试论我国政治体制改革的实施方略，本文主要内容关键词为：方略论文,试论论文,政治体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在社会政治发展史上有两种革命，一种是解决基本制度问题的革命；一种是解决具体 体制问题的革命。中国的政治体制改革属于后者。所谓政治体制改革，就是政治主体根 据社会发展需要，对政治体系、政治结构、政治机制进行有计划有步骤的变革，以便调 整政治关系，优化政治制度，巩固政治统治。政治体制与政治制度是层次不同的两个概 念。政治体制改革对自身来说，是一场革命，对政治制度来说，是自我发展自我完善。 其目的是理顺党政关系，优化权力结构；克服官僚主义，提高工作效率；完善民主法制 ，焕发政治活力；加快经济发展，促进社会稳定。简言之，就是通过改革兴利除弊，充 分发挥社会主义制度的优越性，充分调动广大人民群众的积极性，促进社会主义民主政 治建设顺利发展，创造比资本主义国家更高更切实的民主，从而为全面贯彻党的基本理 论、基本路线、基本纲领，推动整个国家稳定、合理、高效、有序地发展提供制度保证 。
我国社会主义政治制度就其人民当家作主的实质而言，有着巨大的优越性。然而这种 优越性的充分发挥，还有赖于政治体制的健全与完善。由于历史传统、战争需要、体制 惯性、社会呼应和人为强化诸多因素的作用，新中国一诞生便形成了高度集权的政治体 制，其主要特征是社会权力过度集中于领袖。虽然这种体制在特定的历史条件下曾产生 过巨大的积极作用，然而“极为相似的事情，但在不同的历史环境中出现就引起了完全 不同的结果。”[1]随着社会主义建设的深入发展，其积极作用逐步减弱，消极作用逐 步增强，并在10年内乱中达到了极致，也使其固有的弊端得到了充分的暴露。其中最主 要的弊端就是妨碍国家职能的有效发挥，使人民当家作主的权力得不到切实保障，也使 党在宪法和法律范围内的活动，接受广大人民监督这些重要原则难以体现。党的最高领 导人或党的最高领导层的决策一旦失误，便不可避免地会给整个国家政治生活和经济建 设带来巨大的冲击。经过改革开放20多年来的不断调整，我们初步理顺了国家与社会的 关系、政党与政府的关系、中央与地方的关系，在重大决策和重要人事任免问题上，基 本改变了过去由党包揽一切，党的主要领导人决定一切的局面。但政治体制过度集权的 弊端以及与此相联系的臃肿庞大的党政机构、等级授权的干部制度、林林总总的官僚主 义、形形色色的特权现象还没有根本消除，民主制度化、法律化的任务还没有彻底完成 ，我们党和国家的治理主要靠人而不是靠法的局面还没有完全改变，要完全改变这种状 况，还需要进一步深化政治体制改革。
江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上的讲话中指出：发展社会主义民主政 治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。必须适应经济发展和 社会全面进步的要求，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改 革，发展有中国特色社会主义民主政治，巩固民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局 面。推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持 社会主义政治制度的自我完善和发展。[2]在此，江泽民对政治体制改革的理念已经作 了清晰的揭示：其前提是坚持四项基本原则，其取向是适应经济发展和社会全面进步的 要求，其目标是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。而要将这些理念变成 现实，不仅要有彻底的革命精神，严谨的科学态度，而且要有整体的实施方略。
二
政治体制改革就其内在的关系而言，可分为补偿性改革与完善性改革两种类型。补偿 性改革是一种局部性调整，被动性变革，是政治机体内部发生故障后进行的局部检修。 完善性改革是一种整体性调整，主动性变革，是政治机体内部潜在隐患的消除和整体效 能的提高。政治体制改革就其外在的关系而言，可分为连带性改革与适应性改革两种类 型。连带性改革就是由于经济体制的改革，政治体制与经济体制的某些结合部位发生相 应的改变。适应性改革是由于经济对政治的决定作用，当经济体制发生变革后，政治体 制发生相应的变革。以往我们所进行的改革，主要是补偿性改革和连带性改革，今后我 们所要进行的改革，则主要是完善性改革和适应性改革。显然，后者较之前者具有更大 的难度，从而对改革者提出了更高的要求。
