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摘要：2016年7月6日，住房和城乡建设部印发的《住房和城乡建设事业“十三五”规划纲要》提出，要科学编制城镇住房发展规划，完善住房发展规划制度，建立健全国家、省（自治区、直辖市）、城市三级住房发展规划体系。在保障政策方面，土地政策是住房发展规划有效落地的重要组成方面，如何提出科学合理的土地政策，需要从分析我国土地利用管控的基本制度出发，分析其内在调控机制，强化城镇住房发展规划与土地利用各项规划的协调性。
关键词：土地利用管控体系；住房发展规划；协调性
1国外土地管理制度及规划体系的思考
同国外相比，西方国家真正称为“土地利用规划”（LandUsePlanning）或近似称为“土地利用规划”的规划外延要比中国的土地利用规划小得多。大多数西方国家的土地利用规划是县市一级的规划或者是城市规划的代名词，如日本规划体系中的“土地利用基本规划”是以划定城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种地域，以调整土地利用等相关事项为内容，由都道府县一级地方政府制定。再比较规划体系，荷兰、加拿大更注重规划之间的协调；美国主要运用法律形式，如通过建筑法、水土流失控制法、森林采伐法等制定土地规划，其规划形式主要有三种：城市和大都市规划；联邦、州及区域规划；农村土地利用规划。因此，完善土地利用管理体系必须同国土规划、城市规划结合，放在大的规划体系中来考虑。
2土地利用管控体系与住房发展规划的内在逻辑
我国的土地利用管控是以耕地红线不突破为底线，严格控制农用地非农化转用审批为手段的一种行政性逻辑，是计划性和底线思维的集合，与住房发展规划存在一定差异。以需求分析为例，在我国各级土地利用总体规划编制过程中，尽管都会做各类用地的需求分析，实际执行中仍然是以落实上级土地利用目标控制为主，以限制性开发为主基调。而住房发展规划作为一项专项规划，需求预测主要基于规划期末的常住人口数量、人均住房建筑面积、人均可支配收入、住房价格、建筑成本等因子为参考测算，以保障城镇人口住有所居为目标，是一种开放式、外延式逻辑。从管控主体和供应方式来看，我国土地利用管控的中枢仍然是在中央层面，每年的土地供应指标由中央逐级统一下达，而住房发展规划的主体是以城市政府为主，住房供应是以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求。因此，二者在内在逻辑上仍然存在着差异。
3关于土地利用管控体系与住房发展规划相衔接的思考
当前，我国土地利用规划和住房发展规划的基本政策归纳起来主要是：促进国土空间高效利用，实施节约、集约、高效的土地供应政策；以市场为导向，科学确定各类房地产开发建设用地总量，控制单宗土地规模；一线和部分二线城市适当加大居住用地供应量，重点保证保障性住房和自住型商品住房用地供应；其他城市注重新增供应与存量挖潜相结合，积极促进闲置土地盘活。通过梳理我国土地利用管控体系，明确了我国从中央到地方，逐级编制规划、逐级审批规划、逐级指标控制的总体思路，结合当前我国城镇住房发展规划现状分析，认为两者具有很多相似之处，如，两者均须明确住房建设或土地供应的总量、结构、时序和空间布局，均须编制全国、省、市等各级规划，均须通过年度计划控制规划实施等等。
3.1住房发展规划和土地供应计划空间布局相统一
按照城市总体规划、土地利用总体规划、住房发展规划编制房地产用地年度供应计划，科学确定房地产开发用地供应规模和供地结构，确保各类房屋建设用地需求。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在供地结构上优先满足保障性住房及普通商品房用地需求。赋予住房发展规划主管部门提出各类房地产用地规划选址权利，实现住房发展规划年度计划的数量规模、结构与空间布局相统一，形成住房的有效供给，提高土地集约利用程度。
