关于加强居住区党组织领导作用的思考_居民委员会论文

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居民区党组织对社区居民自治组织的领导,既是社区自治组织依法充分行使职权的重要保证,也是党组织履行职能的重要途径,因此,加强社区党建工作不仅应该有利于实现党对社区自治组织的领导,而且应该有利于社区自治组织依法自治,这是社区党建工作要实现的双重目标。任何偏废,无论是以社区自治为由弱化党的领导还是以加强党的领导排斥社区自治,都偏离了社区党建工作的目标。正确处理社区自治组织和社区党组织的关系,是社区自治组织健康发展和社区党组织正确履行职能的重要条件,因而成为加强社区党建工作的重要课题。在处理两者关系方面目前还没有现成的方式可以套用,虽然建立了一些模式,但仍不完善,需要在实践中进一步总结,在理论上进一步探讨。

社区党组织与社区自治组织的关系认识不清、处理不顺是当前社区党建工作中存在的主要问题之一。这一问题表现为社区党组织履行职能时出现的几种不正常情况:一是越位,部分社区党组织仍然沿用计划经济时代“党领导一切”的做法,直接指挥、干预社区居委会的工作,甚至包办代替;二是缺位,社区党组织认为居委会是居民(或居民代表)选举产生的自治组织,社区的事应该由居委会说了算,党组织过问多了,就影响了居民自治组织作用的发挥,从而放松或事实上放弃了领导;三是泛化,有的社区党组织把党组织和社区居委会的工作混为一体,结果辛辛苦苦做了许多属于社区居委会职责范围内的具体工作,而忽视了社区党建的本职工作;四是弱化,表现为社区党组织把自身职能定位在传统的街道党建水平上,仅仅履行诸如民政、社区治安保卫、卫生保洁等职能,认为营造社区共同体等社区建设的大事都是社区居委会的职责;五是脱节,表现为部分社区党组织与社区居委会各干各的,出现“两张皮”,在社区建设中无法形成合力。上述这些现象,要么意味着党的领导核心作用没有发挥出来,要么意味着社区自治组织依法自治的职权没有得到落实,分别从各自的侧面暴露了存在的问题并限制了社区党建工作的效果。

针对实际工作中社区党组织履行职能时的缺位、弱化以及与社区自治组织之间的脱节等不正常现象,以便进一步发挥社区党组织的领导核心作用,全国各大城市普遍把“双向进入、交叉任职”作为解决问题的根本手段,即在当选社区居委会主任或副主任的人选中选配社区党组织书记,或者支持社区党组织书记当选社区居委会主任或副主任。以北京市为例,2001年全市2624个居民委员会中,有1238个居民区党支部书记兼任居委会主任。因为把“交叉任职”作为成功的经验在全市推广,当前“交叉任职”的比例更高,示范社区已经达到了100%。从短期来看,“交叉任职”在一定程度上确实克服了上述问题,但从长期来看却有害于社区党组织与社区自治组织之间关系的正确处理,因而极不利于社区党建工作也不利于社区自治组织的健康发展。

“双向进入、交叉任职”的实现意味着交叉任职的社区干部必须同时得到社区居民和社区党员的双边认可,硬性的规定首先就难以避免程序上违规现象的出现和存在。社区党建是在发展基层民主和发扬党内民主的背景下展开的,按照法定程序由社区居民或居民代表选举产生的居委会主任、副主任和按照党章规定的由党员大会或党员代表大会选举产生的社区党组织书记也会自然出现一些交叉任职的情况,但是,如果把“交叉任职”作为加强社区党建和社区发展的一项组织措施和建设目标来抓,“交叉任职”要达到100%,就不能说是一种正常现象,难以避免程序不合法以及侵犯社区居民的民主权利或党员党内民主权利的现象。