政治体制改革作为一种能动的社会实践，其发展要受到客观和主观两方面因素的制约 。客观因素是指改革的经济、政治、文化和主体条件；主观因素是指改革的具体运作， 即如何评估现状、设计方案，在什么时机、什么范围，以怎样的方式、怎样的步骤实施 改革。政治体制改革同经济体制改革一样，都是一种旨在兴利除弊的自觉行为，都不可 能自发地进行，都必须依据客观规律和实际可能有领导、有计划、有步骤、有秩序地向 前推进。因此，对于政治体制改革必须高瞻远瞩，审时度势，善于运用系统的方法，从 战略全局上加以把握，既要有长远的总体规划，又要有当前的具体安排。政治体制改革 是一个动态的过程，要有效地驾御这一过程，不仅要有规划，而且要有实施程序。为了 对改革实施程序控制，首先要科学地预测和合理地确定改革的目标。政治体制改革无疑 是对现实的一种发展和超越，但在运行过程中，又要以现实为基础，以目标为取向，以 便在两者的结合上对改革的进程实施有效控制。其次要合理地编排改革的序列。政治体 制改革是全方位改革，它所涉及的内容极为丰富，如推进社会主义民主政治和法治国家 建设，逐步实施政党组织、政权组织、社会组织之间的关系制度化，政权组织内部权力 机关、行政机关、司法机关的活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，基层 政治参与、民主管理、群众自治制度化。这些内容只有形成一个先后有序的系列，一环 扣一环，才能使改革有条不紊地进行。再次要合理地控制改革的进度和速度。政治体制 改革需要有一定的速度，没有速度就不能及时抓住机遇，在最有利的时空条件下完成改 革的任务。同时又不能超越社会心理的承受能力，不能超越社会体系的调控能力，否则 欲速则不达。
政治体制改革不仅要有纵向的程序控制，而且要有横向的总体控制，即对改革的内部 关系进行动态协同和总体部署。社会主义民主政治系统的各个要素不是孤立的，而是结 成了一个相互关联、相互制约、相互作用的有机整体。例如，权力制约机制要建立在严 密、规范、合理的基础之上，就必须使授权、分工、限任在空间上并存，在功能上互补 ；使权力的委托、权力的调控、权力的收回在时间上连续，在环节上紧扣。政治体制改 革是一项社会系统工程，无论是政党体制、政府体制方面的改革，还是人们思想观念、 心理结构方面的变革都是相互关联的，“每一部分的变化，都将给其他部分输入能量和 信息，同时又不断地接受来自其他部分所输出的、不断变化的能量和信息”，[3]因而 常常是牵一发而动全身。政治体制改革受其构成要素“生长相关律”的支配，不仅需要 相应的物质基础、文化条件和主体素质来支撑，而且需要科学合理的规划、程序和运作 来保证，其中任何一个要素的短缺，都将使政治体制改革产生“瓶颈”效应。在改革的 进程中，只有把握好各项内容之间的协调配套，使各个要素在质上相互适应，在量上相 互匹配，整个系统的运行才能进入优化状态，改革才能取得成功。
政治体制改革协调配套，并不是各项内容不分主次齐头并进，不分阶段一气呵成。政 治体制改革是一个动态的过程，必然要分出若干阶段，而每个阶段都有一定的重点。为 了有效地推进改革，不仅要确定整体改革所要解决的主要问题，而且要逐一确定改革过 程中每一阶段所要解决的主要问题，并以此为中心向外围幅射，使各项改革之间前后呼 应，梯次推进，改革的目的是兴利除弊，因而政治体制的主要弊端——党政不分、过度 集权也就成了改革的重点。早在1956年邓小平就指出：工人阶级政党不是把人民群众当 作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任 务的一种工具。“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力， 就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民 群众头上称王称霸的权力。”