构建我国存款保险制度的设想_存款保险论文

构建我国存款保险制度的设想_存款保险论文

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在市场经济制度下,银行业由于激烈的竞争,存在着破产的可能性。而银行处于整个社会信用的核心地位,一旦破产,其社会影响极大。为此,许多市场经济国家都相继建立了官方或行业性的存款保险制度。在有效的存款保险制度下,即使发生市场波动及信心危机,在保护范围内的存款人,也不会热衷于挤兑活动,从而大大减轻了银行的压力。

我们认为,我国存款保险制度的总体模式可设计为:由国务院授权、央行领导控制,强制所有吸收储蓄存款的金融机构参加,融投资、援助、解困、保险等功能为一体,以维护存款人利益和银行资信为主要目的,统一管理、分层运作的存款保险体系。在此基础上,拟对我国存款保险基金的筹集与运作等问题作进一步地探讨。

一、保险基金的筹集

保险基金是保险机构对存款人承诺赔付的物质保证,也是其信誉的重要标志,它由资本金、保险费、投资收入等组成。

1.资本金

我国存款保险公司的注册资本金可通过股份形式筹集,主要由财政部拨款、央行认购和所有投保机构按净资产(或注册资本或某个时点盈余额)的一定比例认购股份三部分组成。但存款保险公司最初成立时的启动基金应由财政部拨款或发行特别国债解决,当存款保险基金出现亏损时,应由财政部垫付资金。美国FDIC在1988年出现亏损时,就是由财政部从国库拨款解决。因此,为应付个别时期,由于金融体系出现问题并危及金融体系安全时,为维护存款保险公司的信誉,应以立法的形式赋予存款保险在特别时候向财政或政府借款融资的权利。

2.保险费

从国际标准上看,上交保险费的方法一般以法定的形式按存款的总金额的一定百分比缴纳的。保险费以前一年度的存款余额按年收取。如果用P表示保险费,D表示银行存款余额,I表示保险费率,则P=D×I。如果一国金融越稳定,则存款保险费率就越低,反之则越高。

在我国制定费率应坚持以下原则:第一,基准费率由总公司统一制定,在适当的条件下,可根据各机构的具体情况进行微调。在微调费率时,可以引入评级公司、会计师事务所等市场中介机构,对存款机构的信誉程度进行评估。对于信誉等级较高的金融机构实行优惠费率,对信誉等级较低的机构,实行较高的保险费率。这样,也可促进各存款机构提高资本充足率,加强内控机制建设,自觉降低风险资产比率。但同时,也应注意在实行微调时,把握调整的度,因为,一方面,对各个金融机构的管理质量、市场地位及对未来风险的预期很难用某项指标确切地衡量。另一方面,如果费率级别差别太大,就可能会引起公众对评级较低的银行的怀疑,就会动摇市场信心,带来新的风险和新的不稳定因素。第二,结合我国银行资产高风险,企业潜亏大,银行自有资金少的情况,并且我国银行在较长时期内仍难以摆脱硬负债、软资产、高风险的局面,因此,保险费水平应相对高些。第三,存款保险公司还应根据宏观经济情况,制定或调整费率。当银行成本较高、经营情况不好时,可将保费收入的一部分返还给投保银行,降低投保机构的经营成本。当经济处于良性发展时期,如保险基金比较充实,可以调低保险费率,当经济处于下调期,如需要保险基金救助的不良机构增加,造成保险基金大幅下降时,可以调高保险费率。

在我国,保险基金可以分成两部分:相互救助基金和相互补偿基金。保险基金中的相互救助基金,主要用于对支付困难的机构的临时救助。保险基金中的相互补偿基金,专项用于对个别救助无望的金融机构破产清偿时理赔存款人的存款。

具体操作上,保险基金中的相互救助基金部分实行一次性缴存、逐年调整的办法筹集。保险基金组建时,可以考虑由金融机构一次性按其存款余额的2%上存,假设除去国有银行储蓄存款后, 以居民存款总额2.5万亿为基准,以2%缴存,其保险规模可达500亿元。 大约可以同时清偿中等规模的商业银行5家, (假设中等规模的商业银行的居民储蓄存款为100亿,因为14家其他商业银行在1998 年6 月的储蓄存款余额为1479亿元),如果保险基金一次性上交比较困难,可以分若干年上交,如分5年上交,每年上交100亿,约占存款总额的0.4%, 以后年度根据存款余额的变化情况逐年调整,当上存资金余额超过上年存款余额2 %时,超过部分退回金融机构;当上存资金余额不足上年存款余额的2 %时,不足部分由金融机构补缴,使上存资金始终维持在存款余额的2 %的水平上。

