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JEL分类号：H61 文献标识码：A 文章编号：1002-7246(2016)02-0189-09 现金系公共组织可从预算中定期合法获得的最重要的金融资产。最近15年中，中国五级政府作为整体已从贫困政府迅速变为富裕政府，年度现金流入和流出超过了经济总量的1/3，财政资金存量(现金余额)保守估计也高达一般公共预算的1/5①。政府现金管理中的种种漏洞，也使现金管理系统的优化变得日益紧迫，并呼唤着财政和金融交叉地带的理论建构，但此类建构在财政和金融文献中几近失语，现金管理改革亦未纳入以公共预算改革为重心的财税新政②。 民主治理要求公共组织妥善管理其受托管理的现金资产。政府现金管理的主要目的是控制支出总量、有效实施预算、政府借款成本最小化以及政府存款与投资回报的最大化(Schiavo-Campo and Tommasi，1999)，政府现金管理因而涉及重要的银行安排和账户结构。目前发达国家普遍建立了较完善的政府现金管理系统，其功能甚至扩展到了会计记录、财务报告、政府债务、外部援助与外汇储备，乃至央行的货币政策运作。相比之下，中国当前的政府现金管理系统，总体上看仍相当落后和粗略，难以为公款安全和绩效提供可靠保障，也难以为其他改革——特别是预算改革——提供有力支撑。在实践中，未能将公共预算与政府现金管理相结合，正是发展中国家预算过程脆弱性的显著标志之一(IFAC，2001，Chapter 7)，中国更是如此③。 本文鉴别了深度优化政府现金管理系统的四个基本要素：受托责任框架、系统集中化与分散化、银行安排与账户结构，以及相关的配套机制。第一部分界定现金管理的受托责任框架；第二部分讨论政府现金余额集中化，这被普遍视为良好现金管理系统的基石。政府现金管理通常属于国库的职责，但也不可避免地涉及银行安排和账户结构，包括政府持有的TSA、部门附属账户与机构零余额账户(ZBAs)，这是第三部分的主题。之后是对配套安排的讨论，覆盖内部控制、技术条件、信息披露和激励机制四个维度。 二、现金管理的受托责任框架 受托责任(accountability)不仅要求公共组织对授权其管理财政资源的立法机关负责，也要对提供这些资源的公众负责。现金管理系统优化的第一步，就是界定现金管理责任的基本要素。 1.区分购买责任和占用责任 公共组织不仅使用现金购买商品与服务，也占用现金和其他资产，由此分别形成购买责任和占用责任(Ball，1998)。条目(line-item)基础、渐进式和组织导向的传统预算将购买责任作为公共组织财务控制的关键形式，用以鉴别“谁花钱”和“用这些公款购买了什么”。两者攸关公众利益和公共财务官员职责，预算因而被制定成一项法律以强调这类控制的重要性(Jones，2007)。然而，传统的预算控制功能忽视占用资产的安全和绩效责任。就现金资产而言，占用责任指始于缴款、直至资金最终流入适当收款人账户的整个过程。 在此视角下，现金余额的管理责任分为三部分：确定每个时点上避免支付中断与拖延所必需的最低水平的安全储备，计算特定时点上超出安全储备、可用于投资获利的剩余现金以及剩余现金投资。在实际现金余额低于安全储备时，需要通过债务融资弥补缺口，由此产生包括利息费用在内的额外成本，避免剩余现金过多和适时投资因而格外重要。最糟糕的情形莫过于现金余额大量闲置与大额政府债务并存，两者的极不协调正是政府现金管理不良的显著标志。预先垫付、事后汇总清算的垫付—清算模式使情形更加恶化，该模式系统地破坏了TSA直达收款人账户的付款模式④。 2.从聚焦安全到聚焦绩效 政府现金管理的首要目标是保障公款安全，其次是绩效。安全定义为免于系统设计或执行不良招致公款损失的可能性。经验表明，即使是微小的财务管理失误和财务欺诈事件，也可能对政府产生巨大的破坏性影响，包括降低资源的可利用性，引起不必要的税收负担增加，损伤重大投资者的信心，影响政府的公信力等⑤。 在真实世界中，政府银行账户的设置和运营相当复杂，公款流入和流出的链条很长，监管困难、舞弊、偷窃和“跑、冒、滴、漏”的风险防不胜防，公共工程和剩余现金投资尤为典型。在政府现金余额作为商业银行存款的情况下，发生挪用、贬值和其他损失的可能性很高，在缺乏存款保险、政府证券担保等保护措施时更是如此。剩余现金投资亦须面对信用风险、流动性风险、市场波动风险和声誉风险⑥。在中国，现金管理系统的安全漏洞还因财政专户的滥设滥用，政府金融服务代理银行选择的过度裁量、不透明和不规范操作而大大加剧，缺失向立法机关(人大)报告现金流的机制使情形雪上加霜⑦，并已经发生了许多相关案例⑧。 