循环经济立法问题研究，本文主要内容关键词为：循环经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 国外循环经济立法的若干启示
循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会发展和环境保护三者关系的经济发展模式，首先被经济发达国家所采用，经过长期的实践，一些发达国家已经实现了将循环经济法制化和社会化，运用法律规范推动和保障循环经济的发展和循环型社会的形成。其中，德国和日本的循环经济法律制度最具代表性，美国和欧盟也有着自己的特点。
1.1 德国循环经济立法概况
德国是世界上最早实施循环经济的国家之一，其循环经济法制建设也走在世界的前列。早在1972年，德国就制定实施了《废弃物处理法》，但当时立法的目标仅仅是为了“处理”生产和消费中所产生的废物，仍然属于环境问题的末端处理方式，因此，该法尚不属于循环经济性质的立法。1986年，德国将《废弃物处理法》修改为《废弃物限制处理法》，强调要采用节约资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物的产生作为废物管理的首选目标，将立法目的由“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”。1991年，德国首次按照从资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装废弃物处理法》（该法分别于2000年和2001年两次修订），要求生产商和零售商对于商品的包装物要尽可能减少并回收利用，以减轻填埋和焚烧的压力。1994年9月27日，德国公布了发展循环经济的《循环经济和废物处置法》，把资源闭路循环的循环经济思想从商品包装拓展到社会相关领域，规定对废物管理的手段首先是尽量避免产生，同时要求对已经产生的废物进行循环使用和最终资源化的处置。
归纳起来，德国的循环经济立法体系共三个层次：法律、条例和指南。除上文所及的法律、条例外，还有农业和自然保护法、污水污泥管理条例、废旧汽车处理条例、废电池处理条例、有机物处理条例、电子废物和电力设备处理条例、废木材处理条例、废物管理技术指南、城市固体废物管理技术指南等。在立法方法上，通常采取先对个别领域立法，再制定统一规范的立法方式。此外，1999年8月，联邦环境署提出未来市政垃圾处理的指导性策略：到2020年，不仅要回收玻璃、纸类、纸板、有机废物和塑料，而且要回收其他所有的市政废物。德国关于循环经济的立法及其实践，对世界各国产生了巨大影响，自20世纪90年代以来，包括日本、欧盟各国等经济发达国家，都不同程度依据循环经济的思想制定或修订了本国的废物管理的法律规范。
1.2 日本循环经济法律模式
二战后，日本实行“追赶型”（追赶欧美先进工业国家）和“赶超型”（赶上并试图超过美国）的经济，国民经济多年持续、快速增长，到1968年，国民生产总值（GNP）已位居世界第二位。但是，经济快速增长是以牺牲环境为代价的。环境污染、生态破坏事件频频发生，严重影响了自然界正常的生态循环，终于演变成严峻的社会问题和政治问题。
究其原因，日本政府认为，在于发展经济指导方针的偏差。经济、产业的运行如同人体内的血液循环，由动脉与静脉两个部分组成。以往，日本发展产业经济，只关注物质资料从生产、流通到消费的动脉系统，而对生产、流通和消费后所产生的废物和其他相关物品（所谓“废物等”）的收集、处理、再资源化、再商品化等静脉系统，却等闲视之。其结果，在经济生活动脉系统中产生的大量废物等直接以大自然作为最方便的处置场所，最终导致环境负荷超过了环境容量。所以，造成日本社会环境恶化的根源，在于大量生产、大量销售、大量消费、大量废弃的经济和产业运行方式，在这种运行方式下，废物在质和量两个方面无限度扩张而增大了环境负荷。
为了谋求环境问题的彻底解决，日本政府认为，应当抛弃传统的经济运行方式，代之以抑制废物的产生、促进废物的再利用为目的，形成废物处理与资源循环再利用一体化的物质循环链条，构筑起抑制自然资源消费、减轻环境负荷的“循环型社会”。在“循环型社会”中，环境因素不再成为制约经济发展的消极条件，反而成为推动技术创新、推进经济改革的原动力，从而孕育着全新的“商机”，这样，保护环境与发展经济的关系，将不再难以“兼顾”，而可以“协调”、“统合”，直到“以人为本”，实现社会良性发展。
基于上述认识，日本政府着手制定综合地有计划地推进废物循环利用的法律制度，1999年10月，当时的日本执政党（自民党、公明党、民主党）就建立循环型社会的法制问题达成了“政策合意”。明确提出：“将2000年定位为循环型社会元年，谋求制定建立循环型社会的基本框架的法律。”2000年4月14日，日本内阁通过了《建立循环型社会基本法案》，同日提交第147次通常国会，众、参两院分别于5月9日、5月26日通过了该法案。该法律于6月2日公布（法律第110号），除其中第15条、第16条自2001年1月6日起施行外，该法律自公布之日起施行。第147次国会在历史上被称为“循环国会”，2000年被称为“循环型社会元年”。
