扶持战略性新兴产业的政府政策——基于产业生命周期的考量，本文主要内容关键词为：战略性论文,生命周期论文,新兴产业论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
大力发展新一代信息技术、新能源、新材料等战略性新兴产业是推进当前我国产业结构调整、加快产业升级的根本途径。从国际经验看，政府扶持贯穿于新兴产业形成、巩固、持续发展的全过程。上述产业在我国多处于发展初期，选择何种政策促进新兴产业形成与发展已成为理论研究的重点之一。现有研究大多面向新兴产业整体提出政策建议，较少考虑新兴产业发展各阶段的政策需求差异。本文在产业生命周期理论框架下剖析新兴产业发展各阶段特征，并以此为基础，结合国内外实践经验分析各阶段政策实施维度、手段及目标，提出命题及理论研究模型，为日后的实证研究建立基础，同时提出政策启示供决策参考。
1 文献回顾
早期针对发达国家或新兴工业化国家产业兴起过程的研究表明，各国政府部门及其制定的公共政策在推进技术创新、促进新兴产业发展方面有积极作用，而且在20世纪上半叶的主要工业化国家呈现出强烈的政策趋同现象。近年的研究发现，不同政治制度结构的国家政府在产业政策手段上有不同导向。例如，美国作为典型的市场经济国家，政府不倡导采取直接的政策干预，而更多通过间接手段来推动新兴产业发展。而且，不同的政策措施对产业发展也有着不同的作用。
国内学者认为政府需要对战略性新兴产业进行合理的公共政策选择，针对市场失灵的不同情况进行调节、规范和制约。基于国家政治制度结构，政府针对新兴产业的管理行为包括经济调节、社会管理、市场监督和公共服务4个方面。我国当前培育战略性新兴产业的政策有产业技术政策、市场培育政策、国际合作政策、投融资政策、税收政策、专项政策等几方面。
国外研究已注意到基于国家政治制度结构差异的产业政策差异，以及不同政策措施的不同影响，但国内研究更多从整体上梳理政策体系和提出政策建议。高特和克莱珀于1982年建立了首个产业生命周期模型，它是被大量经验研究所支持的描述产业动态发展的规范化模型。根据该模型所划分的产业生命周期各阶段产业创新特征，研究相应的产业政策措施，以增强政策的针对性和有效性，这是本文研究的出发点。
2 战略性新兴产业生命周期各阶段特征
自第一次工业革命起，突破性创新往往会促发新兴产业的兴起，新兴产业一般按照生命周期过程渐次发展。我国当前已确立的战略性新兴产业均属于对技术创新有高度依赖的高新技术产业，同样有引入期、成长期、成熟期及调整期的阶段性特征。但其与传统劳动密集型或资本密集型产业相比，又具有一些特殊性。
(1)引入期特征。科学新发现、新的市场需求，以及出于国家安全、军事方面的战略考虑都将引发新兴产业技术的出现或原有产业技术的融合，它们是促发战略性新兴产业形成的推动力。在产业引入期，充满着创造性探索，技术的经济价值和市场价值不确定性明显，风险巨大，导致企业、科研机构等技术研发主体所能投入或获取的研发启动资金远小于预期增长率所需的资金水平。现有企业是否转入该产业领域，是否有新企业创建等都处于不确定状态。
(2)成长期特征。产业成长期是实验室成果产业化阶段，该阶段对资金的需求进一步加大，许多有市场前景的成果往往因资金不足而夭折在实验室，无法进入产业化。新兴产业的知识密集、人才密集、技术密集、资金密集型特征导致两类企业的数量可能同时增长。一类是资金实力雄厚的大型企业，通过技术转让、并购等方式迅速进入新兴产业领域；另一类则是高科技中小企业，如有充足资金保障，可凭借其自身技术优势迅速占领市场。因此，该阶段产业主体对产业发展环境，尤其是投融资环境、技术中介服务环境的要求逐渐提高。
(3)成熟期特征。由于战略性新兴产业的产品和技术往往具有原创性、突破性、前沿性特点，因此企业不可能完全参照传统产业在生产和市场等方面的既有经验。新兴产业成熟期，产业主体必将面临竞争方式、规则、对手等诸多不确定性的挑战。另外，新兴产业发展初期的创新活动以相对低的创新成本以及强“先发优势”为特征，企业对“搭便车”和“伺机而动策略”不是很敏感，进而也降低了专利保护对于该阶段的重要性。但到成熟期，拥有核心技术的大企业往往通过控制专利设置进入壁垒，保持其市场竞争优势甚至获取垄断地位，相对弱势的企业将面临发展困境。