安全与绩效目标之间存在潜在冲突。协调冲突要求将安全置于比绩效更优先的位置。然而，正是将焦点对准绩效，才激发了多数国家建构和优化其政府现金管理系统的兴趣。绩效定义为在保障安全的前提下，以合理成本达成现金管理目标。绩效问责根植于现金占用公共资金的机会成本(OCPF)，包括征税的无谓损失(超额负担)、行政成本、腐败、对私人部门投资的挤出效应，以及资源错配和误用造成的成本。据估算，仅就无谓损失而言，西方国家OCPF的合理范围在0.2-0.3之间，这意味着公共部门每支出1元就会产生1.2-1.3元的福利损失(Jerome and Gabriele，2013)。 3.现金管理系统的功能与目的 政府现金管理一般功能如下：有效征集收入、管控现金流出、有效实施预算、降低政府借款成本和管理政府流动性——焦点是政府存款与投资收益的极大化。在更广泛的意义上，还包括会计记录、财务报告和外汇管理。给定功能下现金管理系统的基本目的，可界定为引导政府资金尽快进入国库，有效率地办理支付，以及在支付之前有效利用资金；另一个是为现金管理活动提供准确和及时的会计记录(Larson，2007)。 概括地讲，现金管理的适当目标并非以更多现金余额赚取更多投资收益，而是以合理的成本和最少的现金余额确保在适当时间获得足够的可用资金满足支付所需。就中国现实而言，控制过多剩余现金余额的形成机制尤其重要⑨。 在现金余额得到适当控制的前提下，投资功能要求制定明智的投资政策和程序，包括被允许选择的投资工具，以确保获益和风险间的适当平衡。多数国家被允许的投资工具主要有定期存款、国债逆回购、货币市场拆放、高信用等级债券等；融资工具主要有短期国债(国库券)、期限较为灵活的现金管理券、国债回购、货币市场拆借等。 4.受托责任融入财政报告 受托责任依赖于适当的报告机制，最重要的是预算报告，在预算年度到来之前呈递立法机关审查，并以绩效合同等形式确定为管理者的责任。这种做法在现金资产大规模占用的环境下尤其合适。在预算执行、决算报告和其他财政报告中，现金管理绩效作为总体绩效目标的一部分，应与预定的绩效目标进行比较，评估差异和查找原因，并接受严格审计。否则，受托责任机制将不能有效运行⑩。 三、系统的集中化与分散化 现金管理的功能和目标应分散于政府各部门或机构，还是集中于政府整体或若干核心机构？多数国家采取集中模式，由政府整体负责收入征集、支付处理、持有和管理现金余额及核心的财政账户，并将管理权限集中于少量的核心机构。然而，即使集中化程度很高的国家，支出部门和机构也保留了现金管理的某些权限，特别是在支付处理、会计记录和采购管理方面。 集中模式与分散模式的相对优劣在理论上一直广有争议，多数国家采用了集中模式。原先采纳分散模式的发展中国家和转轨国家，包括中国、俄罗斯和东欧国家在内，也纷纷转向集中模式，焦点是标准TSA机制下的政府现金余额的集中化。与集中模式相比，分散模式面临的监管挑战棘手得多，而且会丧失集中投资的额外收益，以及集中模式在采购、内部资金调度和节减债务的好处。即使可行，安全和绩效也可在集中模式下获得更好保障。 由于种种原因，特别是财政专户的滥设滥用和支付垫付、事后结算对两个直达(11)的严重偏离，中国目前的现金系统仍无法实现真正的集中化。另一方面，现行系统过分强调了集中支付。这会带来许多负面后果，包括积压票据、拖延与操纵付款(包括时间和次序)、增加管理成本以及在选择付款时间、金额、供应商等方面创设集中寻租的空间。因此，在技术条件可行和确保支付安全的前提下，只是政府整体的交易(如债务清偿)和定期付款(如工资)才适合采取集中支付模式。在具备适当条件(12)时，分散支付因省去了许多中间环节而使效率远高于集中支付，对于小额零星支付和紧急支付尤其合适。在银行地域分布和技术限制下，分散支付也是必要的(13)。 四、银行安排与账户结构 无论政府现金管理系统的集中化程度如何，银行安排和账户结构都是其重要组成部分。 1.银行安排 现金管理系统优化的一个关键方面是银行角色及其与政府的关系。各种缴款大多需要委托商业银行代理，无论负责征集收入的部门有多少。为以合理成本安全、正确和迅速地将缴款转入适当的政府银行账户，竞争性的银行安排非常重要。中国在现行垫付-清算体制下，商业银行还在代理支付方面扮演重要角色，但其适当性令人存疑，垫付体制及其破坏性影响是关键原因之一(14)。其他负面后果还包括大量增加银行的额外成本，加剧央行货币政策的操作难度并弱化其有效性。无论如何，征收部门和缴款账户的数目决非越多越好，代理财政业务的商业银行也是如此。究竟采用多少家商业银行为好，并没有绝对标准。但经验证据和常识(越多越难监管)表明，集中于少量商业银行可带来许多优势。