我国公共教育供给短缺的原因分析，本文主要内容关键词为：短缺论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F019.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-012X(2010)-05-0046(06)
一、导言
国运兴衰，百姓福祉，教育为本。教育是立国之本，是民族兴旺的标记，一个国家是否有发展潜力看教育，一个国家能否繁荣富强也是看教育。随着经济全球化的不断深化和科学技术的飞速发展，教育在社会和经济发展过程中起着基础性、先导性、全局性的作用。人力资本理论的创始人之一、诺贝尔经济学奖得主舒尔茨指出，教育的经济价值是这样体现的：人们通过对自身的投资来提高其作为生产者和消费者的能力，而学校教育则是对人力资本的最大投资。这一命题的含义是：人们拥有的经济能力的绝大部分并不是与生俱来的，也并不是进入校门之时就已经具备；换言之，后天获得的这方面能力非同小可。其能量之大，可在根本上改变通常的储蓄与资本形成的现行标准。他们亦改变了工资结构及劳动与财产收入的相对数额。人们长期以来在经济增长、工资结构变化和个人收入变化等方面所存在的困惑，经过引进人力资本概念后，便可迎刃而解。[1]
教育不仅仅是方法和技术，更是一种社会的制度安排，属于公共物品，至少是拥挤性的公共物品。[2]更准确地说，“教育是一种‘优效型的公共物品’(merit goods)，或称‘准公共物品’(quasi-public goods)一种具有正外部性的准公共物品。”[3]在市场经济体制下，现实中的自由市场不可能保障教育服务达到一个社会理想水平，存在着市场失灵的现象。因此，政府提供公共教育供给是合理的选择，这不但可以改善公众的生活环境和生活质量，增进整个社会的福利水平，而且可以增加该国的人力资本，保障经济的长期可持续发展。
改革开放以来，我国的教育事业取得了显著成效，教育投入一直保持较高的增长速度，甚至国家财政性教育经费的年均增长速度高于财政收入的年均增长速度，但我国20世纪90年代初提出的财政性教育经费占国民生产总值4%的目标一直没有实现，财政性教育经费占国民生产总值的比重与世界发达国家相比还存在较大的差距。教育公共品供给的总量不足、形式单一和使用低效以及地区之间、城乡之间、不同阶层之间教育公共服务的不均等是我国当前教育公共品供给的突出问题，在公共选择理论看来，这些问题都是政府垄断公共品供给体制的必然产物。[4]其中，“经济人”范式主导下的个人化决策是导致公共教育投资短缺的直接原因，利益集团的分利竞争是其组织原因。[5]因此，系统分析政府行为本质，研究政府提供公共教育投入的影响因素，有利于正确理解我国当前教育公共品供给中所存在的问题，从而采取恰当、有效的措施来解决这些问题。
二、我国公共教育供给的现状
近年来，我国的教育事业取得了显著成效，但是从总体上来看，公共教育的实际供给无法满足公共教育的实际需求的状况并没有改变。按照教育供给短缺的表现形式差异，我国的公共教育投资短缺可以分为总量性短缺和结构性短缺。
（一）公共教育供给的总量性短缺情况
所谓公共教育供给的总量性短缺又称公共教育供给的绝对性短缺，具体而言，是指教育投资供给的绝对数量无法满足教育投资需求而造成的短缺。
改革开放以来，我国经济强势发展，但公共教育相对发展滞后。1978～2008年，我国国内生产总值由3645.2亿元增加到300670亿元，年均增长9.8%。但与此同时，财政性教育经费占国民生产总值的比重长期在2.46%～3.48%的低水平上徘徊，甚至有些年份出现不进反退的现象（见表1）。
表1反映出我国公共教育投资明显偏低，财政性教育经费占GDP的比重与世界其他国家相比还存在着相当大的差距。自1980年以来，世界平均水平的财政性教育经费占GDP比重稳定在4.7%～4.9%，其中，较发达国家为4.9%～5.1%，欠发达国家为3.8%～3.9%。如果计算实际值，中国的公共教育经费总额不足美国的1/10，仅为日本的1/4。
