社会救助的国际比较及其经验借鉴，本文主要内容关键词为：社会救助论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2010)03-0144-07
社会救助是社会保障制度的重要子系统，是现代国家最基本的社会保障制度之一，对于解决贫困人口的基本生活问题至关重要，对社会经济的发展具有重要意义。它在社会保障体系中占有重要地位，是经济建设的减震器，是针对贫困者的最后一道防线，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，维护社会秩序的稳定[1]，是克服贫困，保障全体公民的最基本生存权利[2]。在当前中国城乡差距、贫富差距悬殊的情况下，社会救助对于调节收入分配、缩小收入差距，缓解公民收入之间结果不平等问题，解决城乡困难群众的基本生活需求发挥着重要的作用。与英美等国家比较而言，中国在社会救助体系方面的研究起步较晚。因此，学习和借鉴国际有益的经验，构建中国特色的社会主义救助体系，对我国经济社会的科学发展、和谐发展是有意义的。
一、社会救助的国际比较
(一)社会救助范围及项目比较
社会救助作为一项资助生活陷入困境者的社会保障活动，是通过满足贫困者的需求来帮助他们摆脱困境、恢复正常生产生活的。但是对于“如何才能满足贫困者的需求，哪些人才是真正的需要救助者”这个问题，各国乃至同一国家的不同地区都没有形成统一的认识。各国社会救助的内容不完全一样，形式更是千差万别。如在美国，社会救助的形式有房租补贴、救济金、补助金以及食品券“剩余粮食计划”等。而福利型国家及挪威、荷兰、新西兰等国家的救助形式尽可能采取现金形式。在不同国家的社会保障体系中，社会救助的作用和地位也不同。有的国家是以社会救助为主导的公共福利制度；而有的国家则把社会救助作为一种补充形式，只对参与社会保险以外的人予以救助；在有的国家，是作为一项正式制度出现的；有的国家则仅仅把它作为一种应对策略，一种与解决贫困相关联的方法。发达国家如德国等注重依靠社会力量进行社会救助，政府积极鼓励民间组织在社会救助中发挥作用。
发展中国家在对贫困对象进行社会救助的同时，一般都比较重视从发展经济的角度出发，扶持有劳动能力的对象发展生产。社会救助制度的实施之所以会形成不同的范围和项目，除了经济发展水平的因素以外，还与各国强调公民权还是强调生存权有关。同时各国对各种不同类型人群的救助倾向也各有差异。比如，在瑞典残疾人救助金的发放在社会福利费用开支中比较多，在这一社会保障项目中，虽然没有立法的制约，但国家规定每个残疾人的就业工资都由政府支付其中的75％，其余由雇主负担；政府给残疾人提供就业机会，对那些完全丧失工作能力的残疾人提前给予养老金。1997年，德国一个有两个孩子的家庭每月可以得到2811马克的社会救济，其中儿童津贴600马克。德国的失业补助还规定：领取失业金期满后若继续失业将改为申请失业救济，失业救济金为工资收入的57％(单身53％)。
(二)社会救助享受条件及其管理条件比较
从一般意义上来说，任何个人只要无法维持生活，就可以享受社会救济，即社会救助的享有是与人的需要相联系的。所谓的需要只是人们的主观判断，因而不可能有一个绝对统一的标准。有些国家，只要申请就给予救助。有的国家则要进行财产和收入与需要相比较的检验，来确定是否对申请者给予救助以及救济标准。在自保公助型国家如德国只针对那些被排除在劳动市场之外的人、失业者及一些老人进行救助。在美国，以贫困线来划分贫穷家庭和贫民，并对其施以社会救助。美国规定，凡家庭支出中有1/3用于购买食物的，便被视为贫困家庭或贫民，给予社会救助。贫困线就是以此项饮食支出的绝对额乘以3，得出一个家庭应当具有的最低收入数。收入低于或者等于这个数额的家庭，就可以获得社会救助[3]。福利型国家强调任何个人都有维持最低生活水准的权利，凡本国公民只要申请就可以得到社会救助。地方政府有权利和义务对那些家庭收入无法满足或不足以满足最低生活需要的居民进行救助，提供保障最低收入的主要标准是贫困线。