此外，中央银行比商业银行更适合作为政府的财政代理人(fiscal agents)，在政府现金管理的所有关键方面，包括政府证券发行、债务管理、对政府证券的二级市场进行干预等方面开展活动(Ter-Minassian et al.，1995)。 2.账户结构 政府现金余额集中化要求保持最低数目的银行账户，只在特殊情况下才维持若干分立的特定基金账户。TSA是所有财政账户中最重要的一个，用以保障政府现金余额的集中化。为此，在使用众多分立的银行账户时，其他账户的资金应转入集中性的TSA，从而作为日常基础上的ZBAs。ZBAs是集中政府现金余额的最佳方案，尽管亦有缺陷(15)。集中化的一个明显好处是：政府能最有效地利用剩余现金进行投资，降低与投资相关的交易成本。 然而，中国现行体制采取了高度分散化的银行账户结构。财政部门在央行开设TSA的同时，还在商业银行开设大量财政专户、支付零余额账户等众多过渡性账户，形成所谓的国库单一账户(TSA)体系(16)。通过此番操作和概念掩饰，现行的政府现金管理系统重新回归国库改革前的过度分散模式，以至国库改革的三个最重要的战略目标——现金余额管理的集中化、交易信息(记录与监控)的集中化、逐笔—全程—实时跟踪现金流循环的内控机制——始终无法实现，使人大作为立法机关的法定授权功能严重虚化(17)。 救济之道是回归标准TSA机制下的两个直达模式：所有收款与付款交易都通过TSA和与其相联结的一组账户进行。标准TSA包括五个要素：(1)政府在央行开立并持有由央行负责管理的TSA，(2)部门在央行开立作为TSA附属账户(subsidiary accounts)的部门账户，(3)部门所属机构根据国库授权在央行或指定的商业银行(基于便利)开设机构账户作为ZBAs，(4)除TSA外的其他政府账户的余额，每天营业终了自动结清进入TSA，(5)央行每天营业终了汇总和报告全部政府账户余额和其他财务状况信息。 标准TSA要求将所有付款(包括政府基金)账户都置于集中化框架下，以使所有付款交易信息按统一的功能和经济分类进行集中性会计控制成为可能。该模式还能以较少的银行账户来管理庞大的公款，从而提升现金管理的专业化水平，并创设高效利用银行清算、电子转账和投资获利的独特条件。其他好处包括：自动调节各机构的现金需求余缺，减少额外债务需求和利息支付，帮助央行更好地制定和贯彻货币政策，以及减轻内部控制的压力(源于只允许少量人员进入这些账户)(18)。因此，现金余额的集中化一般应是首先需要考虑的措施：它所带来的利益最为确切(Schiavo-Campo and Tommasi，1999)。 中国现行体制在三个关键方面大幅偏离了标准TSA机制：(1)大量的部门和机构账户开设于商业银行；(2)这些账户并非日常基础上的零余额账户(ZBAs)；(3)支付由代理商业银行垫付后再与TSA进行滞后的汇总清算。在这种情况下，即使政府有大量现金闲置，还是不得不大量借款，形成额外债务和利息利用，央行也难以运用标准TSA作为货币政策运作的有力工具。 标准TSA机制并不要求政府现金余额必须时刻“呆在”TSA上，但要求资金从TSA流向投资账户，投资结束后再回流TSA，否则，TSA中的“单一”就不能被满足。 由于在安全性和货币政策运作上的天然优势，多数国家、包括OECD成员国均由央行负责管理TSA。具体表现在：(1)央行为所有政府支出部门和机构开立分账户；(2)央行通过对上述账户的运作和管理，记录公共资金变动以及支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息；(3)央行将政府视为最大股东和特殊客户，为其提供优惠于其他客户和股东的多种金融服务。 五、配套安排 即便政府现金管理系统的前三个关键方面——受托责任框架、系统集中度以及银行安排和账户结构适当，也可能难以有效运转，除非有适宜的配套安排：内部控制、技术基础、信息披露和激励机制。 1.内部控制 公共预算提供了公款管理的第一道防火墙，用以防范偷窃和严重挪用，帮助公共组织在其管理控制下有效利用资源获取回报(Mikesell and Mullins，2011)。然而，预算控制无法代替政府现金管理系统中的内部控制——旨在监控组织内外现金流循环的政策和程序(19)。 图1给出了针对现金支出循环的内部控制的基本框架，覆盖授权、承诺、核实、会计审核、支付令签发、付款、审计和(责任)解消八个完整的内控节点。就中国现状而言，建构和实施这一内控机制仍是一项令人敬畏的挑战，包括开发真正意义上的预算会计。
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