日本是目前世界上循环经济立法最为完善的国家。日本促进循环经济发展的法律体系可以分为三个层面：一是基本法，即《建立循环型社会基本法》（2000年6月公布）；二是综合性的法律，包括《废弃物处理法》（1970年公布，分别于1976年、1983年、1987年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1997年、1998年、1999年、2000年修订）、《资源有效利用促进法》（1991年公布，分别于1993年、1999年、2000年修订）；三是专项法，包括《容器和包装物的分类收集与循环法》（1995年公布，分别于1997年、1998年、1999年、2000年修订）、《特种家用机器循环法》（1998年公布，分别于1999年、2000年修订）、《建筑材料循环法》（1999年公布，2000年两次修订）、《可循环性食品资源循环法》（2000年公布）、《多氯联苯废弃物妥善处置特别措施法》（2001年公布）等。《建立循环型社会基本法》（以下简称循环基本法）的公布和实施，标志着日本已经成为世界循环经济法制化的先进国家，其环境保护技术和产业经济发展进入了新的发展阶段，其社会结构开始从过去“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济社会，向降低环境负荷、实现经济社会可持续发展的循环经济社会转变。
1.3 美国的有关立法模式
目前，美国还没有一部全国性的循环经济法规，但美国有《资源保护和回收法》（1976年通过，1980年修订）和《污染预防法》（1990年制定），在一定程度上体现着发展循环经济的要求。同时，美国联邦政府和各州政府还推行了一些有利于发展循环经济的政策。自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环利用的法规。美国加州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前，对50％的废弃物，要通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政性罚款。美国7个以上的州规定，新闻纸的40％～50％，必须使用由废纸制成的再生原料。威斯康星州规定，塑料容器必须使用10％～25％的再生原料。加州规定玻璃容器必须使用15％～65％的再生原料，装垃圾的塑料袋必须使用30％的再生原料。佛罗里达州对向本地市场出售的所有饮料容器征收5美分的预付处理税，这些钱直接划入本州循环发展基金，以开展循环经济发展的相关研究。
1.4 欧盟的模式和做法
现今，欧洲在产品循环利用、废弃物资源化方面已经取得显著成就。1975年7月15日，欧洲共同体理事会通过了《废物指令》，明确要求各成员国应当采取适当的措施，鼓励废物的预防、再生和加工，鼓励从废物中提取原材料或者在可能时提取能源并鼓励废物再利用的其他加工形式。这个《废物指令》还要求：各成员国应采取必要的措施，确保废物的处理不会危及人类的健康，也不会损害环境，特别要求做到：不会对水、空气、土壤和动植物带来危害；不会通过噪音和臭气对人类形成危害；不会危害到农村地区或者有特殊利益的地区。该《废物指令》还规定：依据“污染者负担”的原则，减去废物处理的任何收益，废物处理的费用应当出自：（1）通过废物收集者处理废物的持有者或者有关的企业；（2）先前持有者或者产生废物的生产者。该《废物指令》还特别规定：在指定的地区，成员国必须成立或者指派主管部门或相应负责的管理机构，以便对废物的处理工作进行策划、组织、授权和监督。2000年9月18日，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废车辆指令》；2002年6月27日，欧盟委员会通过了《报废车辆指令》附件Ⅱ的修改决定；2003年1月27日，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废电器电子设备指令》。上述法律文件，分别对防止报废电器电子设备及车辆污染环境，促进对有关资源的回收利用和循环使用做出了明确规定，在全世界具有先进性和示范性。
1.5 几种模式的比较及启示意义
就立法性质而言，目前发达国家有关循环经济的立法模式大体上可分为两种：一种可称之为污染预防型，如美国等国，将资源的回收利用纳入污染预防的法律范畴，属于广义上的环境法；另一种可称之为循环经济型，如上面所提到的德国1994年公布实施的《循环经济和废物处置法》，日本2000年公布实施的《建立循环型社会基本法》，将整个社会活动纳入循环经济轨道，建立循环型社会，已经超出了一般意义上环境法的范畴。笔者认为，污染预防型立法虽然比末端治理前进了一大步，但仍然没有摆脱狭义上的环境保护的理念，没有从根本上解决发展与环境保护之间的矛盾与冲突；循环经济型立法从社会经济运行的内部深处来协调发展与环境保护的关系，通过提高资源利用效率的途径力求将污染物“吃干榨净”，以便从根本上杜绝污染物的产生，这是治本之策，具有更加主动、更加彻底的革命意义。