为了鼓励低收入者摆脱对社会救助的依赖和贫困状态，欧盟一些国家的最低收入保障制度允许受助者谋职赚钱。在比利时、法国、卢森堡、荷兰，失业者在获得失业津贴的同时，还可以从事某些工作，以获得劳动报酬。在英国，那些从事低报酬工作的人可以获得额外社会补贴。各国一般通过立法或规定限定受助者接受享有社会救助的管理条件。由于各国具体情况的不同，确定申请的管理程序也不同。比如说，在一些国家如英国、加拿大等，凡需要救助的家庭应当向社会保障机构递交申请书，内容包括总人口、无劳动能力人口和工作人口，以及家庭的收支状况，以作为批准救助的根据。社会保障机构在接到申请书后，派出专业人员，向申请家庭以及向其所在社区和工作者所在单位进行详细调查。在调查结果核实后，社会保障机构再做出是否批准救助申请的报告。享受社会救助的管理条件可能还包括受助者要报告在享受救助过程中或之后家庭的经济或其他方面的变化，如家庭经济条件改善或者人员变动如死亡或离开，等等。
(三)社会救助资金来源比较
大多数国家社会救助资金主要来源于国家或政府的财政拨款。但在具体的资金分担方面，各国又存在很大差别。例如在丹麦，用于保障最低收入的救助开支，一半由国家预算承担，另一半由地方政府支付。在荷兰，国家负担90％的开支，而在英国、卢森堡和爱尔兰则100％由国家负担。在美国，社会救助项目资金由联邦政府与州政府共同供给，但州政府有较大的自主权来决定补贴金额的多少。在日本，社会救济所需资金也全部由财政拨款。新加坡等由政府通过公共援助计划对老、残、病又无依靠的公民实施救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定的经济补助。韩国社会救助资金也来源于财政拨款。德国的社会保障事业主要不是由政府而是由社会承担。政府和慈善机构负责的各种补贴和社会救济只占总开支的1/3，2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，是一种社会自治形式。总之，从国际社会的经验来看，由于社会救助是消除贫困的重要手段，在筹集资金方面需要通力合作。
(四)社会救助实施效果比较
社会救助制度的运行直接或间接受到社会经济发展的影响，同时也对其产生反作用。因各国具体制度和经济状况不同会产生不同的实效。下面从三个方面对其进行比较。
1.对国民经济运行的影响比较。社会救助的重要作用之一就是通过保障贫困人口的基本生活来促进社会公平、缓和社会矛盾，从而提高经济效率，它对国民收入运行会产生极大的影响。在瑞典，“那种为每日的面包而斗争的时代已一去不复返”，即使是最贫困的人，在政府的全面福利保证下也生活得不错。据联合国开发计划署1998年9月公布的数字，在对17个工业化国家进行比较中，贫困阶层占总人口的比例数瑞典约7％。20世纪90年代以前，在这套体制下，瑞典几乎人人过着太平的日子，社会稳定，它为经济的发展提供了保证。但是庞大的公共支出和沉重的税负，也导致了国家竞争能力衰弱，失业人数不断增多，“福利国家危机”由此产生。所以许多国家开始实施有选择性的补充救助制度。
2.对社会结构变化的影响比较。社会救助支出水平的不同和对救助项目侧重的不同，对家庭结构、年龄结构、婚姻结构等一些社会结构都产生了深刻的影响。社会成员会根据救助项目和救助水平的不同调整自己的计划。如有的国家侧重于对多子女中第二个或更多子女的社会救助，社会成员有可能考虑救济金的多寡而多生几个孩子。
3.对人口生存质量的改善并反作用于经济和其他社会政策方面的比较。第二次世界大战后，大多数国家经济迅速发展，并由于社会救助制度的逐步规范化使得人口的生存质量大幅度改善。在这方面，美国和日本就是典型的例子。日本社会救助的一个特点就是社会救助与个人能力培养相结合。主要表现为政府在提供失业救济的同时，还积极培养失业者的再就业能力。20世纪90年代，美国在公共项目下的补贴性社会福利开支已占国内生产总值的20％，这种做法使美国绝对贫困人口从20世纪50年代末期的近4000万人降至近期的数千人。美国这种着眼于解决困难的保障制度虽然并不能完全消除贫富悬殊，但却保证了大多数人的基本需要，并在一定程度上避免了福利国家普遍存在的“养懒汉”的情况。
二、国外社会救助工作的经验与借鉴
