不说明我国地方政府已经拥有了明确的真正意义上的举债权。(2)在税权方面，现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方。但税收立法权、开征权、停征权、政策管理权等都通通属于中央。几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握和颁布。地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。由于税收管理权限高度集中于中央，与税种所属级次差距较大，形成统一税法与分级管理的割裂。这种高度集权的税收管理模式，从一定程度削弱了地方因地制宜、合理配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。(3)在收费权方面，我们通常将注意力放在对地方政府乱收费的治理方面，忽略了在收费权方面，中央政府其实也存在一些过度集权现象：比如，一些行政性收费的事权已经下划到地方，中央主管部门几乎没有任何成本支出，按理不应继续从中分成，但中央主管部门未对分成比例进行及时调整；再如，收费的分成比例一直以来都是由中央制定，地方政府没有参与决策的机会。
2.地方税体系不完善，地方政府缺乏主体税种
我国分税制改革虽然对中央税和地方税进行了初步的划分，但是这种划分更多的是追求“两个比重”的提高，忽视了地方税体系的建设。在税种划分中，中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税；而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，没有可靠的主体税种，特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源。而且，1 994年分税制改革重点推进了增值税的改革，很多地方税种仍然是沿用计划经济时期的设计，从而难以适应市场经济体制的要求，导致地方财政收入缺乏长效的稳定增长机制。
(三)转移支付制度不完善，不利于各级政府“财力与事权相匹配”的实现
正如我们之前所提到过的，即使较好地做到了事权与财权相呼应，也不能保证“财力与事权相匹配”的实现。因此，在合理界定事权、配置财权的基础上，还需要进行科学、有力的转移支付，才能促进各级政府“财力与事权相匹配”的实现。但是，目前按我国的转移支付制度还不完善，难以保证地方政府特别是基层政府“财力与事权相匹配”，这些问题主要有：(1)转移支付结构不合理，均等化转移支付占比低。2006年，在整个转移支付体系中，一般性转移支付占11.3％，专项转移支付占59.8％，税收返还占28.9％。②具有均等化功能的一般性转移支付所占比重还比较低，而税收返还占比则较高。由于税收返还的设计主要是为了维护地方既得利益，保证分税制改革方案的顺利推进，存在财政收入较多的省获得税收返还多、财政困难省获得返还少的情况，因此，这种转移支付不仅不利于缩小地区间财力配置差距，反而会扩大这种差距。另外，专项转移支付占到转移支付总额的近60％，比重过大。(2)转移支付资金分配方法不规范。目前的转移支付中，只有一般性转移支付相对比较规范。而专项转移支付拨款的依据和标准不规范，随意性强，立项审批不规范，项目繁杂，几乎涉及所有预算支出项目。地方政府得到该项资金的多少经常取决于其与中央政府的谈判能力，而非地方事权的大小。而且，部分专项转移支付需要地方配套资金，进一步加剧了困难地区和富裕地区可用财力的差距。(3)省以下转移支付制度不统一。1994年的分税制改革中，仅就中央与省级之间的转移支付进行了规范，但省以下的转移支付至今都没有一个统一的规范。目前，省级以下政府间财力差距不断扩大，基层财政困难等问题，很大程度上与缺乏有力、规范的省以下转移支付制度有关。
三、完善政府间事权与财力、财权划分，健全财力与事权相匹配的财税体制
(一)正确界定政府的职能范围
从计划经济体制到市场经济体制，政府和市场在资源配置中的基础地位发生了根本性的变化，市场在资源配置中起基础性作用，政府的职能范围仅限于市场失灵领域，不能“越位”，更不能“缺位”。这就要求：一方面，政府要逐步从一般竞争性领域中退出，重视发挥政府对基础性和战略性领域的支持引导作用，通过财政支出结构的优化调整和重点倾斜，引导和调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜配置；另一方面，一些应由政府解决的市场失灵问题，如基础教育、医疗卫生、社会保障等，政府应尽快补位。
(二)科学明确地界定各级政府的事权，并以法律形式加以确定
首先，应基本按照公共产品的属性来对各级政府的事权进行明确细分。一方面，应当改变当前我国在事权划分中实行多重标准的现状，基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品一般应属于中央政府的事权责任，地方性公共物品属于地方各级政府的事权责任，区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。另一方面，要明确细分各级政府的职责，即使是在不能直接明确、需要不同层级政府共享的领域，也要尽量细化事权和支出责任。当前，应该以各级政府职责交叉或重叠，存在问题比较多的义务教育、公共卫生、计划生育、社会保障等基本公共服务为改革重点，明确各级政府各自承担的责任，并建立相应的费用分摊机制。
