广州轨道交通建设监理有限公司 510010
摘要：文章通过对广州沿11号线综合管廊PPP项目管理模式应用及项目应用过程中暴露问题的论述，结合PPP项目实施风险，探讨综合管廊PPP管理模式的优化。
关键词：PPP项目；综合管廊；实施风险；优化
1综合管廊项目背景
随着城市建设规模和密度越来越大，对市政管线的需求量也将越来越大，对市政管线安全运行的保证率要求也越来越高。综合管廊作为一种现代化、集约化的城市基础设施，将两种或两种以上市政管线集中设置于一个地下空间中，同时设置检修、吊装、通风、消防、排水、照明、监控等附属系统，相对于传统的敷设方式，有着消除城市拉链路、保证城市“生命线”安全运营、有效利用地下空间、改善城市建设环境、市政管线集中信息化管理等诸多优越性，是市政管线敷设发展的趋势。
近年来中东欧及中南美洲国家在PPP方面的巨大成功，使人们意识到其重要意义。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。特许经营立法工作重新启动，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》已于2015年1月公开征求意见。财政部在2014年12月批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南；国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。
对城市综合管廊的需求及国家对PPP合作模式的鼓励，促成了PPP管理模式在沿十一号线综合管廊的应用。
2运用的优势
2.1融资性
融资性是PPP管理模式的一个重要优势。综合管廊作为城市基础设施建设的一部分，现阶段大多数面临着资金短缺的状况，而PPP模式的出现，其主要目的是为基础设施进行融资。综合管廊具有公益性的特点，以及政府对综合管廊进行的一系列的财政补贴以及优惠政策，对于民间社会资本的引入是比较有吸引力的。
2.2高效性
PPP模式另一个比较重要的特性为高效性。民间资本具有逐利的本质特征，由于民间资本的加入，为政府管理模式中注入新鲜的活力，引进先进技术和经验，从而提高效率降低成本，增加经济效益。
2.3低风险性
PPP模式在综合管廊行业运用时还具有低风险性这一特性。PPP模式是政府与私营企业进行的合作，政府的参与为项目的成功提供了坚实的保证。
3存在的问题
3.1投资-收益周期长
PPP模式运用到项目中时投资周期比较长，收益回报速度慢、回报率低。综合管廊等市政公共设施投资建设与居民生活密切相关，而对于这些相关制度保障没有很好的实施，因此在进行投资融资时风险会存在，并且对于后期经营的收益产生影响。
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3.2项目运营难度大、成本高
PPP模式一般参与建设的项目，在初期的建设和后期的运作上周期是较长的，特别是在项目建成前后需要投入大量的资金进行运作，这在客观上就加大了项目运营的难度，在进行运营的后期，需要政府进行财政补贴。
3.3土地获取风险
综合管廊项目前期征借地工作推进缓慢，土地使用权获得困难，获得的时间成本超预期。在接近一年的时间里，管廊主线仅完成四个工作井完成交地工作。前期成本增加，开工时间延误，极易导致工程投资增大，影响项目收益。
3.4组织协调风险
项目公司组织协调能力不足，角色定位不清晰，导致参与各方沟通成本增加，产生矛盾冲突，沟通成本增加。由承接施工总承包的社会资本方主导项目公司，总承包方重点关注是的投资收益和工程施工利益最大化，缺少以建设方的立场考虑工程的总体策划和工程项目的公共利益；总承包方对项目全过程管理经验不足。项目公司中的总承包方的人员既是业主，又兼总包角度，既作运动员又作裁判员，即使形式上成立两套人马，两个角色分开，但实质上仍不可能界定清晰，不利于维护政府公共利益。另外，作为总承包方关注的重点是施工阶段的企业盈利情况和政府回购方案的策划，至于后续的运维不是总承包方的关注重点。
4优化探讨及建议
借鉴其它城市经验，采用类似融资PPP+施工总承包的模式。
据了解国内轨道交通PPP模式有多种，其中有一种是采用类似于融资PPP+施工总承包的模式。项目资金由政府或地铁公司+社会投资人+施工总承包商几方进行融资，施工总承包商参与融资后，获得项目的施工总承包权。由代表政府出资方成立项目公司对项目进行全过程管理。总承包方只参与负责工程的施工，不参与项目公司组建、运作和管理、无人在项目公司任职。即总承包商不具有项目的管理权，项目管理权仍归地铁集团，总承包商服从地铁集团的全面管理。
模式优点：
①引导和发挥社会资本作用，缓解政府财政紧张状况。
②有利于将不同的专业团队优势发挥淋漓尽致，业主、总承包方均能充分发挥各自传统专业管理、资源优势。业主对项目全周期的管理经验成熟、承包商对工程施工组织和施工资源调配有优势。
③参与相关各方的管理界面清晰，有效避免管理职责相互交叉，角色重叠，有效保证融资各方的利益，（政府和业主的利益不会受损，承包商的利益亦能得到保护）。
④按照《广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进政府和社会资本合作试点项目实施方案的通知（穗府办[2017]5号）》：项目公司具备勘察、设计、施工、监理业绩和资质的可不进行二次招标，依法自行实施，以提高项目运作效率。
5小结
在综合管廊运用PPP模式，有着非常广阔的发展前景。引入PPP模式有利于转换政府职能、引进先进的技术和管理经验，推动城市综合管廊基础设施的升级。但PPP模式不是万能的，需要实现专业公司、资本市场、政府间较好对接，最终才能有效加强综合管廊的建设及运维管理，促进我国的综合管廊事业得到又好又快的发展。
作者简介：
1.作者姓名：陈丹莲，1987年6月生，大学本科学历，工程师
2.目前主要从轨道交通建设工程管理工作
论文作者:陈丹莲1,郭广才2,王小忠3
论文发表刊物:《基层建设》2018年第24期
论文发表时间:2018/9/17
标签：项目论文; 政府论文; 模式论文; 承包方论文; 融资论文; 资本论文; 社会论文; 《基层建设》2018年第24期论文;