各国由于政治经济发展的历程不同，社会发展水平不同，历史人文风俗不同，因而各国的社会保障制度也各不相同。我国是发展中国家，社会经济发展水平比较低，所以不可能像西方国家那样建立高标准的社会保障和社会福利制度，应该尽可能地避免西方社会“福利病”的发生。这就决定了我国的社会保障制度起点和标准都不应该太高，社会保障体系的建立应该以处于基层的社会救助为主，以保障绝大多数人民的基本生存和生活，其他社会保障和社会福利制度为辅，以满足人民对社会保障更高层次的要求，在某种程度上类似于美国的模式。
(一)重视社会救助法制建设
法律的调控与保护是一切事业健康发展的基础。社会救助工作法律化，能保证社会救助的公开、公平且有助于宣传社会救助工作，做到妇孺皆知，更好地发挥该项工作的社会效益。应该在总结地方立法的基础上，在法律层面制定出全国性的社会救助法，规范社会救助工作。美国早在1935年就通过了《社会保障法》，将社会救助列为社会保障的三大部门之一。之后构建各项救助项目时，美国在立法方面也是不遗余力，几乎每项救助项目的实施都做到立法先行，依法行政，中央和地方政府的责任由法律来划分与规范。可以说，美国所建立的社会救助体系是法制健全、法律法规完善、规定详细具体、容易操作执行的系统。
我国实行社会救助制度几十年来，所依据的都是国务院有关社会保障方面的规章、规定或办法，以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。迄今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助的条例，全国人大及其常委会更是没有颁布有关社会救助的专门法律。社会救助的立法还是处于研究阶段，没有提到相应的立法高度并引起立法机关的足够重视。实践中所依据的有关社会救助的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。因此，我国的法学界、社会学界应结合我国目前推行社会救助制度的实际情况，对社会救助做深入、系统的研究，为立法机关制定有关社会救助的法律提供理论上的支持。同时，立法机关也应组织专门力量对我国社会救助工作进行立法调研，待条件成熟时，尽可能地颁布一部名为《社会救助法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。这里所谓的“社会救助法”，是指调整国家和社会对不能维持最低限度生活水平的人进行救助而产生的社会救助法律关系的法律规范的总和。我们运用法律的形式实现社会救助对一切人的基本生活需要的保障作用，维护人的尊严，保障人的权利。立足于现阶段我国的现实国情，社会救助立法应包括生活救助、急难救助和灾害救助三部分内容。该三类社会救助范围的界定和制度化设计可以共同构筑起全体国民生存权和发展权保障的最后一道防线，使长期或短期处于贫困状况的民众能够保证基本生活，并且得到尽可能的发展机会，以更好地改变和改善自己的贫困生活状况。同样，社会救助用法律的形式框定了国家在这方面干预国民财富再分配的广度和深度，涵括了所有处于贫困或者可能处于贫困困境人们的贫困解决方案。
(二)明确范围，制定合理的标准
在社会救助对象的确定上，对家庭人均收入低于最低生活保障标准的贫困群体进行救助，是社会救助的常规形态。但是当经济社会发展到一定阶段，对某些社会弱势群体也应该给予特殊救助，如老年人、未成年人、病患者、残疾人、灾民、失业者、失学者、难民等。这些人作为社会的不幸者和弱势群体，在经济社会高速发展的今天理应得到政府和社会的无偿救助。另外，在开展社会救助时，确定与本国经济发展水平以及社会救助政策紧密相关的最低生活保障标准或贫困线是一项关键指标。救助标准定得过高，政府财力承受不了，且会助长懒汉思想的蔓延，势必影响国家经济发展和社会进步；救助标准定得过低，无法满足受助者的最低生活需求，达不到救助的目的。