金融机构上存的保险基金的相互救助基金,资金所有权属金融机构,在其资产负债表上反映为资产(上存基金存款),并由存款保险公司按存款准备金利率为其付息。

保险基金中的相互补偿基金部分实行按年上缴的办法筹集。由金融机构每年按其上年营业收入的1%上缴。上缴的相互补偿基金, 属无偿缴纳的资金,在金融机构的成本费用中列支。

3.保险基金的资金运作的收益

虽然存款保险是一项政策性很强的业务,基金的资金运用不能以盈利为目的,但资金运作会形成一些收入,如救助贷款的利息收入、持有国债的利息收入等。

二、保险基金的资金运作

保险基金的业务范围应有所限制:存入金融机构;购买国债、金融债券;作为贷款返还给被保险的金融机构。

在我国,具体的资金运用方式设想为:(1)专项救助贷款。 其中相互救助基金中至少有50%要专户储存,专项用于对支付困难的机构进行紧急救助贷款支持。(2)债券投资。 相互救助基金中的一定比例可用于购买国债和金融债券,投资收益部分纳入相互补偿基金。购买债券的种类及数量由总公司进行投资决策。(3)一般存款。 除债券投资和救助专款以外的其他资金,可存放于银行,作为临时周转资金。

三、存款保险基金的救助和清赔程序

当金融机构出现支付危机时,应该按照严格的程序申请专项救助贷款。当金融机构出现下面几种情况时,可考虑给问题金融机构救助:(1)金融机构已经或即将出现支付危机。(2)金融机构的支付困难经同业调剂或运用存款准备金补偿后,其问题仍没有得以解决。(3 )金融机构资产质量尚可,管理基础较好,只是由于流动性问题暂时陷于困境,通过存款保险公司的救助可以在2—3年内扭转不利局面。(4 )贷款最高限额一般不应超过保费收入的40%,同时,贷款期限应在三个月之内。

存款保险公司有权审核金融机构的救助申请,经省级或省级以上存款保险公司的管理层同意后,实施救助方案。专项救助贷款发放的期限以及利率,由存款保险公司根据危机程度,参照人民银行再贷款有关规定具体决定。

对救助无望的金融机构进行破产清偿时,也要有严格的程序。破产清偿是指在动用银行备付金、保险基金救助、人民银行再贷款等所有救助程序后,仍不能解决问题,经人民银行宣布关闭金融机构时的清偿行为。保险基金负责清偿的部分应局限于:经破产清算后资不抵债的部分中,属于存款人存款应分担的数额,按每个帐户的最高理赔限额发放。

在美国有一种监管措施——“及时纠正措施”(PromptCorrective Action)可以借鉴, 即对有问题的银行在自有资本尚未蚀空的情况下自动进行破产清算。对于自有资本过低(2 %)的金融机构在90天内选出破产管理人,自动进行破产处理程序。及时纠正措施,可以尽快摆脱银行的困境,除了可以减少金融机构破产时的存款保险负担外,还可以防止在过低自有资本比率下发生道德风险。

四、关于清偿的最高限额

为促使大额存款人避开承担太多风险的银行,迫使银行按安全性方针行事,必须确定一个保险赔偿最高限额。确定最高限额可以一方面保护存款人,一方面又防止大额存款人和不良机构出现的道德风险问题。在我国,鉴于居民人均存款额较低,储蓄倾向强,地区、行业之间差异较大,在确定最高限额时,应明确以下原则:(1)要力争使90 %以上的居民存款得到保护。(2)最高限额确定以后, 至少在相当时间保持稳定。(3)超过最高限额的存款,采取比例赔偿的办法, 存款人应承担一部分损失。(4 )最高限额为一个存款人在一家银行存款总额可得到全额赔偿的最高限。这一原则的前提是严格执行存款人实名制。

我国目前的储蓄结构已经不是改革以前低收入平均持有的小额储蓄,而是占有结构极不平衡,处于两极分化的占有状态。在5 万亿的居民储蓄中,约有20%的储户占有70%的储蓄额,而80%的小额储户只占有30%的储蓄额。因此,存款保险以保护小额储户为主,以防止食利阶层的滋生。