(4)调整期特征。战略性新兴产业的“战略”意义还体现在它们对所在国或地区的其它相关配套产业有带动和调整作用，甚至影响该国或地区的经济发展。因此，区别于一般产业，战略性新兴产业生命周期是一个长期的产业结构优化升级过程。在成熟期后，不会很快转向衰退期，而是进入较长时间的调整期。在该阶段，新兴产业对整个产业结构调整的带动作用日益凸显。一方面通过高新技术的渗透融合改变传统产业生产特点、市场竞争状况以及价值创造过程，从而推动产业转型升级；另一方面，通过技术跨界融合，使新兴产业融入到其他产业中，提升该产业的附加值，催生新的产业创新，带动整个经济的发展。
综合以上分析，战略性新兴产业生命周期各阶段特点如图1所示。
图1 战略性新兴产业生命周期
3 各阶段政策手段与目标
创新的制度因素包括市场制度、专利制度以及政府支持技术创新的政策和计划，政府政策是技术创新制度因素之一。政府可通过直接资助研究性大学、企业及其他社会机构促进产业发展(Christian，2007)，也可通过与市场共同分担研发风险鼓励产业创新(Gregory，1997)。新兴产业生命周期各阶段有其特定的创新活动特点及产业主体需求，采取相应的政策手段将更有效地促进产业发展。
3.1 引入期政策
如果完全让市场资金和私人部门来支持基础研究，经费投入会低于经济和社会所需水准，而国家及公共部门支持基础和应用研究的社会效益将远超出企业竞争收益及经济成长效益。新兴产业引入期，技术的经济价值和市场价值不确定性明显，企业及其它市场主体会对投资研发十分谨慎，此时就需政府实施直接的财政扶持推进新技术研发。美国联邦政府2005年的研发预算较2004年增加了3.6%，主要投向了生命科学与生物技术相关需要产业化的领域。
战略性新兴产业对国防、军事的战略意义必然使政府成为相关技术研发的最大投资者和未来的买家。冷战后斯坦福大学和麻省理工学院的科研人员在雷达、固态电子学和计算机方面的开拓性研究，促使技术和供货商在当地集中，导致加利福尼亚北部和马萨诸塞州东部成为美国发展信息产业的先驱。由此，本文提出以下命题。
P[，1]：战略性新兴产业引入期，政府需利用直接财政投入鼓励技术创新。
3.2 成长期政策
该阶段是战略性新兴产业快速发展阶段，中小企业迅速成长。但由于中小企业规模较小，信誉度较低，风险抵御能力较弱，较难得到银行的贷款支持，风险投资又多关注已较为成型的应用型研究成果。因此，中小企业存在较大融资困难，需政府协调企业与金融机构的关系，甚至为企业提供担保，吸引风险投资。同时，政府可采用间接财政手段，例如通过税收优惠、补贴等形式影响企业研发、生产新产品的成本和收益。
在市场开拓方面，政府可采用自主创新产品首购机制直接对新兴产业实施扶持。二战后，硅谷和128公路地区的创业企业都或多或少地获得过国防和联邦政府军品订单的支持。瑞森公司以其同国家签订的大量国防合同而一举成为当时全球、全州最大的雇主，在128公路地区创建了150个新兴企业。直到20世纪70年代两地才开始逐渐摆脱对军费的依赖，实现自我维持。
新兴产业成长期，企业、大学、科研机构之间的合作网络尚未完善，在成果转化、技术转让、合作研发等方面需要政府介入协调。日本在20世纪70年代后，通过国家创新体系建设，协调政府、企业、研究机构的行为和资源，政府积极与产业界研发人员、大学科技专家进行对话，引导企业执行政府的产业政策。创新主体的有机配合一方面能为新兴产业发展提供合格人才，尤其是知识员工；另一方面能加速技术成果产业化进程，刺激更多新企业产生，扩大新兴产业整体规模；更重要的是，能最大限度地提高产业整体创新能力，为新兴产业发展提供持久动力。由此，本文得出第二个命题。
P[，2]：战略性新兴产业成长期，政府可通过间接财政支持、建立政府首购机制等手段推进产业发展。
3.3 成熟期政策
发达国家的经验表明，对于那些由多种技术融合形成的新兴产业，宽松的专利体制有助于其初期的发展。但在成熟期，专利高保护可进一步激励新技术的发明和投资。1994年以前，日本知识产权政策偏向弱保护和相对宽松，为其通过“反求工程”快速掌握西方国家的先进技术提供可能。而进入21世纪后，因在基础领域的技术创新获得全球领先地位，日本转而采取高标准的知识产权保护和严厉的专利制度，以激励自主创新能力，保护本国企业在全球的利益。
另一方面，随着产业不断成熟，研发规模逐渐扩大，现有企业会通过多种专利战略，给后进企业或小企业设定进入壁垒，此时只能通过政府干预才能打破垄断。早期国际无线电通信产业的关键性专利为英国的马可尼(Marconi)和德国的德律风根(Telefunken)两大企业所控制，通用电气(GE)和西屋(Westinghouse)等美国电气公司和美国电报电话公司(AT&T)都对无线电感兴趣，且拥有强大的研究机构，但却无法打破该僵局。最后是在美国海军大力支持下，通用电气买下马可尼美国子公司，并建立起强大、统一的美国无线电公司(RCA)。