可以看出，无论公共教育投资占GDP的比重，还是公共教育投资的绝对值，我国都与世界其他国家存在明显的差距，即我国公共教育投资的总量性短缺是一个公认的事实。
（二）公共教育供给的结构性短缺情况
公共教育供给的结构性短缺又称公共教育的相对性短缺，是指教育内部投资结构比例不合理而造成的短缺，既包括三级教育（高等教育、中等教育、初等／义务教育）内部结构不合理造成的短缺，也包括城乡之间的教育投资结构不合理造成的短缺。
1.三级教育供给的结构性短缺
近年来，我国在“与国际接轨、办世界一流大学”的思想支配下，高等教育一直是教育投资的重点。如表2所示，1996年以来，我国高等教育投入比重由16.3%提高到31.2%，年均上涨接近4.5个百分点，而中等教育和初等教育投入比重持续下降，分别下降了6.6个百分点和10.5个百分点。可以看出，高等教育经费增长速度显著快于中等教育和初等教育，三级教育投入的不同增长速度使我国教育投入和资源分配不断向高等教育倾斜，造成中等教育和初等教育投资的相对短缺。
2.城乡教育供给的结构性短缺
从城乡之间的教育投资来看，长期以来，我国社会形成了严重的城乡二元分割和“以城市为中心”的政策倾向。在一定程度上来说，国家公共政策总是优先满足甚至是反映和体现城市人的利益。高等教育体现着“城市优先”的价值，具有社会福利性质的基础教育也是长期地体现“城市优先”的价值。就中国的人口结构而言，农村拥有70%的人口，但从表3可以看出，农村的义务教育支出占全国义务教育经费支出不到60%，这表明城乡之间公共教育资源的配置存在着十分显著的差异，农村教育经费相对短缺。
三、我国公共教育供给短缺的理论解释
政府在教育资源的分配中起着主导作用，甚至直接决定着教育资源如何配置。如果政府能够合理地配置教育资源，提高教育资源的利用效率，将会极大地促进劳动力素质的提高；反之，政府行为一旦失灵，就会使教育资源配置无效率，产生教育供给短缺等问题。在一定程度上来说，教育供给短缺与政府的决策行为直接相关。
（一）政府的“经济人”特性导致其对公共教育投资的积极性不高
作为西方经济学的最基本假设，“经济人”是指每个人都是以自身利益最大化为目标的理性人。政府是由人组成，政府的行为规则是由人制定，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征，[6]这就决定了作为公共利益代表——政府的行为在一定程度上也遵循自身利益最大化的原则。“政治家为了获得政治支持或者选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。这些利益集团通过竞选捐款、游说、政治交易、寻租甚至贿赂对政治家产生影响，迫使他们颁布有利于这些利益集团的立法和政策。”[7]公共选择理论把“经济人”假设应用到政治领域的公共选择活动之中，并认为经济人范式反映了人的基本行为特征，是社会中所有个体行为特征的统计描述，因而用这个范式，既可以用来分析经济市场上主体的行为，也可以用来分析政治市场上主体的行为；既可以用来分析官员、政治家的行为，也可以用来分析投票者（选民）的行为。对于政府对公共教育的供给问题，经济人范式同样适用。
首先，政府在从事教育这种公共物品的生产时，花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，不可能把利润占为己有，因而这种投资不会给自身带来好处，政府官员不会把他们所提供的公共服务的成本努力压缩到最低限度，使不计成本的政府行为不断发生。
其次，政府部门基本垄断了教育公共物品的供给，使教育公共物品的提供缺乏优胜劣汰的竞争机制，而且教育投入的产出难于从物质形态和价值形态上度量。只知道投入价值不知道产出价值，使政府的公共教育投资表现出更大的任意性。