[4]鉴此，党不可以“直接去指挥国家机关的工作，或者 是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的 界限。”[5]在我国进入新时期之后，邓小平进一步指出：“党和政府的关系问题，是 一个政治体制的问题。”[6]“政治体制改革，包括党政分开。”[7]对此，邓小平作过 大量的论述，其基本点可以概括为两个方面：第一，“党要善于领导，党政需要分开， 这个问题要提上议事日程。”[8]这样做不但不会削弱党的领导，相反，“有利于加强 和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府 职权范围的工作。”[9]第二，“要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”[ 10]在邓小平看来，“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[11]因而“党如何才能 密切联系群众，实施正确的和有效的领导，也还是一个必须认真考虑和努力解决的问题 。”[12]而“从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行 严格的监督，”[13]是解决好这一问题的有效途径。只有解决好党政关系，国家与社会 、集权与分权、人治与法治的关系才能得到正确解决。
政治体制改革同其他方面的改革一样，是调整各种政治组织之间的关系及其活动准则 ，完善与根本制度相适应的具体制度的过程。而无论是变革旧体制还是建立新体制，都 不是一日之功，都需要有一个渐进的过程。[14]同时，我国原有政治体制的形成有着深 刻的社会历史根源，这就是经济文化比较落后。社会主义制度是优越的，但经济文化落 后使这种优越性的发挥受到制约。以此而论，政治体制改革既是一个自身的变革过程， 也是一个经济文化的发展过程，而经济文化的发展不可能一蹴而就。再则，政治体制改 革以渐进的方式进行(从农村到城市，从沿海到内地，从体制外到体制内)，决定了政治 体制改革也不可能一步到位。另外，政治体制一经形成，就具有强大的历史惯性，这种 惯性不仅表现为人们对它具有观念上轻车熟路的适应，而且表现为人们对它具有利益上 扯耳连腮的牵挂。新旧体制的交替，同时伴随着对人们政治利益的重新调整，这势必牵 动一些人的既得利益。由于政治体制与人们的政治利益有着更加密切的联系而更具敏感 性，因而其改革更需要统一部署，整体构思，更需要精心而周密地制定改革的指导方针 和具体方案，更需要潜心调查研究，逐步积累经验，这也决定了政治体制改革只能是一 个渐进的过程。还有，建立高度民主、法制完全、富有效率、充满活力的政治体制，正 确处理好国家与社会的关系、政党与政府的关系、中央与地方的关系也不是一日之功， 它不仅要受到客观条件的限制，而且要受到主观条件的限制，不仅创造有利的条件是逐 步的，而且消除不利的条件也是逐步的，这也决定了政治体制改革不可能超越现实条件 异军突起。由此可见，政治体制改革依赖于社会主义建设事业的发展，它与社会主义建 设事业一样，都需要一个过程。如果离开这个过程，仅仅按照人们的主观愿望去设计改 革方案，并让其一步到位，那么这种改革方案就会因缺乏与之相适应的经济、政治、文 化基础的支撑而悬空。在这种情况下，政治体制改革不仅难以达到预期目的，甚至还会 导致社会政治秩序的紊乱。
政治体制改革是政治制度的自我发展和自我完善，其主体与对象是统一的。因此，要 使政治体制改革形成源源不断的发展动力，嬴得广泛持久的社会支持，就要十分审慎地 处理好各种利益关系，解决好各种利益矛盾。我国原有的政治体制根深蒂固，牵涉上上 下下众多人的利益，受到长期形成的传统观念和习惯势力的维护，真正改起来阻力很大 ，稍有疏漏就会引起社会震荡。对于改革力度和社会承受能力的关系可以用经济学的收 益——成本分析方法来加以把握。基于经济学有关人的理性行为的假设，体制改革之所 以能够发生并顺利展开，是因为新的体制能够给人们带来更大的利益。由于任何改革都 要付出成本，因此，在体制改革初始条件和目标模式给定的情况下，改革的路径选择问 题就是一个如何使改革成本最小化问题。改革成本可以分为实施成本与磨擦成本。所谓 实施成本，是指改革过程中由体制转换引起的波动所造成的经济损失。所谓磨擦成本， 是指改革过程中由利益重组引起的波动所造成的经济损失。改革的实施成本是改革的激 进程度的减函数，而改革的磨擦成本是改革的激进程度的增函数。[15]鉴此，为了使政 治体制改革稳定有序地展开，一是要根据社会的承受能力来调整改革的力度；二是要使 大多数人受益，并对利益受损者以变通的方式予以适当补偿。