(一)从程序上看,“交叉任职”有两种形式。一是社区党组织书记当选居委会主任或副主任,二是选配居委会主任或副主任担任社区党组织书记。其共同的前提条件是居民委员会主任或副主任必须是党员,可是党员身份并不是担任居委会主任、副主任的法定条件,所以实践中就难以避免限制候选人条件等违反《中华人民共和国城市居民委员会组织法》现象的出现。另一方面,因为居委会主任或副主任应该是由居民或居民代表选举产生的,由社区党组织书记当选居委会主任、副主任的硬性做法就可能会侵犯社区居民的民主权利。同样因为社区党组织书记也不应该是指定的,而是由社区党员或党员代表选出来的,从社区居委会主任或副主任的人选中选配社区书记的做法极有可能违反《党章》的有关规定并侵犯党员的党内民主权利。对居民民主权利的不尊重,会影响居民委员会工作的开展,而对党员党内民主权利的不尊重,会削弱党组织的凝聚力,也不利于党组织在社区居民中开展工作。

(二)“交叉任职”无助于解决社区党组织在履行职能时出现的错位、越位、弱化和泛化等现象。社区书记与居委会主任“交叉任职”无疑可以加强社区党组织对居委会的领导、导向和协调作用,在一定程度上有助于克服社区党组织功能缺位以及与社区自治组织之间出现的“两张皮”等现象,却可能会强化或掩盖业已存在的错位、越位、弱化和泛化等现象。一是因为书记和居委会主任一人担任,缺乏组织分工,就会出现以书记的身份和社区党组织的名义作了很多属于居委会职责范围内的事,社区党组织功能错位、越位和泛化等现象就会更多地出现并被视为一种正常现象;二是随“交叉任职”而来的是要求书记牵头的事要做,要求居委会主任做的事也要做,职责多、会议多、行政事务多,导致行政工作不细,还荒废了党务工作。调查显示,有85%的社区书记认为:由于应付居委会各条口的“硬性”任务,无暇顾及党建工作这一“软性”任务,能投入党务工作的时间和精力最多只在20%左右;还有的书记说,每天很难抽出一小时思考党建工作。所以,“交叉任职”也难以避免社区党组织职能的弱化现象,并且这种弱化往往掩藏在强化的假象中。

(三)“交叉任职”也不利于社区自治组织的发展和依法独立履行职能。当前,城市居民自治组织的发展尚处于初级阶段,实际工作中存在很多问题。加强社区党组织对社区自治组织的领导,是社区自治组织建立和健康发展的根本保障。但是,用“交叉任职”的方式解决这些问题的实际效果只是把问题掩盖起来,而没有真正解决问题,从长远来看则不利于社区党建尤其是社区自治组织的发展。本来社区党组织和社区自治组织在职能界定上就有交叉,并导致实际工作中两者职责不清,“双向进入、交叉任职”这种形式又进一步强化了职责不清的现象,在实际工作中交叉任职者自己也很难说清是在履行居委会主任的职责还是社区党组织书记的职责。“双向进入、交叉任职”实质上是党政不分的领导体制在居民自治组织中的复制,居民区党组织领导职能的增强往往以居民委员会职能的弱化为代价,社区自治组织很难不成为社区党组织的执行机构。

(四)“双向进入、交叉任职”的做法极不利于社区成员(或社区居民)代表大会的建立和完善。社区自治组织除了居民委员会外,还有社区成员代表大会。社区成员代表大会是社区的权力中心,社区自治组织的最高决策和监督机构,决定社区内涉及居民和社区单位利益的重大事项,负责选举产生社区居民委员会。社区成员代表大会这种地位决定了它是社区党组织发挥领导核心作用的重要机构,党的领导核心作用主要应体现在召集社区成员代表大会、支持其依法履行最高决策权和监督权上,而对居民委员会的领导主要应该通过“议行分设”的管理体制来实现,而不应该采取“双向进入、交叉任职”的直接方式。尽管当前社区成员代表大会发育很不成熟,过于倚重居民委员会也许是这种情况下的一种不得已而为之的选择,但这种做法对于社区成员代表大会的建立和完善不仅无益反而会有害,因为它本身在指导思想上就意味着对社区成员代表大会的忽视。社区党组织和居民委员会的“代偿作用”只会淡化社区成员代表大会建立的必要性和紧迫性,必然会推迟它的建立和完善。