日本虽然发展循环经济、制定建立循环型社会的法律起步较晚，但其起点高，采取的法律措施比较坚决，也比较全面，所取得的环境和经济效果都比较显著，因此，日本的经验，对于我国发展循环经济具有更大的借鉴意义。
2 我国循环经济立法的历史、现状及评价
2.1 我国循环经济立法的历史
“循环经济”一词，引入我国较晚。但是，与循环经济有关的一些理念，与发展循环经济有关的一些实质性的内容，在我国早已有人作过研究，在政策和法律方面也有过一些规定，这些都是我国现阶段进行循环经济立法的有利条件和基础。
我国在20世纪70年代开始注意用政策和法规手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。早在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣；加强管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，该规定对企业开展资源综合利用规定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录，使企业一目了然。该规定的公布实施，有力地促进了我国资源综合利用工作的开展。资源的综合利用，实际上就是今天我们所称循环经济的内容之一。
2.2 我国循环经济的立法现状
我国现行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》对污染的预防均有一些规定。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对资源回收利用则有更为明确的要求，如该法第四条规定“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量。国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施”，体现了发展循环经济的部分要求。然而，上述法律文件还不能称之为循环经济法律规范。
1996年8月，国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中规定：所有大、中、小型新建、扩建、改建的技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年4月，国家环保总局制定并发布了《关于推行清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策，以便更有效地促进清洁生产。为了指导企业开展清洁生产工作，国家环保总局还会同有关工业部门编制了《企业清洁生产审计手册》，以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南。1998年11月，国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗少、污染排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出：鼓励企业采用清洁生产工艺。在国务院机构改革过程中，有关环保产业和清洁生产的职能在新一届政府的各部门中作了重新划分，把如何解决经济发展与环境保护的协调问题作为一个重大问题来对待，国务院综合部门对此负有重大责任。
多年来，我国一些地方在发展循环经济的法规和规章方面作了不少有益的探索。例如：在《清洁生产促进法》公布之前的1999年，国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，选择北京、上海等10个试点城市和石化、冶金等5个试点行业开展清洁生产示范和试点。作为试点单位的陕西省、辽宁省、江苏省、山西省、沈阳市等省市相继制定了地方性的清洁生产的法规和政策。再如：陕西省环保局和省经贸委联合下发了《关于积极推行清洁生产的若干意见》，提出将部分排污费返回给企业用于开展清洁生产审计；辽宁省政府制定了《关于环境保护若干问题的决定》，明确要求各地区要将排污收费总额的10％以上用于清洁生产试点示范工程；江苏省政府《关于加快清洁生产步伐的若干意见》，从立项审批、资金扶持、信息支持、科研推广扶持等10个方面制定了具体的清洁生产优惠、扶持政策。辽宁省还率先制定了在全省发展循环经济的计划。上述地方性清洁生产的法规和政策的实施，不仅为本地区推行清洁生产提供了法律依据和保障，也为国家《清洁生产促进法》的制定奠定了理论和实践基础，使该法更具先进性和可操作性。