再次，教育公共物品的供给很难在短期内看到明显的成效，使政府对教育公共物品供给的积极性不高。这可以从建国后我国公共教育的投资水平中清晰地看到，在以经济建设为中心的国策下，政府的兴趣大都集中到了那些新兴的、能给政府带来更多经济利益和政治收益的产品。相对而言，教育投资的收益是长期的，其短期收益并不显著。与此同时，优先发展经济是各级政府的首要任务，经济发展速度是考核政府官员政绩的主要指标，即GDP一票否决制，生产性投资是拉动经济增长的直接动力，直接影响各级官员的个人利益。而物质生产领域投资具有赢利性、见效快、经济效益显著等特点，能够在短期内产生或能被公众明显注意到的事情，更容易彰显政绩，更有利于为政府代理人赢得声誉、升迁、收入等个人收益。但是，教育是一个单位成本递增、需求不断膨胀的事业，需要连续不断追加投资，同时又具有培养周期长，效益滞后的特点，特别是教育效益的迟滞性不仅可能会使官员在自己的任期内无法看到效益，反而会因为教育投资占用一定的资金而影响其他领域的发展从而影响自己的政绩。因此，在面临决策时，政府代理人将政绩、职位升迁、声誉等个人利益看得比国家教育事业更重要，重生产性投资而轻教育投资就成为决策者的必然选择。
总之，无论中央政府还是地方政府，在实际上都缺乏投资供给教育的内在热情和动力，只要舆论的压力稍有减轻，各级政府的教育经费投入就会立即缩水。由此可见，我国公共教育投资短缺是“非不能也，实不为也”，“经济人”特征主导下的政府个人化决策是其产生的直接原因。这也在很大程度上解释了为什么在20世纪90年代初就提出的公共教育投资占GDP比重达到4%的目标长期以来难以实现，从而使“教育优先发展”在一定程度上成为一种比较流行和时髦的口号。
（二）教育部门与其他部门利益集团之间的竞争导致公共教育供给总量性短缺
一个社会要运行，必然会存在一定部门利益的群体和组织，他们以各自的正式政府组织（如教育部、卫生部、国防部等）为核心，形成了各种部门利益集团，如教育利益集团、卫生利益集团、国防利益集团等。因此，就教育供给问题而言，无论社会制度如何，无论有多少人事实上能够参与教育供给的公共选择过程，教育供给都不是少数教育专家或政府官员认为是什么就应该是什么的问题，而是一个由社会上的主要利益集团的利益格局所决定的事情。而现实的问题在于，各个利益集团的利益往往是相互冲突的，对甲有利的政策未必会对乙有利，所以，各个利益集团出于自身实际利益的考虑，某些利益集团认为是很好的教育供给方案却不能被大家一致地接受，究其原因，主要体现在以下几个方面：
第一，在现实的教育供给过程中，政府对教育的投资是通过各级公共财政预算来实现的，在财政预算总额既定情况下，教育获得的财政预算支出比例越高，教育投资总量就越大。列入公共预算支出的各个领域和部门的利益集团会通过各种途径争夺舆论宣传的话语权，强调本部门在整个国民经济和社会发展中的重要性，在政府重要决策部门寻找自己的代言人表达自己的政治诉求，不断向政府游说、施压，甚至行贿，尽力影响政府公共预算决策，千方百计为本部门争取更大的预算支出份额，各领域公共预算支出份额的最终确定实际上就是这些利益集团以势力为基础相互博弈后的结果。这些利益集团的实际竞争力和政策影响力取决于各自的势力以及政府在一定时期内的发展战略。
第二，政府在配置公共资源时往往不是以其对公众的重要性程度而是以自身获得利益的多寡来排序，把公共资源优先配给能给自身带来更多利益的部门和行业。受国家“以经济建设为中心”发展战略的影响，能够对国民经济发展直接产生推动作用的工商、贸易、交通等生产性利益集团成为国家预算中的强势集团，他们掌握着舆论的话语权，对国家政策的影响力远远大于其他利益集团，在每年的公共预算支出中，这种利益集团总能获得较大的预算份额。教育在整个国民经济发展中处于基础性地位，起着先导性作用，其重要性不言而喻，各级政府理应加大对教育投资的力度。但是，由于教育的投资回收期长，从短期来看，教育作为公益事业，从政府自身的角度来考虑是一个无利可图的事业。即使是在公共消费性利益集团内部，教育集团的公共政策影响力也根本无法和关系国家安全、与每一个公民利益息息相关的国防集团相提并论，与已经产业化并有一定创收能力的科学、体育、文化和卫生利益集团也不能同日而语。因此，在没有明确的投资任务和投资指向的情况下，或者说无外界压力的情况下，政府不会主动去拨款投资教育，与财大气粗的其他利益集团相比，其真实价值在政治游戏规则面前总显得苍白无力，成为弱势利益集团。