可见,“交叉任职、双向进入”既不利于社区自治组织的发展,也不利于加强社区党建工作,因此应该反思居民区党组织书记与社区居委会主任“双向进入、交叉任职”的实际效果,慎重推广这种做法。

居民委员会和居民代表大会作为社区居民自治组织,既有其不同于单位体制下单位组织的特点,也与传统的居民委员会等组织有很大的不同,所以党组织领导核心作用的发挥也应该有其自身的特点,如果考虑到“议行分设”的组织管理体制,其特殊性就更为明显。从实际情况出发,加强和改进社区党组织的领导,应该做好以下几个方面的工作。

(一)科学划分社区党组织和社区自治组织各自应该承担的职责。中组发(1996)3号文件和中办发(2000)23号文件对于社区党组织和社区居民自治组织的地位和职责作了明确的界定,但是各地制定的实施意见基本上都是重复文件的有关内容,不足之处表现在两个方面:一是规定过于笼统和概括,没有把两者交叉的职责划分开来,导致在社区建设的实际工作中两者职责不清;二是没有明确街道和社区党组织履行职责的途径,导致社区党组织往往直接把居委会(这一本来就存在的组织)作为履行职责最便利的抓手,似乎舍此别无他途,这又进一步强化了职责不清的现象。所以,当前推进社区党建在政策层面上要做的工作是,尽快制定中组发(2004)25号文件的实施意见,要在总结经验的基础上科学划分社区党组织与居民自治组织尤其是和居民委员会交叉的职责。

(二)全面认识社区党组织发挥领导作用的途径。社区党组织履行领导职责,既不应该直接干预居民委员会对于社区日常事务的管理,也不仅仅局限于对居民委员会依法履行职能的支持和保障上,主要表现在以下几个方面:1.动员和团结社区党员和群众积极投身于基层民主政治建设,建立和完善居民代表大会和居民委员会等社区自治组织;2.加强对社区自治组织的领导,保证社区自治组织活动的正确政治方向;3.支持社区自治组织开展营造社区共同体的各项活动,增强广大居民的社区认同感;4.监督社区自治组织的活动,督促居委会切实履行职责,搞好社区服务和社区管理等。

(三)要研究社区党组织发挥领导作用的组织形式。党在社区的领导方式同党对政府的领导方式有所不同,党组织在社区虽然是领导核心,但是这并不是说党组织对社区的任何事务都进行直接的领导。“交叉任职、双向进入”的实质就是用组织措施保证直接领导的实现,是直接领导方式在社区自治组织中的实现形式,因此不符合社区自治所提出的转变党的领导方式的客观要求。可以尝试在居民委员会成立由党员委员组成的居民委员会党支部和在社区成员代表大会成立由党员代表组成的社区成员大会党支部,都直属于社区党委(或党总支)领导,按照居民委员会组织法以及社区成员代表大会和居民委员会议事规则开展活动,实现对居民自治组织的领导。

(四)建立和完善社区成员代表大会,切实发挥其职能。组织、协调、保障社区成员代表大会的有效召开和切实履行职能是党组织发挥领导核心作用的重要途径。它可以把党的政策通过法定程序变为社区居民和社区单位的共同意志,并且能够充分发挥群众参与社区管理的积极性,扩大社区工作的群众基础,并实现对其他社区组织的领导。社区成员代表大会切实履行职能,是社区和社区自治组织建设最薄弱的环节。当前,应该把完善社区自治组织尤其是社区成员代表大会作为社区建设和社区党建工作的重点,把社区成员代表大会作为社区党组织发挥领导核心作用的重要途径和组织形式,真正确立社区成员代表大会最高决策层的地位,切实发挥其决策和监督职能,并通过落实“议行分设”的管理体制实现党对居民委员会的领导职能。

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