三
顺利地推进政治体制改革，客观上要求加强和改善党的领导。江泽民在中央党校省部 级干部进修班毕业典礼上的讲话中强调：在新的历史条件下，加强和改进党的建设，一 定要高举邓小平理论伟大旗帜，认真贯彻三个代表要求，保证党的路线方针政策全面反 映人民的利益和时代发展的要求；一定要坚持党要管党、从严治党方针，进一步解决提 高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，始终保 持党同人民群众的血肉联系；一定要准确地把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善 党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力；一定要把思想 建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于经常性工作 ，又抓紧解决存在的突出问题。通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级 先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终是中国先进生产力的发展要求、中 国先进文化的前进方向和中国最广大人民根本利益的忠实代表，始终是建设有中国特色 社会主义的领导核心。[16]
中国的历史和现实反复证明，在中国离开了中国共产党的领导是不行的。“中国由共 产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的。” [17]党对国家政治生活的领导，从根本上说，就是组织和支持人民当家作主，建设社会 主义新生活。其作用一方面是促进民主制度的建立健全，推动民主生活的发展完善；另 一方面使广大人民的根本利益得到正确反映和合理协调，从而保证整个社会的安定团结 ，保证民主建设的正确方向，保证广大人民形成统一的意志和统一的行动。
加强党的领导必须改善党的领导，使党自身的思想观念、组织结构、运行机制和活动 方式科学化、制度化、规范化。这既是政治体制改革的一项重大课题，也是我们党自身 走向现代化的一项重大课题。完成这项重大课题客观上要求我们党必须勇于自我否定自 我扬弃，不断超越自己在以往发展过程中曾经建立并行之有效而今天已不适应社会发展 需要的那一部分思想观念、组织结构、运行机制和活动方式，不断运用新的实践、新的 经验和新的理论去解决党在现代化进程中所面临的各种问题。党是我国社会主义民主建 设的政治设计者、组织协调者、思想引导者和行动带动者，党对整个国家社会主义民主 建设的领导又是以党内民主建设的经验为基础的，党内民主建设和民主生活的状况，通 过党的领导作用和示范作用会直接影响人民民主建设和人民民主生活的状况。因此，政 治体制改革只有抓住“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”这 个中心环节，才能通过党对国家政治生活的领导，通过党组织对其他社会组织的示范作 用，通过广大党员民主意识对人民群众的积极影响，有力地推进整个国家政治体制改革 和民主法制建设的发展。
政治体制改革既是一场革命，又是一场试验。这就要求我们解放思想、实事求是，坚 决果断，审慎稳妥，做到先运筹后运作，由知到行逐步展开；先示范后遵行，由上到下 逐步推进；先突破后普及，由点到面逐步拓宽；先调整后完善，由易到难逐步深化。改 革像赛球一样，当场上出现有利时机时，应及时组织进攻，战而胜之；当场上出现不利 因素时，应及时变换节奏，稳住阵脚。在改革进程中，不能不顾条件急于求成，也不能 因循守旧坐失良机。作为一项崭新的事业，改革不可能没有阻力和风险，但改革势在必 行，不改革没有出路。
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