论共同富裕的公共政策选择，本文主要内容关键词为：公共政策论文,共同富裕论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
邓小平同志多次指出：平均主义不是社会主义，两极分化也不是社会主义；发展太慢也不 是社会主义。为解决传统的计划经济体制下的“平均主义”、“大锅饭”造成的低效率，邓 小平同志创造性地提出了“先富带后富”的政策，并强调这是实现共同富裕的“捷径”。这 一政策给我国社会生产力的解放与发展注入了巨大的生机与活力，广大人民群众的收入水平 显著提高。我国人民从整体上看，已摆脱贫困，解决了温饱，过上了小康生活。同时还涌现 出一批百万元、千万元的富裕大户，特别是那些依靠诚实劳动而率先走上富裕道路的人，产 生了巨大的示范效应，影响和带动更多的人走上富裕之路。
与此同时，一个不争的事实也引起了人们的重视：在全体人民收入较改革开放前有普遍提 高的情况下，贫富差距悬殊的问题也日益凸显。国际上通常用基尼系数测量贫富差距程度， 基尼系数在0.3—0.4之间为中等不平等程度。国家统计局城乡抽样调查的有关资料计算表明 ，我国城乡居民人均收入基尼系数在改革之初的1978年为0.16，80年代末为0.28，1996年为 0.42，1998年上升为0.46。显然，我国贫富差距已超出了正常范围。
对于改革开放以来收入差距扩大，有人认为这是引入市场经济激励机制的正常现象，属于 渐进式改革过程中的过渡性问题。对此观点，笔者不敢完全苟同。因为从改革开放以来收入 差距的扩大的发展过程看，大致可以分为具有不同特点的两个阶段：在整个80年代以及90年 代初为第一阶段，居民收入差距扩大的特点是绝大多数居民收入水平或多或少普遍提高基础 上 的差距扩大；第二阶段是从90年代中期以来，收入差距的扩大已经开始伴随明显的“两极分 化”的特点，即穷者越来越穷，富者越来越富。
首先，近年来，每年都有相当一部分家庭收入出现负增长，且主要集中于低收入家庭。199 5年全国生活困难的比重已由1993年占城镇居民总数的5%上升到10%左右。另据国家统计局对 部分大城市的调查，1999年，20%的低收入户减收入面均在70%以上，个别城市则高达93%。 报 端消息，占全国人口不到10%的相对高收入阶层，其银行存款约占居民储蓄存款总额的77%， 而占全国人口90%的相对低收入阶层，其银行存款约占居民储蓄存款总额的23%。而且收入差 距扩大化的趋势还在加剧，因为依据收入分配的基尼系数权变的情况，财富正在以1.83%的 年平均增长速度向少数富人集中。
其次，占人口相对少数的城市居民与占相对多数的农村居民之间的收入和消费有着巨大的 差距。1998年，城市的消费、收入和生活费用分别是6182元、5425.1元和4331.6元，而农村 的这几个数据分别是1895元、2162元和1590.3元。有关的国际组织认为，中国的城乡差距在 世界上是最大的之一。国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人 均收入比都小于1.6，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。
毫无疑问，“两极分化”基础上的收入差距的扩大与居民收入水平或多或少普遍提高基础 上的差距扩大有着非常不同的含义。它不仅成为制约效率的直接因素，而且成为影响稳定大 局的社会政治问题。这不仅仅是因为低收入阶层的相当一部分出现了实际收入下降的情况， 更重要的是人们关于贫富差距的社会心态发生了很大的变化，甚至已影响到人们对社会公正 的信念，损害了人民群众与党和政府的关系，动摇了人们对改革开放的信心，助长了对党的 领导的不信任情绪，削弱了党的执政基础。因此，正视并着手解决“贫富差距悬殊”、防止 “两极分化”，是执政党面临的严肃课题。
（二）