美国的基本做法：既有一般基本生活救助对象，也有特殊专项救助对象。在联邦政府的指导下，由州政府对每一项救助计划制定符合当地情况的受益资格标准和受益水平等条件，而没有资格参加特殊计划的申请人可获得一般性援助。这种识别和区分受助者的需求和差异的方式，可以使救助更有针对性、更有效率。反观中国的社会救助标准一贯偏低。1992年，用于城镇困难户的定期定量救助经费是8740万元，救助对象人均月救济金额为38元，仅占当年城镇居民人均生活费收入的25％[4]。到20世纪末，国务院将“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次写进了最高层次的政府文件《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。民政部救灾救济司在165个城市建立最低生活保障制度。到2003年底，全国共支出最低生活保障金767亿元，救助对象达2200多万人。就救助对象和保障资金而言，都比刚建立这项制度时的1997年增加100多倍。近几年，政府加大了对城乡社会最低保障制度的建设和资金投入的规模，不断提高低保的覆盖面和水平，各地都不同程度地提高了人均低保水平，解决了不少困难群众的生活。尽管如此，相对实际生活需要而言，低保补助水平长期偏低，且凡是中央财政不予补助或补助少的省份，保障面都非常低，“应保未保”问题长期存在(表1)。
表1 2006年全国各省城市低保人数占非农业人口比例
省份非农业人口数/万人城市低保人数/万人低保人数占非农业人口比例/％
合计 40 898 2 240.15.48
青海149 21.2
14.18
甘肃607 72.7
11.98
吉林 1 206133.6
11.08
云南702 73.0
10.40
宁夏212 21.8
10.31
西藏 43 4.4
10.23
重庆817 81.39.95
新疆839 77.29.21
江西 1 152100.28.70
湖南 1 564135.18.63
山西 1 010 87.08.61
陕西939 80.48.56
贵州610 51.28.39
四川 2 014165.38.21
黑龙江 1 824145.37.97
内蒙937 72.47.73
安徽 1 368100.97.38
辽宁 2 030141.06.95
河南 2 125135.46.37
广西910 56.96.25
湖北 2 385142.05.95
海南314 16.55.26
河北 1 846 87.14.72
上海 1 149 35.13.06
天津563 15.12.69
山东 3 147 62.21.98
福建 1 062 19.71.85
北京883 15.21.72
江苏 3 142 43.11.37
广东 4 082 38.90.95
浙江 1 267 8.90.70
其中，尤以西部地区情况较为严重，以甘肃为例，2007年甘肃省农村低保具体情况见表2。
作为典型调查的岷县农村现有特困户13 716户47 381人(其中五保户1 131户1 406人)，占全县总农户94 378户的14.5％，占农村总人口405 864人的11.7％，还有4万多农村特困户没有享受救助。图1揭示了岷县麻子川乡、寺沟乡特困户贫困原因。
图1 岷县麻子川乡、寺沟乡特困户贫困原因
从典型调查得知，岷县麻子川乡、寺沟乡特困户生活水平低下，三年平均收入在500元左右，甚至有些特困户还没有任何收入，类似的情况在其他地区同样存在。
由于普遍建立了农村最低生活保障制度，绝大多数农村特困户转为享受农村最低生活保障。2006年，甘肃省年收入低于600元的农村特困家庭有586 362户2 308 564人，占总农业人口2 040.09万人的11.3％，已批准享受农村特困救助家庭的有194 092户782 988人，占农村特困家庭总人数的33.9％，还有66.1％的农村特困人口没有享受救助。而且即使是享受农村特困救助家庭的人口，也大多数是临时救助，没有形成一个健全的定期救助体系。在已批准享受农村特困救助家庭的782 988人中，临时救助665 687人，占已批准享受农村特困救助家庭人数的85％，而定期救助只有117301人，占已批准享受农村特困救助家庭人数的15％。2007年甘肃省农村特困救助具体情况见表3。