2002年6月29日，《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称（清洁生产促进法）获得通过，于2003年1月1日起施行。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。该法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，这是可持续发展的历史性的进步。
2.3 对我国循环经济法律的若干评价
2.3.1 我国循环经济法律的积极作用
我国循环经济法律在实践中已经发挥了积极的作用，为我国企业提高资源利用效率，为加强我国清洁生产和废物回收利用工作，提供了法律和政策上的依据和支持，辽宁省、上海市、北京市等政府依法在本辖区全面推行清洁生产，均取得了明显的经济和环境效益。
2.3.2 存在的问题
我国的循环经济立法从总体上看还处于初步阶段。我国虽然有了一些关于污染预防、资源综合利用的规定，在有的环境法中也规定了一些关于循环经济的内容，甚至在一些法律条文中也有若干关于发展循环经济的规定，但是从总体上看，还是初步的，对全局有重大影响的实质性内容的规定并不是很多。与此同时，我国在发展循环经济方面仍有不少法律上的空白。例如：发展循环经济涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。因此，我国的循环经济立法总体上还处于初步阶段，我们对此要保持清醒的头脑。
已有的关于发展循环经济的立法质量有待于提高。从目前的实际情况看，我国关于发展循环经济的立法思路并不是很清晰；已有的一些规定也比较原则笼统，可操作性不够强；若干相关的法律之间还存在着不够协调等问题。上文所及立法质量不高的原因，除了《清洁生产促进法》本身比较原则外，还有一个更大的问题，就是有关的配套措施不到位。而在我国这个人口众多、幅员辽阔、各地发展情况很不平衡的国家来说，法律公布后立即制定实施条例或者实施细则是十分重要的。因此，实施细则与法律不配套的问题必须抓紧解决。
有关法律的修改工作跟不上需要。发展循环经济，与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境保护法律中的一些制度，例如“三同时”制度，由于其着力点是末端治理，早已不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的需要。因此，需要在适当的时机进行修改。类似的例子还有许多，需要立法机关引起高度重视，以便不失时机地将修改不合时宜的法律列入立法议程。
3 我国循环经济立法的若干思路
3.1 循环经济立法应坚持的指导思想和原则
3.1.1 要以科学发展观为指导
党中央提出的科学发展观，其重大创新就在于它把全面、协调和可持续发展作为核心内涵，解决了要发展、为什么要发展以及怎样发展的重大问题，明确了增长和发展的关系。它要求我们改变过去以单纯追求经济增长为目标的发展观，将人与自然的和谐作基础，以区域、城乡、经济与社会统筹发展为内涵，以国内国际相统筹为手段。发展循环经济是实现人与自然和谐的重要出路。它可以将人口、资源和环境三者有机地结合起来，防止“环境贫困”，从而在更高的层次上推进社会公平，缩小生活质量差距，它与科学发展观的指向是完全一致的。因此，开展循环经济立法必须以科学发展观的理论作为立法的指导思想。
3.1.2 循环经济立法体系的完善要立足国情
世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境和资源，各国必须建立与其特点、需求相适应的法律制度。我国作为一个发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，既有极其严重的环境污染，又有触目惊心的生态破坏，因此中国的循环经济立法只能坚持从实际出发、有计划循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，逐步建立起完备的循环经济法律体系。
3.1.3 制定有关法律时要重视发展循环经济
加强循环经济法制建设，不仅要制定完善的循环经济法律法规，而且要在其他法律中充分体现循环经济的要求。这也是《中国21世纪议程》所倡导的“综合决策”在立法过程中的具体体现。
3.1.4 要重视经济手段的合理使用
世界各国实践表明，经济手段是保护环境与资源最为有效的手段之一。为此，在循环经济立法中，要加强经济手段的运用，并以法律的形式加以明确。除了采取现阶段常规的一些经济手段，如价格、利率、信贷之外，还要积极探索一些新的经济手段，如环境税、财政刺激、环境损害责任保险、环境标志等等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来，以更好地促进循环经济的发展。