公共政策的制定和实施对收入的影响巨大，运用公共政策调节收入差距也是政府最直接、 最有力的手段。
十一届三中全会以后，党和政府一直坚持生产力标准，不断调整分配政策，使我国的分配 主体、分配形式、分配体制等发生了重大变化，纠正了在传统的计划经济体制下分配领域存 在的统收统支、平均主义等不合理的分配关系，调动了地方、企业和劳动者多方面的积极性 ，可以说没有收入分配政策的调整，就没有我们今天经济发展的巨大成效。但是由于受诸多 因素影响，收入分配政策制订和实施中也产生了一些问题，有些问题还比较严重，成为造成 居民收入差距过大的重要因素。从公共政策本身来看，这些问题包括：
1、政策的非预期效果影响。政策的非预期效果就是指政策制订者对其所发生的效果在事先 没有估计到，导致政策的目标与政策的实际效果不一致，甚至相反。如我国的个人税收政策 ，本来在制订个人税收政策时一个重要目标就在于调节收入差距，而实际执行的结果并没有 完全达到这一目标。目前我国的个人税收政策的再分配功能不仅是很弱的，而且在某种程度 上还有强化收入不均等的趋势，起了逆向调节作用。首先表现在城乡之间。1999年全国农村 居民人均纯收入只相当于城镇居民的37.8%，而税款一项农村居民人均支出额就相当于城镇 居民的6.6倍。如果再加上各种收费，农村居民人均交纳的税费相当于城镇居民的14.4倍。
其次，在农村居民内部无论是从绝对额还是从占收入的比例来看，低收入户的税金都比高 收入户高。据江西省统计局调查，2000年最低收入的农户人均交纳税金为34.57元，占收入 的3.43%，中等收入和高收入农户人均交纳的税金分别只有30.14元和25.33元，分别占其纯 收入的1.51%和1.00%。可见，在农村收入越高交税越少，收入越低反而交税越多。造成这种 状况的原因，一是城乡实行的是两套税制体系。即城镇实行的是定基累进税制，农村实行的 是包税制（农业税主要是依据粮食来征收的，而不论粮食的丰欠如何农业税是不变的），且农 村税率高于城镇，二是国家对农村征税的税种主要是农业税、农业特产税和生猪屠宰税，而 对农民工特别是外出打工的农民所得收入没有交纳任何税款，随着农村外出人员的增加，土 地逐渐转包，劳作在土地上的纯农户受农产品需求价格弹性和需求收入弹性低的影响，负税 高而收入低，那些有一技之长的外出民工，恰恰成了农村的高收入户，其负税轻，甚至是没 有税负。
2、政策附带效果的消极作用。政策的附带效果是指政策实施过程能对并非作用的环境、团 体、个人产生效能，这种效能超乎政策制订者原来的目标和愿望，成为政策的副产品。如改 革开放之初，为了迅速提高综合国力，加快经济发展的步伐，国家开始实行非均衡发展战略 ，对东部地区实行投资倾斜和地区优惠政策，从而迅速提高了东部沿海地区的工业技术水平 ，直到1991年国家才开始对内陆边境城市、沿江城市和内陆省会城市实行开放，而这些地区 已失去了在东部沿海地区平等的发展机遇和政策优惠。与此同时，作为国家经济发展增长极 和生长点的重点项目也大部分投在了东部地区，在国家基本建设投资额中，沿海地区的比重 由1978年的40%上升到1994年的50%，而同期对内陆的投资则由51%下降到36%。地区优惠政策 实施的结果，促进了东部沿海地区经济的高速发展，同时也扩大了地区经济发展的差距和居 民收入差距。再如近年来，国家产业政策的重点是扶持支柱产业和新兴产业发展，对能源、 电信、计算机、电力、航空等行业实行政策倾斜，使这些行业获得了较高的收益，特别是政 府用行政手段排斥了其他经济成分的介入，实行行业垄断经营，使这些行业避免了市场风险 的冲击，获得垄断经营利润。政策的附带效果造成了机会不均等，形成不平等的竞争环境， 拉大了行业之间的收入分配差距。