3.2住房发展规划与土地利用规划时序节奏相统一
对接住房发展年度计划与土地利用年度计划，在新增建设用地计划中独立列出住房建设用地指标，要求各地优先用于“三类住房”（保障性住房、棚户区改造和自住中小套型商品房）建设。根据住房需求与在建未竣工住房、已批未建住房情况制定住房建设用地供应计划，有效分配规划期内土地利用计划和住房用地计划。因城施策，通过限定土地规划条件、住房开发条件、设定开发期限及上市时间等措施，保证市场供应节奏，在长期、中长期、年度等不同时间尺度上，各级住房发展规划与各级土地利用总体规划的控制指标（约束性和预期性指标）时序节奏协调一致。
3.3住房发展规划与土地管制分区人居环境相统一
依据城乡规划、土地利用总体规划和住房发展规划，科学规划居住区，合理布局各类居住用地，坚持产城融合，促进职住平衡。保障性住房坚持配建与集中建设相结合，鼓励在商品住房建设项目中配套建设，鼓励各类保障性住房和各类棚户区改造安置住房互相配建。集中建设的保障性住房项目，尽可能安排在商品住房用地毗邻区、工商产业聚集周边区、主要交通干道沿线等交通便利、配套设施齐全地段及住房供需矛盾突出、外来务工人员聚集的区块。集中新建的保障性住房小区，应同步规划建设供排水、集中供热、燃气、道路等配套基础设施，同步规划建设幼托、学校、社区医疗卫生、商业等公共服务设施，方便群众入住后工作、生活。除提高居民生活便利程度、规避社会隔离风险外，还应注重提升住区质量和特色。
3.4住房规划信息系统与土地规划信息系统相统一
住房发展规划的有效实施离不开信息系统的建立健全，加快建立各级行政区住房基础信息管理平台，并实现与城市规划管理系统、土地利用规划信息系统、住房保障基础信息管理系统、房地产交易管理系统、不动产统一登记信息系统等相统一，促进各类涉房业务系统互联互通。住房保障基础信息管理平台是住房规划信息系统的核心，包括建设价格信息、收入信息、住房信息、个人信息、信用信息、土地利用地理坐标等内容，实现房屋权籍、民政、社保、金融等部门的数据交换和互联互通。
3.5住房发展规划与土地利用规划法律地位相统一
目前，我国首个全国性住房发展规划仅以住房和城乡建设部名义发布，即《全国城镇住房发展规划（2011-2015）》（建房改〔2012〕131号），在落实过程中，仍缺乏相应的法律地位。土地利用总体规划的发展尽管取得了初步成效，但各地在执行土地利用规划过程中也仍存在大量土地违法行为，主要原因首先是违法主体违法成本低、获利大，其次与其法律地位不高是分不开的。2008年我国颁布实施了《城乡规划法》，大大提高了城乡规划体系的法律地位，规划执行具有法律权威性。因此，为保障住房发展规划与土地利用规划的有效实施，二者的法律地位同样需要提高，同时，还应抓紧制定和完善住房发展规划、房地产市场监管等方面的法律法规和部门规章，完善住房发展规划制度。
结语
土地利用管理体系影响土地规划的质量，从而影响到一个国家的产业布局和经济结构。管理体系的完善是一个系统性的工作，除了以上几点具体的措施以外，在整体上还要坚持科学的发展观，注重土地利用总体规划的战略性、科学性、实用性和可操作性。在当前加速工业化、加快城市化进程的大背景下，强化规划对土地利用的管制和引导，不仅符合当前的实际，更有助于推动经济的持续、快速、健康的发展和产业结构的持续优化，对整个社会的发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。
参考文献
[1]马庆林.编制住房建设规划的几点思考.城市规划.2012.36（2）.66-68.
[2]朱道林.土地资源利用与政府调控.中国农业大学出版社.2011.158-160.
论文作者:侯丹丹
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第19期
论文发表时间:2017/12/19
标签：住房论文; 土地利用论文; 发展规划论文; 土地论文; 体系论文; 总体规划论文; 我国论文; 《建筑学研究前沿》2017年第19期论文;