3.1.5 努力解决好循环经济立法中的几个重大问题
一是可操作性问题。可操作性较差是我国立法中长期、普遍存在的一个老问题，在今后的立法中必须认真解决。法律条文应该尽量具体明确，必要时可以规定一些量化指标，避免过于原则和抽象。这就需要立法机关及其工作机构本着对国家和人民的利益高度负责的精神，在认真调查研究的基础上起草和审议法律条文，在遇到矛盾时，多向人民和各方面专家学习，敢于解决，善于解决，不断制定出一个又一个高质量的循环经济和环境保护的法律法规。
二是借鉴国外先进经验的问题。一个国家的环境问题有时也与全球环境问题相关联，在一定程度上具有共性。我国的循环经济法制建设起步较晚、经验不足，因此更应大胆吸收、科学借鉴国外循环经济法制建设的经验。只要是对我有利、有用的，都可以借鉴。例如，我国长期坚持的“立法宜粗不宜细”的习惯，对人民运用法律带来了很大的不便，我认为，完全可以向西方一些国家学习，尽量写得详细一些，把各种问题和对策考虑得周到一些。
三是“公众参与”问题。许多国家的实践证明，公众参与是促进循环经济发展不可缺少的重要手段。在循环经济立法的过程中，应当广泛听取广大人民群众的意见和呼声，吸取人民群众的智慧，鼓励人民群众参与发展循环经济的积极性和创造性。在这方面，我们要目光远大。现在的问题是，尽管不少立法机关都召开过立法听证会，人民群众和一些专家也发表过不少合理意见，但是，在涉及到一些部门的权力和利益时，立法机关往往过多照顾部门的意见而拒绝采纳人民群众和专家的合理意见，最终使听证会流于形式。这种不尊重人民意见的做法，人民很有意见，现已到了必须改变的时候了。
3.2循环经济立法的思路
按照从实际出发、有计划循序渐进、突出重点兼顾一般等原则，建议我国的循环经济立法按以下的思路进行：
3.2.1 抓紧制定《清洁生产促进法》的配套法规及资源回收利用的规定
例如，有关部门要抓紧制定强制回收的产品和包装物的目录以及具体回收办法和清洁生产审核办法等。有关部门要抓紧编制有关的生产指南和技术手册等。
要制定促进循环经济发展的有关规定。有关方面要抓紧研究制定节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用的法律法规和规章。要抓紧制定《资源综合利用条例》、《再生资源回收利用管理条例》；研究制定废旧家电及电子产品、废旧轮胎、建筑废弃物、包装废弃物等资源化利用的法规和规章。
要加快循环经济发展相关标准规范的制定。国务院有关部门要加快制定高耗能、高耗水行业的市场准入标准，完善主要用能设备能效标准和重点用水行业取水定额标准，组织修订主要耗能行业节能设计规范，制订重点行业清洁生产评价指标体系，建立强制性产品能效、环保绩效标识制度，加大资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的实施力度。
要研究建立生产者责任延伸制度和消费者付费制度。通过建立上述制度，明确生产商、销售商、消费者等对废物回收、处理和利用中的义务；要研究建立大宗废旧资源回收处理的收费和押金制，以推进资源的回收和利用。
要建立健全发展循环经济的统计和核算制度。有关部门要加快研究以资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、废物最终处置降低率等为基本框架的循环经济评价指标体系。还要逐步完善与循环经济相关的统计报表制度。
3.2.2 抓紧修改有关的法律法规
要抓紧修改《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》。在修改《固体废物污染环境防治法》时，要注意增加发展循环经济、促进资源回收利用等规定。在修改《节约能源法》时，要强化法律责任部分，以强化节约，杜绝各种浪费能源的行为。
此外，还应抓紧修改和完善其他相关的法律制度，例如，在适当时候修改宪法，将实施可持续发展战略和发展循环经济的内容写进宪法；修改和完善环境保护的法律制度，对“三同时”制度进行修改等；修改预算法和有关的核算监督制度，建立绿色国民经济核算制度；修改产品责任制度，扩大产品生产者的环境保护责任。与此同时，进一步建立完善的市场经济制度，充分发挥市场在资源配置和促进循环经济发展中的积极作用。
3.2.3 适时研究制定《循环经济促进法》
目前，有许多专家学者建议制定《循环经济促进法》。归纳起来，主要理由是：