3、不适当政策的负面效应。不适当的政策是指那些不符合社会主义分配原则，不利于社会 公平竞争，影响市场秩序，对社会经济发展无益甚至是有害的政策。如允许政府部门单位创 收政策就是一例。改革开放后，我国企业工资实行工资总额与企业经济效益挂钩，机关事业 单位工资由国家财政拨款。但是国家财政拨款只负责机关事业单位人员的基本工资，工资以 外的资金、福利由各单位创收解决。由于行政机关属于公共服务部门，并不直接掌握生产资 源，另一方面随着中央将直接控制的经济资源、政治资源逐步下放到地方和企业，国家财政 收入占国民生产总值的比例逐步缩小，仅靠财政经费难以满足各级政府的需求，为了弥补经 费不足，国家采取了“不给钱，给政策”的办法。这意味着行政部门一旦出现了财政困难， 可以想办法通过生产经营性活动和公共管理收费以缓解经费紧张。在实际运行中，该政策又 被放大，成为行政机关单位创收的政策注脚，另一方面，对行政机关单位的创收活动，国家 也缺乏有效的政策措施加以规范、指导，让乱收费、行政权力进入市场和寻租行为钻了空子 。一些掌握大权的行政单位，凭借手中权力办公司、办企业，非法垄断市场，参与市场利润 分成，独享发展机会，为集体和个人牟取暴利。这不仅不利于国家税收征管，而且也扰乱了 收入分配秩序，加剧了社会分配的不公。
4、政策、法规不健全、不配套。在社会转型过程中，由于政策、法规不健全、不配套，使 一些人钻了政策的空子，形成地下经济，获得黑色收入。如打着各种幌子，搞假、冒、伪、 劣 商品的生产与经营；利用价格结构不合理，通过垄断经营、不正当竞争等手段获利；通过“ 炒产权、炒批文、炒贷款、炒房地产”谋利；利用职权便利侵吞国有资产，以权谋私，贪污 受贿敛财；卖官鬻爵；偷税漏税，搞黄、赌、毒；大肆走私贩私等等。这些人的收入虽然无 法统计，但暴利惊人。据推算，通过以上“越轨行为”暴富的约有300万户。如制造假冒伪 劣商品者的收入，与合法经营者比较，他们获得高出几倍甚至是几十倍、上百倍的利润。据 《光明日报》披露，我国每年被个体户非法截留税款为260亿元，这意味着每年增加26万户 百万富翁或2.6个亿万富翁。政府部门的腐败堕落分子其黑色收入更是高得惊人，这一点从 已经受到应有惩罚的成克杰、胡长清等人身上得到了印证。这些人通过非法手段获得了巨额 的黑色收入，导致社会分配秩序的严重混乱，出现了严重的社会分配不公。
（三）
事实上，对我国社会发展中可能出现的贫富差距悬殊问题，邓小平同志早在制定“先富带 后富”政策之初就有论及，他多次指出：我们的政策既要鼓励一部分人、一部分地区先富起 来，又要防止两极分化，并且提出了“两个大局”的思想。
对于我国社会生活中存在的贫富分化不断扩大的问题，以江泽民同志为核心的党中央一直 保持着高度警惕。早在1989年，江泽民同志就在《求是》杂志发表了《认真消除社会分配不 公》的重要文章，提醒全党重视解决贫富差距悬殊问题。《在庆祝中国共产党成立八十周年 大会上的讲话》中，他更是把解决贫富差距悬殊问题进一步提高到能否代表最广大人民群众 根本利益的高度，要求党员干部“必须正确处理好先富和后富、个人富裕与共同富裕的关系 。”尤其“要特别关心那些工作和生活上暂时遇到困难的群众，把他们的事情摆上重要的议 事日程，重点考虑，重点解决”。在不久前召开的中共十五届六中全会上，中共中央又把重 视和解决贫富差距悬殊问题当作加强和改进党的作风建设的一个重要方面，提出既要引导和 支持先富地区先富群众进一步发展，“更要关心和帮助贫困地区贫困群众脱贫致富”。
在探讨解决贫富差距悬殊问题、实现共同富裕的公共政策时，笔者认为应该有以下几点认 识：
首先，我国目前分配领域的诸多矛盾的出现绝不是改革的结果，而是改革不到位的结果。 中国二十多年来的改革的方向，就是建立社会主义市场经济体制，打破原有的计划经济对社 会资源的不合理配置，调动一切积极因素，鼓励人们勤劳合法致富。因此，在生产过程、在 初次分配领域，必须坚持效率优先的原则。在这方面，改革并没有完成和结束，很多领域的 市场竞争机制和激励机制还没有真正建立起来，缺乏活力和创新能力仍然是很多部门的要害 问题。对收入分配问题的治理的长期思路只能是以不断推进改革为基础，以制度完善为基本 出发点，坚定不移地推进经济体制改革，坚定不移地推进市场化进程，坚定不移地推进政治 体 制改革，全面清除各种体制漏洞，使各种政策尤其是经济决策与经济事务管理充分民主化与 公开化，形成对“权力”行使过程的制约机制。