现阶段我国特殊专项救助与一般基本生活救助的对象范围并不明确，也没有制定相应的资格标准来进行区分，基本上还是“眉毛胡子一把抓”的处理方式。实际工作中，应该适当区分基本生活救助和其他专项救助。这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说，应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。
(三)救助资金来源可靠，保障有力
在美国，救助资金的主要来源是政府财政承担，辅之以必要的社会捐助，并明确规定救助资金的使用具有无偿性。在政府财政承担救助资金方面以救助工作职权的划分为依据，界定中央(联邦)与地方的财政负担比例，主要有三种形式：一是由中央拨款，二是由地方负担，三是中央和地方共同负担。其中，以中央和地方分担，中央为主，通过转移支付支持地方尤其是经济欠发达地区的情形为主。开征占GDP比重较大的个人所得税以及社会保障税、遗产税和赠与税，将其作为社会救助资金的主要来源，资金来源可靠、充足。
除政府救助之外，美国非常重视采用税收等优惠政策鼓励社会自愿参与，使之成为政府救助的有效补充。美国慈善社团、基金会非常普遍，在救助社会弱者方面有许多成功的经验。如近年来的联合募捐运动，一年能筹集30亿美元的经费，用于支援5000多个为人们提供福利的非盈利组织。由于良好的自愿供给传统，美国财团和私营业主对公益性社会捐助很虔诚，常常慷慨解囊。美国杂志《慈善日记》曾做过一个调查，回应者有美国最大的150家公司中的97家，他们在1999年一共捐赠了25亿美元现金以及价值11亿美元的物资给慈善机构。我国基层财政状况差距很大，经济发达地区财政资金相对宽裕，贫困人口往往也相对较少，资金供给矛盾较为缓和；而经济贫困地区的状况正好相反，财政资金紧张，贫困人口较多，资金缺口很大。这种地区间的不均衡必须由中央政府出面调节，并且，我国的财政状况是从中央到地方越来越差[5]。就全国而言，经济上较为丰裕的区、县级财政屈指可数，而刚满足温饱或连温饱也解决不了的区、县级财政比比皆是。建立最低生活保障制度后救助的人数比以前有很大的增加，对于基层财政来说，虽然只是分摊了一部分资金，但是开支的绝对额却比以前增加了许多，许多基层财政不堪重负。这说明中央有实力也有义务承担社会救助资金的供给责任。
因此，在今后的救助体系中，在属地管理的基础上，中央和省一级要建立社会救济专项调剂资金，用于补助西部地区、贫困地区、革命老区、少数民族地区保障资金的不足。这种以转移支付方式实施的资金补充具有援助性、针对性和引导性的特点，可以充分发挥中央和省政府对社会救济政策的宏观调控作用。而地方政府接受中央政府的经费补贴并按照中央政府的要求提供配套资金，合理确定市区两级财政的负担比例。根据本地区实际情况制定符合本地区发展同时不低于中央要求的救助计划、救助标准和救助方法，管理本地区的福利与救济项目，发放福利与救济金等。资金筹集方面，首先改革个人所得税。实行综合与分类相结合的个人所得税制度。结合当前的税收征管水平，可以选择那些相对稳定、构成纳税人收入主体、易控管的项目(如工资薪金所得、承包经营所得、劳务所得、征税经营所得等)，由个人申报，综合扣除费用，按累进税率征收；而偶然所得、财产转让所得、特许权使用费所得、其他所得等仍分类代扣代缴，以便于纳税人的操作和税务机关的稽查。降低劳动所得的边际税率，使劳动所得的总体税收负担不高于非劳动所得；另一方面应使个体工商户、个人独资企业及合伙企业的税收负担不高于其他企业的企业所得税负担。改革费用扣除办法，提高工资所得的费用扣除标准。加强征管，加大对偷逃个人所得税的打击力度，不断优化纳税环境；扩大适用范围，对所有符合条件的居民纳税人和非居民纳税人都要征收个人所得税等，使个人所得税尽快完善，充分发挥其为社会救助筹资的作用。其次，考虑在条件成熟时开征遗产税、赠与税，并尽快开征社会保障税。将社会保险统筹基金规范为社会保障税，将会使征收工作由分散在多部门集中到税务部门，减少征收成本；同时，税比费具有更大的权威性，将降低征收难度。社会保障税的使用由财政部门编制统一的预算，既可将原来分散的资金统筹安排使用，集中力量办大事，又切实做到了收支两条线，杜绝了管理、使用中的错支、滥用现象；并且，促进了税制结构，尤其是地方税体系的完善，有利于政府对社会经济的调控，尤其是有利于地方政府职能的履行和地方宏观调控。最后，税费改革后农村社会救助制度的运行因资金短缺而步履维艰，建议以税收的形式筹集农村社会救助资金，建立稳定的农村低保资金来源渠道。