第三，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出基础教育实行“分级办学，分级管理”的原则，基本形成了“县办高中、乡（镇）办初中、村办小学”的格局，这使得政府管理教育的重心下移，管理的层级增多，各级政府机构之间没有明确的权责划分。由于各级政府之间利益不同，分属不同的利益集团，因而在教育投资上相互推诿，纷纷压缩用于教育的公共预算支出，使得教育投资责任无法落实到位，导致教育在地方公共预算支出中不但所占份额较小而且常常被拖欠、挪用。
综上所述，与其他列入公共预算支出的许多利益集团相比，教育利益集团显得底气不足，在竞争中的讨价还价能力十分有限，最终导致我国公共教育投资的总量性短缺。
（三）教育部门内部各利益集团的竞争导致公共教育投资的结构性短缺
与公共教育结构相对应，教育内部的利益集团可以划分为高等教育利益集团、中等教育利益集团和义务教育利益集团，又可以划分为城市利益集团和农村利益集团。
1.三级教育结构中的利益集团竞争
在我国三级教育结构中，高等教育一直是教育投资的重点，而基础教育特别是农村基础教育经费却长期得不到保证。基础教育是纯公共产品，具有强外部性和高社会收益率，而高等教育是准公共产品，私人收益率高于社会收益率，所以政府理应优先发展义务教育以惠及每个社会公民。但为什么我国的三级教育投入明显倒挂呢？我们认为，其主要原因在于以下几个方面：
首先，我国是发展中国家，政府急于实现工业化而推行教育赶超战略，在资源有限的条件下，为尽快满足社会发展加大了对高级人才的需求，使高等教育集团有了强大的国家政策支持，被奉为是“上宾”，成为教育中的强势集团，而基础教育集团则只能是“陪客”，成为教育中的弱势集团。
其次，身为高等教育利益集团代言人的主要决策者和重要影响人物一般都接受过高等教育。高等教育是精英教育，其代言人一般都是社会中的高级精英，而且其影响力大，他们掌握着教育的话语权，甚至直接参与教育决策；基础教育是全民教育，利益分散，搭便车的可能性大，受益主体又是占人口多数的农民，而农民又是目前我国社会各方面中的弱势群体，其代言者人单力薄，在决策中的话语权和影响力都很有限。
再次，高等教育大多兴办在城市，投资主要来自中央政府、省、直辖市政府和市政府，他们有很强的财政支付能力；而基础教育的投资主要来自县、乡、村，他们自身的财政支付能力十分有限。
基于上述原因，高等教育利益集团与义务教育利益集团竞争的结果是高等教育投资相对充足，而义务教育利益集团在三级教育分利竞争中的弱势地位直接导致了义务教育投资总量性短缺，成为教育投资结构性短缺的主要原因。
2.城市教育利益集团与农村教育利益集团竞争
长期以来，我国实行“城市优先”的教育政策，使城市利益集团因此占有较多的教育资金从而占有较多的教育资源，成为强势利益集团，农村教育利益集团却占有少量教育经费和教育资源，成为弱势利益集团。为什么身为多数的农村教育利益集团反而竞争不过身为少数的城市利益集团呢？
首先，1985年我国实行了“分级办学、分级管理”的体制，到20世纪90年代末，随着改革的深化，多渠道筹措教育经费失去了体制和政策基础，这基本上确立了地方政府对于基础教育的投资责任。[8]我国东、中、西部地区之间经济发展水平差距悬殊，西部地区用于教育的公共财政支出远远小于东部地区。而且西部地区农村人口众多，占全国人口总数的64%，再加上我国的农村教育主要体现在初等教育和中等教育，这实际上强化了城市教育利益集团的力量，弱化了农村教育利益集团的力量。尽管中央先后对中西部地区实行了转移支付，但真正用于教育，尤其是农村基础教育的数额极少，所以难以从根本上改变这种教育差距的格局。
其次，尽管农村教育利益集团的人数较多，但由于组织的松散性，导致集团成员数量越大，增进集团利益所需的组织成本也很大，因而就出现了“人多力量不大”的集体行动的悖论。而处于少数但占有较多教育投资的城市教育利益集团影响力大，具有“组织优势”和“信息优势”，因而对教育投资的公共政策的选择有较大的影响力。“组织优势”体现在小集团能够以很低的组织成本去追求他们的共同利益，从而在影响政府决策时轻易地战胜人数众多的分散公民。“信息优势”体现在利益集团往往是惟一的官员偏好信息的提供者。这成为农村教育投资长期短缺的重要原因。