其次，我国社会主义市场经济条件下的公共政策，其价值目标应该是效率基础上的公平， 而不是其他。实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有 效地解决效率问题。但是市场不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服 的缺陷，即所谓的“市场失灵”，引起收入差距扩大就是其主要表现之一。因此现代市场经 济中的政府公共政策的功能应该表现在以下两个方面：一方面，政府要通过宏观经济调控， 通过公共政策的制定和实施，以克服和矫正市场固有的缺陷，解决那些市场解决不了或解决 不好的问题；另一方面，政府的公共政策必须保障、促进市场配置作用充分、有效的发挥， 而不是人为地改变乃至扭曲这种作用。“市场失灵”只是为政府公共政策作用的发挥提供了 需要与可能，但公共政策却不能代替市场的效率和功能。在社会主义市场经济体制下，初始 分配主要应由公平竞争的市场机制来决定，国家主要是运用公共政策来影响和调控再分配。 如果国家过多地干预市场领域的初始分配，则必然会影响效率，而如果对再分配领域放任不 管，则必然会导致贫富悬殊。
再次，制定恰当的短期公共政策的目标，解决当前分配领域存在的突出问题：
1、调整和优化劳动者个人收入分配政策，缩小过大的收入差距。在这一方面，除了应调整 城乡居民收入分配总量，使劳动者收入分配水平与劳动生产率、国民收入增长率相适应外， 调整与优化的重点应放在以下方面：(1)坚决取缔非法收入。(2)整顿不合理收入，该取消的 取消，该规范的规范。(3)调节过高的收入。鉴于国外的经验和我国市场经济发展的要求， 今后我国也应该在个人所得税方面加以改革深化。一是要增开税种，开征遗产税、赠与税。 二是个人所得税实行严格的累进税制。同时要改进农村的征税办法，要根据不同农户的收入 情况分段征收，尤其是对农村的贫困户和特困户要实行减税和免税政策，帮助这些农户尽快 摆脱贫困，走上富裕道路。(4)保障低收入者基本生活，根据经济的发展和物价水平的变化 ，形成合理的调整机制来保障最低收入者的基本生活。(5)规范收入分配。国家有关部门应 尽快建立一个规范化、明晰化的个人收入显示系统，使个人收入尽可能以货币形式发放，以 便于监督和管理。
2、调整中央与地方、国家与企业、企业与个人收入的分配关系。在中央与地方的收入分配 关系上，要把集中财力，保证国家财政放在重要位置。中央政府是国家利益的代表者，它负 责全国性公共事务的建设与管理，统筹安排全国政治、经济、文化的发展，维护全国市场的 大流通，担负着宏观调控的重要职能，需要有一定的财力作保障。要本着既要调动地方积极 性，又要保证中央财政稳步增长的原则，合理确定中央与地方的财政收入分配的比例。在坚 持 分配比例的基础上，逐步增加中央财政收入，进而增强中央政府平衡城乡收入差距的能力。 在调整企业与个人的收入分配关系上，重点是增强企业的发展后劲。企业是独立的商品生产 者和经营者，是市场竞争主体，也是国家收入初次分配和个人劳动报酬分配的主体。要理顺 企业分配关系，着力塑造和培养企业在分配中的主体地位，提高企业在国民收入分配中的地 位，增强企业经济实力和发展动力。对此，要降低国民收入分配中个人收入所占的比重，同 时国家要着力解决国有企业的历史包袱、资金收入以及各种乱收费、乱摊派问题，解决各种 不同所有制企业税费不同问题，改变目前国民收入增长而企业收入比重下降的局面。
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