其次，明确划分省以下各级地方政府的事权范围，并将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。应该尽快理顺和明确界定省以下政府间事权划分，并适当减少县乡级政府的事权和支出责任，将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。另外，针对由于我国较多行政层级给明确合理划分政府间事权带来的技术上的困难，我们可以考虑推行财政层级扁平化改革，推广“省直管县”、“乡财县管”等模式。
再次，完善政府间事权划分的法律体系，使各级政府间事权划分“有法可依”。根据西方发达国家的成功经验，各级政府间不仅有明晰的事权划分，而且事权的划分与调整都是通过立法的形式来确定的。因此，我国在对各级政府的事权划分进行明确细化的基础上，应以法律或法规形式对各级政府的事权与支出责任加以明确和规范，从而保证各级政府事权相对稳定，事权的履行和对事权履行情况的监督有法可依。
(三)适当下放财权，完善地方税制体系
首先，要适当下放财权，合理配置政府间税权、收费权和举债权。地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的灵活性。为此，需要赋予地方政府适度的财权：(1)应通过完善分税制的财政管理体制，赋予各省、自治区、直辖市人大、政府必要的税收方面的立法权和政策调整权。对全国普遍开征但经济影响较小的税种，立法权在中央，税收政策解释权应在地方，如城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税、耕地占用税等；对收入规模小、未在全国普遍开征的税种，立法权和税收政策解释权均应在地方，如屠宰税、筵席税等。(2)可以允许有条件的省级政府发行一定规模的地方债，使地方政府的举债行为合法化。不过要注意设立严格的举债门槛，对债务发行进行严格审批，并明确规定债务收入的用途。(3)在收费权方面，要继续规范地方政府的收费权，将各种收费逐步纳入到预算中来。与此同时，应进一步明确政府间收费权的划分，并让地方政府能够参与到分成比例的确定中来。
其次，选择地方税主体税种。地方税主体税种税基应较广，收入稳定且规模较大，具有非流动性，税负不能转嫁。这样，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。地方税主体税种的选择主要有三。一是营业税，一般而言，经济发展水平越高，第三产业的发展动力越大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。二是房地产税，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，房地产税由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。三是城市维护建设税，改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一。
最后，适当增加新的地方税种。当前我国遗产税、社会保障税等尚未开征，影响了税收对经济的调节力度和广度。另外，目前相当一部分收费本身就具有税收的性质，例如资源费、排污费等。因此，将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，无论从理论上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的。实行“费改税”，将极大地提高地方税的收入规模。
(四)完善转移支付制度，促进“财力与事权相匹配”的实现
规范化的转移支付制度是以各级政府基本公共服务能力均衡化为目标，在合理划分政府间财权和事权的基础上，采取科学的方法，核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出要求”，据以确定均衡拨款和上缴，同时辅之以必要的专项拨款。为了进一步理顺政府间财政分配关系，保证“财力与事权相匹配”的实现，以利于公共服务的有效提供，我国当前要进一步规范和完善我国现行的转移支付制度，具体措施包括：(1)提高一般性转移支付在全部转移支付中的比重，逐步降低直至最终取消税收返还制度，最终将其纳入一般性转移支付形式。(2)借鉴国外经验，进一步完善一般性转移支付资金分配计算公式，改进标准支出和标准收入的测算范围和内容，提高指标的科学性和可获得性。对于专项转移支付，要控制和缩小专项转移支付的规模和范围，应该明确界定列为专项转移支付的项目的标准。加强对专项转移支付的审批管理，金额确定应该公式化，改革补助办法，并注重对资金使用情况的监督，防止专款不“专”等现象的出现。(3)在明确划分各级政府事权的基础上，尽快建立和完善省以下的一般转移支付制度，并通过立法的方式规范我国的转移支付体系。
注释：
①马国贤：《构建和谐社会政府间财政关系的几个问题》，《中国政府间财政关系研究》，经济管理出版社2007年版。
②“深化财税体制改革”课题组：《改革完善统一规范透明的财政转移支付制度》，《经济研究参考》2009年第27期。
标签：财权论文; 分税制改革论文; 转移支付论文; 税收原则论文; 政府支出论文; 财政制度论文; 地方税论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文; 地方财政论文; 税收论文;