（1）先分散、后集中，符合立法的一般规律。循环经济是一种全新的经济发展模式，其核心是最有效地利用资源，提高经济增长的质量，从根本上保护和改善环境。从具体操作的层面看，我国虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产和资源综合利用的法律和政策措施，但是我国至今并没有一部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入到循环经济法律框架内进行综合考虑，还缺少从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则。目前的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》，它们受各自的法律定位所限，无法发挥从全局的高度统领发展循环经济、建立循环型社会的使命。发展循环经济、建立循环型社会是实现可持续发展的重要途径，也是保护环境和预防污染的根本手段，涉及社会、经济、资源与环境各个方面，是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大变革，因此需要权威的法律手段作为支撑、保障和引导，迫切需要全国人大在总结已有的立法经验的基础上，整合已有的法律措施，制定具有基本法性质的建立循环型经济和社会的法律。
（2）循环经济的实践提出了新的立法要求。近年来，关于循环经济的理论在国内学术界迅速发展。一些与循环经济相关的理论，如工业生态学、清洁生产、绿色产品等学科和相关政策的研究正在加紧进行，并取得重大成果。循环经济的实践活动也在向前推进。国家环保总局在全国重点支持了循环经济的八大示范园区，探索不同地区不同行业的发展模式，如广西贵港以甘蔗制糖为主，辽宁着眼于老工业基地改造，包头强化对重化工污染行业的整治，南海则是新兴工业园的尝试等。此外，我国在城市推进了创建“循环经济型城市”活动；在农村和以农业为主的地区，开展了生态示范区、生态县、生态市和生态省建设。所有这些实践活动目前还缺乏规范的激励政策，“优惠”政策没有完全到位，因此迫切需要将这一系列的政策上升到法律的高度来落实。
（3）全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构多次提出制定循环经济促进法的建议。在九届人大期间就有全国人大代表提出关于制定循环经济促进法的建议。在十届人大一次会议上，又有人大代表提出关于制定循环经济和废旧物资回收及综合利用法的议案。第十届全国政协委员也向全国政协十届一次会议递交了应当抓紧制定循环经济促进法的提案。此外，在征求第十届全国人大常委会期间的立法规划建议时，在最近几年召开的有关会议上，国务院有关部门和一些著名专家学者又多次提出应当尽快制定循环经济促进法。
（4）从国际经验看，专门制定发展循环经济、建立循环型经济和社会的法律，对于推动循环经济的发展、对于提高自然资源的利用效率，对于从根本上预防污染，是十分必要的，是成功的。
因此，我国在条件成熟时，制定一部具有中国特色的《循环经济促进法》，不仅必要，而且可行。
3.3 循环经济促进法基本制度研究
一项法律，离不开若干重要的法律制度作支撑，循环经济促进法也不会例外。为了推动循环经济的顺利发展，在《循环经济促进法》中拟创设的法律制度至少应包括四个部分：（1）必要的行政强制措施；（2）经济激励手段和措施；（3）其他激发民间自愿行动的手段和措施；（4）政府和有关主体的义务和责任。具体制度似应包括：
3.3.1 发展循环经济的规划制度
要将发展循环经济确立为国民经济和社会发展的基本战略目标之一，进行全面周到的规划。将其与环境保护规划相协调后，纳入中央和地方的国民经济和社会发展计划，并运用财政预算等手段予以支持，以保证循环经济规划和有关规划的全面实施。
3.3.2 循环经济的科技支撑和示范制度
鼓励依靠科技进步采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。
3.3.3 绿色消费鼓励制度
社会再生产的末端是消费者，在传统的环境法律体系中，消费者承担着很少的环境保护义务。但在循环经济法律体系中，消费者应当承担更多的义务。因此，在循环经济法律制度中，应当规定消费者也应为回收利用其消费过的物资承担一定的回收利用义务。公众通过树立与环境保护相协调的价值观和消费观，实行资源的综合利用，可以最大限度地使废物减量化、再利用、资源化和无害化，从而把危害环境的废物减少到最低限度。
3.3.4 生产者责任延伸制度
明确规范对产品的回收利用、奖励及相关责任制度。企业在设计、生产产品的过程中，应把产品的再商品化率作为一项重要指标，纳入到企业经济考核指标中来，为企业履行回收产品的义务创造必要的条件。
3.3.5 循环经济发展激励制度
该类制度包括以下内容：拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；实行资源回收奖励制度，鼓励公众回收有用物资的积极性；鼓励废旧物资回收和再生利用的产业发展，实现废旧产品商品化；调整税收、信贷、财政等政策，对再生资源加工企业及购买再生资源加工产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑对利用可再生能源之外的其他能源及其间接产品加征税收，如通过增设新鲜材料税、垃圾填埋税、生态税、碳税等税种，鼓励企业、公众多用再生物品，少用原生物料。政府机关购买物品时应优先采购再生物品，并规定适当的比例；同时，政府通过宏观调控手段，促进废旧物品回收市场的发展、固体废物资源化产业链的建立。