按照我国存款保险的原则,结合我国的实际储蓄情况,现阶段我国存款保险金额的最高限可确定在1万元至5万元之间,超过限额的按75%的比例赔偿。从发展中国家的存款保险发展看,在刚开始时,其保险的最高限额不要太高。这样,一方面可以避免存款保险公司偿付负担过重,另一方面也可减少存款人的依赖性。

如果按低限估计,最高限额为1万元。 即一个存款人在一家银行存款总额在1万元之内的,进行全额赔偿。首先,目前1万元的最高限额完全可使大部分居民存款得到全额赔偿,其次,能满足五年之内的需求。假设我国居民存款每年以30%的速度增长,五年后,城镇居人民均存款可达1万元左右,农村居民人均储蓄仍处于较低的水平, 即使一个存款人只在一家银行开立存款户,五年之内也不需要调整最高限额。再次,对高收入地区、高收入阶层同样能给予有效保护。只要这些存款人充分运用存款保险条款,分别在不同存款机构开立存款帐户,就能使自己的存款得到充分保护,对一些存款大户,还可以运用比例赔偿的办法,来尽量减少损失。从对北海信用社的处理案例来看,1万元的最高限额, 就使60%以上的小额储户得到了全额清偿。

如果按高限估计,最高限额为5万元。 即一个存款人在一家银行存款总额在5万元之内的,进行全额赔偿。这样可以相当长的期间内, 保持最高保险限额的稳定性。1997年10月中国人民银行公布了《关于大额现金支付管理的公告》,对从储蓄帐户提取现金5万元以上的, 要求取款人必须出示其有效身份证件,开户银行查验无误后予以支付的管理制度。参照这一公告,为保持支付管理制度的连贯性和配合性,也可把最高限额定为5万元。

五、关于救助的处理方式

首先,当投保银行破产时,存款保险机构选择何种方式来处理,主要考虑两个方面:一是尽量避免银行服务中断对存款人的影响,同时不能让存款人蒙受太大的损失;二是要权衡在处理具体问题上各种不同方式的利弊和成本。从存款保险机构自身利益来考虑,应该选择保险基金损失最小的方案。根据国外的经验,如果存款保险机构的财务援助(FA)大于理赔存款所需资金(DP),则用直接理赔比较好;如果FA小于DP,则采用收购与承担方式。即使FA=DP,存款保险机构与存款人也认为收购与承担较为有利。因为在直接理赔过程中,存款保险机构接管银行后要花费大量的管理费用。包括清算、鉴定存款、开立支票、支付现金等方面,而采用收购与承担,对存款保险机构来说,工作量就相对小些,就存款人来讲,也乐于接受收购与承担。但同时也要注意到,在财务援助中,由于FA=AC(ASSUMED LIABILIYT, 即承担银行承受的负债)-CA (CLEANLINESS ASSETS , 即承担银行收购的清洁资产)-PP (PURCHASE PREMIUM,即购买溢价)。如果CA或PP较小,即不清洁资产所占比重过大,承担银行收购破产银行资产的潜在风险太大,则适宜用直接理赔的方式。

其次,存款保险制度是出于保护小额存款人还是大额存款人,也会影响存款保险机构处理破产银行时的行为选择。如果侧重于保护大额存款人的利益,则存款保险机构更倾向于收购和重组;如果注重保护小额存款人的利益,则存款保险机构更愿意选择直接理赔。

再次,对不同规模的金融机构有不同的处理方法。对资产规模小,回生无望的金融机构,可采取直接清偿的办法,一方面以保险人身份在保险金融限额内向被保险的存款人支付保险金,另一方面,以接管人的身份对倒闭银行的资产进行清算。清算后的资产净值首先作为偿债基金按比例摊还给未受保险的存款负债,余下部分按偿债法定顺序偿还。对那些规模较大经过清理整顿可起死回生的破产金融机构,可选择一家有实力的银行其进行兼并。可以与资产管理公司一起制定重组方案。在进行重组时,应引入市场方式,对选择兼并银行对应采取招标竞价方式,并向投标银行提供破产金融机构的有关资料。对规模较大银行出现的风险,一般采取援助的方式去解决。但是援助方式的运用一定要有严格的程序,同时,对金融机构出现的暂时清偿能力困难,存款保险机构也应向其提供贷款援助,帮助其恢复清偿能力,但贷款期限要限制在一定时期内,贷款用途要严格限制,只准用于支付居民存款。

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