(四)救助管理机构设置合理，职责明晰
为切实做好社会救助工作，发挥社会救助的最佳效果和效益，美国在社会救助机构的设置和职能的划分上因地制宜、因时制宜地选择适合本国国情和需要的模式。在管理形式上主要是中央(联邦)指导，地方执行。偏重地方责任，中央主要职责是拟定社会救助的法律法规，制定实施办法和执行标准，协调地方工作，监督检查，具体的实施执行都由地方政府承担和完成。我国目前社会救助管理体制不畅，政出多门，缺乏完善的立法和规范的管理办法。由于各种原因，社会救助工作出现了多头管理、分散管理的现象，以致社会救助工作效率不高。民政部门负责农村的社会救助工作，劳动部门负责城市的社会救助工作。各级工会特别是基层工会却承担了相当一部分社会救助的事务性管理、服务工作。由于各部门看问题的角度不同，以及部门利益的驱动，在实际工作中经常发生决策和管理上的摩擦和矛盾，在一定程度上影响了社会救助事业的健康发展。因此，改革社会救助的管理体制问题就显得尤其必要。
借鉴美国的一些成功做法，从行政角度来看，我国可以将有关的社会救助的管理连同其他社会保障的事务一并交由专职社会保障的政府职能部门来管理，使之责、权、利相一致。在中央政府可由“劳动和社会保障部”来专司社会保障事务，使之名副其实。在地方，可由各省、市、自治区劳动和社会保障厅(局)来行使。目前，在我国的有些省、市，已在街道及社区由地方政府出资设立了专司社会保障职能的“社保站办”、“社保事务所”。这样做的目的，可以极大地提高社会救助工作的效率，也有利于社会救助工作的健康发展。新的社会救助制度必然呼唤新的管理体制。但是，目前在社会救助方面的人力配置(市级1～2人，区级1人，街道1人)却难以适应新的形势要求。在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助经费的运作和管理，是十分必要的。从长远考虑，要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，并按国际惯例建立社会工作职级制度，以满足建立最低生活保障制度乃至整个社会福利和社会求助制度的需求。
美国的公共援助制度发展过程曲折多变，立法频繁，为世界各国发展社会救助制度提供了宝贵的历史经验[6]。其首要启示是：贫困问题是人类面临的最大挑战。如何回应贫困和建立社会救助制度是一项长期的制度建设过程，不会一蹴而就，且无捷径可走；其次，对缓解贫困及其社会影响的必要性、紧迫性与重要性的认识事关重大，既关系到社会秩序与社会发展，又关系着社会公平与社会平等问题，是社会体系有效运作的社会基础；第三，价值判断、道德标准与严格规管穷人是贯穿美国公共援助制度发展的两个主线。与此对应的主题是结构力量、社会责任与公民权利。美国社会救助的发展过程是后者逐渐取代前者的历史过程，而且这种转变具有世界范围的普及性历史意义。第四，社会救助制度与政府政策是把双刃剑。社会救助制度设计与政策选择需要统筹兼顾，力争将负面影响最小化。贫困救济是个既非常灵敏又非常危险的社会管理手段，如果制度安排与政策目标科学合理，救助制度就会发挥积极作用，否则社会救助制度便会适得其反，既无法发挥社会稳定与社会整合的积极作用，又会成为社会冲突与社会排挤的制度根源。社会救助制度中形成的依赖文化、耻辱感与社会排挤是其潜在负面功能的典型例证；第五，救助制度设计与贫困救济行政管理本身是个重大现实议题，直接影响贫困救济效果与社会状况。如何管理穷人，既满足他们的基本需要，又不削弱他们的工作动机，实现贫困救济是执政者面前的重大课题。贫困救济行政管理是门高超的艺术，如何实现社会控制与社会福利、基本需要满足与维持工作动机之间“恰到好处”的动态平衡，是一门永远常新和重大的课题。
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