新兴产业成熟期，在政府推动和协调下的技术及产业标准制定对一国或地区产业竞争力保持与提升有重要作用，而且该过程也进一步推进了企业间的合作，有利于产业联盟的形成。20世纪80年代初，欧盟及各成员国政府积极支持和协调各成员国电信运营商和设备制造商之间的研发合作，大力推进GSM系统标准，最终成功地使GSM成为全欧洲的移动通信标准，并成为全世界第二代移动通信系统的主流标准。20世纪末，美国的相关企业和研发机构在政府的统一组织下，以全数字化高清晰度电视系统为基础，共同合作设计出新的ATSC系统，并确定为美国数字电视技术标准。该标准的推出，不仅取代了日本高清晰度电视系统制式(MUSE)技术20年的领先地位，且迫使欧洲也放弃继续研制MAC模拟制式的计划。由此，本文得出第3个命题。
P[，3]：战略性新兴产业成熟期，政府需通过知识产权保护、反垄断、标准设定等产业规制手段规范市场环境。
3.4 调整期政策
随着新兴产业的不断成熟，企业逐渐实现自我维持，政府直接投入对于产业发展的作用与私人部门相比不再具有优势。但这并不意味着政府角色“真空”，而仅仅是转变其“划桨者”角色为“掌舵者”。政府产业管理重点不再是简单地提供公共服务，而转为通过“穿针引线式”的工作来向公营、私营和志愿服务各类机构提供“催化剂”，使之行动起来解决区域内的问题(Osborne and Gaebler，1992)。具体表现为协助企业整合产业资源，延伸产业链，结成企业间的学习型网络，促进新一轮的产业创新活动。
高新技术对传统产业的渗透融合要通过企业间的相互合作得以实现。企业一方面因为信息不对称无法找到合适的区域内合作者，另一方面也可能出于追逐利益的本性而趋向外部低成本合作者。上述任何一种情况都将阻碍国家和地区生产力的增长，不利于产业链延伸和进一步的结构调整与升级。集群政策在促进一定区域内企业互动合作方面的积极作用已被经验研究所证明，政府支持的中介机构在集群形成和发展过程中发挥了重要的桥梁作用。在我国台湾新竹科学园成立后3年，地方政府部门逐步将各项管理职能转移到园区同业公会等行业组织中。园区同业公会提供的服务项目，如“协助拟定特定工业区之工业政策及法令规章、协助防止工业公害、协助工业区之规划与筹建、持续办理各项专业教育训练及讲座、关于园区内外工业之调查、统计、研究、改良及发展事项、关于原料来源之调查及协助调配事项、关于技术合作之联系及推进事项、关于会员业务状况之调查事项”等，几乎涉及以往政府产业管理职能的各个方面。
不同产业间的跨界融合需要商务、财政、科技、工业等不同政府职能部门的协调，此时需要政府出面建立一些跨职能组织。2000年，英国政府为适应英国信息产业融合发展趋势，组建跨产业管制机构OFCOM，将原来贸工部、文化媒体体育部下辖的5个职能机构归口到OFCOM，统一监管商用电信业与广电业。OFCOM融合的行业监管有效解决了不同管制机构之间的协调难题，尤其加快了有关融合的政策问题，推动了英国的产业融合发展。由此，本文得出第4个命题。
P[，4]：战略性新兴产业调整期，政府通过支持集群网络创建、扶持中介机构发展、建立跨职能组织等手段，发挥其他类型机构促进产业渗透融合和跨界融合的作用。
综上命题，本文构建战略性新兴产业政府扶持政策模型，如图2所示。
图2 基于产业生命周期的战略性新兴产业扶持政策模型
4 结论与启示
综上所述，战略性新兴产业生命周期可分为引入期、成长期、成熟期和调整期4个阶段。针对各阶段创新活动特征及产业主体需求，政府政策手段取向应从直接财政支持转向间接财政支持，进而转向产业规制及组织协调，以实现鼓励企业技术创新，推进产业发展，规范市场环境，及促进产业渗透融合和跨界融合的目标。由此得出以下政策启示：
(1)在产业引入期，政府可增加公共研发投入，对产业共性技术研发给予直接的资金支持；加大对中小型企业产业创新活动的财政支持，吸引企业进入相关产业领域。
(2)在产业成长期，政府通过税收优惠、补贴、提供担保、以政府公共基金引导民间风险资本等方式帮助企业降低研发成本，提高研发收益；通过建立“首购机制”、“官产学研”合作网络等加速新兴技术产业化。
(3)在产业成熟期，政府应通过推进制定产业标准，有关反垄断、反不正当竞争、知识产权保护等方面的法律法规保障产业良性发展。
(4)在产业调整期，政府应放松对产业的直接监管，转而通过支持企业联盟、行业中介等方式促进产业间的自然渗透与融合。同时，适时调整政府职能部门组织结构以适应产业发展需要。