四、结论与政策建议
诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家舒尔茨曾在《穷国的经济学》一文中深刻地指出，“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是由人类的智力发展来决定。”[9]公共教育作为一种具有正外部性的准公共物品，它不但会为受教育者带来各种个人利益，还承担着公民社会、公民文化再生产的功能。按照公共选择理论，政府提供这类公共物品是合理的选择，这不但可以改善公众的生活环境和生活质量，增进整个社会的福利水平，而且可以增加该国的人力资本，保障经济的长期可持续发展。改革开放以来；我国的教育事业取得了显著成效，教育投入一直保持较高的增长速度，但公共教育的实际供给无法满足公共教育的实际需求的状况并没有明显改变。本文研究发现，教育部门利益集团与其他部门利益集团之间的竞争是导致我国公共教育供给总量性短缺的重要原因；而教育部门内部各利益集团之间的竞争是导致我国公共教育供给结构性短缺的重要原因。为了改变我国公共教育供给短缺的状况及其带来的不利影响，本文建议政府相关部门需要从以下几个方面做出调整：
（一）转变政府职能，调整财政资金投入方向
市场是资源优化合理配置的重要方式，但由于市场本身存在着信息性失灵、垄断性失灵、外部性失灵、公共性失灵等先天性缺陷，这使得政府的行为成为市场机制的必要补充。但是，有些市场解决不了的问题，政府也不一定能解决好，而且政府干预失败的代价更高、更可怕。为了扭转政府在公共教育供给方面存在的失灵，政府在通过制定相关政策配置资源的过程中，需要转变政府职能，要“有所为、有所不为”，适当地从过多的基础建设生产性投资中退出，鼓励私人资本和社会资本进入基础投资领域，与此同时，把更多的公共财政资金投入到教育、国防、卫生等公共事业领域，这在一定程度上不仅能缓解教育投资短缺问题，而且可以增进我国的社会福利。
（二）界定财政教育投入范围，建立公平的竞争机制
合理区分基础教育、中等教育和高等教育以及这些教育内部不同组成部门的不同性质，正确定位政府财政在教育哪些领域“进”、哪些领域“退”。[10]对纯公共物品性质的教育，政府财政应强化“进入”的深度和力度；对于准公共物品性质的可产业化的教育，政府财政在投入方面应稳定投入水平，并创造有利的政策环境，促进社会投入的多元化形成。就纯公共物品性质的教育而言，政府可以通过制定有关法律，鼓励组建各种教育利益集团，培育和增强既有的弱势利益集团，鼓励他们在合法范围内展开竞争，形成各利益集团公平竞争、相互制约的机制，通过利益集团力量的相互制约与均衡保障各利益群体的利益；就准公共物品性质的教育而言，要打破政府的独家垄断地位，为公众提供良好的投资环境，并建立公平的竞争机制，通过吸引更多的社会资金促进我国教育事业的发展。
（三）优化合理配置教育资源，积极推进公共教育服务均等化
优化合理配置教育资源，提高教育资源的利用率，发挥教育资源的整体效益是我国当前教育体制改革的一个重要内容。2008年12月29日，教育部党组印发了《教育部工作规则》，其中第三章第十二款规定，“强化教育公共服务。完善有关政策措施，健全教育服务体系，健全教育服务的监管和绩效评估机制，增强教育服务能力，合理配置教育资源，促进教育公平，推进教育基本公共服务均等化。”为了推进公共教育服务均等化，政府需要在一定程度上对教育弱势利益集团给予差别对待，加大对教育部门以及教育内部最弱势教育群体的投资力度，补偿他们所遭受的教育投资不公正待遇，缩小公共教育资源和教育机会分配在城乡之间、区域之间和不同阶层之间的差距，以缓解公共教育供给不足的矛盾。
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