3.3.6 相关的中介组织服务制度
中介组织不是指垃圾处理等企业，而是一些具有媒介性质的组织机构。通过将有回收产品和包装废物意愿的企业联成网络，并发布废品回收信息，使个人、企业、政府联结为一体，沟通信息，调剂余缺，推动废物的减量化、资源化和无害化。
3.3.7 公众参与制度
发展循环经济、建立循环型社会离不开广大人民群众的参加，循环经济促进法应当明确规定公众参与建立循环型社会的内容、渠道、方式，鼓励和支持公众的创造精神，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督下的生态文明。
3.3.8 规定中央政府和地方政府在发展循环经济中的各项责任
各级政府及有关部门除了制定和实施有关的规划外，还要明确他们在发展循环经济中的其他职责，以各负其责，把促进和保障循环经济发展的任务落到实处。同时加强对循环经济法律实施的监督力度，对违反循环经济法律的行为进行有力的限制和制裁。
3.3.9 要求重点污染企业必须实施循环经济
要制定强制实施循环经济的企业名录，将一些大量消耗资源、严重污染环境的重点企业列入名录之中，要求其必须实施循环经济，必须承担回收和循环利用废弃产品以及负担部分处置费用的义务，并在法律中规定重点产品的回收标准。如果在规定的期间内达不到标准者将受到相应处罚，如果达到标准者国家应在税收等方面给予优惠和奖励。
3.4制定循环经济促进法与有关法律的衔接和整合问题
3.4.1 要适时整合与有关法律的关系
我国将来要制定《循环经济促进法》，必然涉及到现行的《清洁生产促进法》是否要保留的问题。这个问题不能回避。笔者认为，实施清洁生产和发展循环经济都是贯彻可持续发展战略的重要组成部分，它们之间虽然有联系，但也不完全相同。其区别是：首先，清洁生产重视生产过程，从源头削减污染物的产生。与清洁生产相比，循环经济则从国民经济全局的高度和广度将环境保护引入经济运行机制，将环境保护延伸到国民经济活动的一切相关领域。其次，清洁生产更重视技术的要求，主要侧重于微观层次，而循环经济虽然也涉及技术问题，但更注重整个循环型经济和社会体系的建立，更侧重于宏观层次。第三，清洁生产侧重对企业提出要求，循环经济则在重视生产经营者的同时也强调了消费者的责任。这就是说，循环经济和清洁生产的目标是一致的，但是循环经济的概念和范围要大于清洁生产，清洁生产可以包含在循环经济之内。因此，《循环经济促进法》的调整范围应当大于《清洁生产促进法》的调整范围。这同时说明，如果国家在条件成熟时制定《循环经济促进法》，就可以考虑将《清洁生产促进法》中的基本内容吸收到《循环经济促进法》中来，而相应将《清洁生产促进法》废止。至于《清洁生产促进法》中一些内容有用但没有吸收到《循环经济促进法》中的条款，可以考虑在以后制定有关的条例和细则时纳入其中。笔者经研究还认识到，循环经济的理念和政策源于废物的回收利用和合理处置，因此，一旦国家制定《循环经济促进法》，必然也会将现行的《固体废物污染环境防治法》中的相当一些内容纳入其中，因此，同时废止《固体废物污染环境防治法》，也就不失为一个合理的选择。也就是说，条件成熟时要将《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》并入《循环经济促进法》，通过整合实现“三法”的合一。这样处理有助于减少法律之间的矛盾和冲突，有助于理顺管理体制，方便基层单位和广大人民群众，也有助于进一步实现循环经济法制的科学化和现代化，进而促进我国经济建设与环境资源保护的协调发展。
3.4.2 考虑建立以《循环经济促进法》为龙头的循环经济法律体系
在未来整合有关法律，制定《循环经济促进法》后，就可以考虑建立以《循环经济促进法》为龙头的循环经济法律体系。对有关各类资源的回收利用等，国务院和有关方面可以分别制定或者修改有关的条例和规定，使其成为《循环经济促进法》的配套法规群，以便于国家依法进行科学和规范的管理。
3.4.3 循环经济促进法与环境保护法律的目标一致
循环经济促进法与环境保护法律之间并不矛盾，二者的目标是一致的，只是各有分工，职责各有侧重。发展循环经济的目的不仅仅是保护环境，更重要是在保护环境的同时，更加合理地提高资源的利用效率，进一步节约资源和能源，保证经济和社会的健康发展。在国外，也常常是既有环境保护、污染防治的法律，又有资源循环利用的法律。如美国，既有污染预防法，也有资源保护和回收利用法。再如日本，既有《环境基本法》，也有《建立循环型社会基本法》。
3.4.4 考虑制定保障循环经济发展的相关法
在考虑制定上述法律的同时，为了保证循环经济真正发展起来，还应考虑制定循环经济企业投资融资法、可持续消费法等。
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