论行政改革与第三部门的互动，本文主要内容关键词为：互动论文,部门论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，第三部门（The third sector）在全球范围内迅猛发展，“我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。[1]（P243）在公共行政学的研究视野中，这场全球性的“社团革命”在时间上恰巧与“新公共管理运动”推动下的全球行政改革浪潮相契合。历史景象上的这种同时态也证明，全球范围内第三部门的迅猛发展与行政改革之间存在着双向因果的互动关系，更为重要的是，在第三部门发展影响行政改革的单向关系中，蕴含着人类行政模式根本性转化的发展趋势，即对人类现有行政模式的超越。第三部门发展与行政改革之间的复杂关联，对我国行政改革具有极其重要的启示。
一、第三部门与行政改革的互动关系
何谓“第三部门”，目前尚无定论，一般指的是各种非国家或非政府所属的公民组织的总称，它包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。[2]（P328）它区别于第一部门政府和第二部门营利性组织，具有非营利性、公益性、非政府性、独立性和志愿性等特点。第三部门在人类社会中的存在早已有之，但是，它在20世纪后期出现了勃兴的迹象，以前所未有的速度、深度、广度和范围发展，学术界把这场第三部门如雨后春笋般涌现的现象称作为“社团革命”。在当时，世界各国政府普遍面临着一些类似的压力与挑战，各国经济和社会的复杂情况，以及国际间的相互影响，使得社会系统中至关重要的子系统公共行政系统，必须回应复杂的社会环境。经济、技术发展引起的全球化和信息化浪潮，政府规模过大和科层制公共行政模式的缺陷所导致的政府危机，组成了推动第三部门发展和全球性行政改革的双动力。这“一系列独特的社会和技术变化，以及酝酿已久的对国家压力的信心危机”，[1]（P244）构成了全球第三部门发展和行政改革的共同背景。
也就是说，正是适当的社会、经济和政治环境直接催生了第三部门。罗伯特·达尔认为，“政治资源的配置方式，直接影响着政府公共权力的治理边界”。[3]（P107）在现代工业社会，政治资源的分配不同于农业社会中的“累积—集中”模式，而是呈“弥散—辐射”模式散布，这样就改变了在传统农业社会中政府对政治资源的绝对垄断，造成了社会政治资源及其它社会资源聚集的多中心格局，从而造成政府公共权力的有限性和公共服务提供的非唯一性。[4]由于现代社会中民主和公民参与的浪潮高涨，政府不可能借助自身的公共权力，强行整合多中心格局而成为单一中心格局并长期维持之。因此，出于公共利益目的而又能提供公共服务的第三部门，就能以合法的途径在这一多中心格局中出现并迅猛发展，从而引起了在更大程度上与政府的竞争和对政府的信任危机。第三部门研究的权威人士萨拉蒙指出，人们对于国家作为发展代理者的局限性和富有吸引力的第三部门机构的优势正在日益形成共识。[4]（P250—251）
另一方面，各国行政改革运动为第三部门的发展开辟了广阔的道路。其一，各国包括我国的行政改革，均以缩小和重新界定政府的作用范围为重要内容，即构建“小（或好）政府、大社会”，就是要在政府的公共管理职能方面进行“策略性后退”和“有条件的收缩”，将职能转移给市场或社会。依照公共选择理论、新公共管理理论和治理理论提出的政府与市场、政府与社会的关系理论，各国均采取了不同形式和程度的“非国有化”和“民营化”措施，并在经济和社会诸方面放松了政府的管制和干预。其二，在行政改革中，各国政府充分利用大量的政策工具，改革了政府的作用方式，有意识地将“掌舵”和“划桨”分开。这意味着“政府介入并不一定总是指政府要通过官僚手段行事”，[5]（P62）而是在提供公共服务的常规办法之外，大量采用了其它各自不同的选择办法。其三，在行政改革中，各国均进行了以适度分权为指向的行政制度改革。适度分权化以新西兰的公司化改革和我国的“政企分开”、“政事分开”和“政群分开”最为典型，即是要通过向所属单位和其它社会群体分权，使传统的封闭式政府逐渐演变成“开放—参与”式政府。这一系列的行政改革举措，造成了政府职能的收缩和管理方式的变更，使民间的力量得以在适当的领域扩张。不仅如此，在改革过程中，第三部门的发展还受到了政府的帮助和扶持，最明显的就是在关于第三部门合法性的法律规定、宏观政策的制定以及对第三部门的资助方面。
由此，在共同的复杂背景下，第三部门的发展与行政改革之间，存在着互为因果的互动关系。在这场双向的关系中，第三部门和政府，既是彼此的“推进剂”和“催化剂”，又是彼此的受益者。从第三部门对行政改革的影响来看，无疑，它是帮助政府实现改革目的的支持者，是政府推进行政改革进程的倡议者和推动者，也是政府巩固行政改革成果的维护者。
二、第三部门对政府的超越性压力
没有政府的行政改革，第三部门的迅猛发展缺少必要条件，但是，第三部门迅速发展起来之后，它对政府的回应却不仅仅是对政府行政改革的倡导、推动和支持。在第三部门对政府行政改革的复杂回应中，蕴含着对以往政府的行政模式尤其是当今政府科层制管理模式的超越性压力。
众所周知，在人类社会的历史演进中，“政府”本身是个历史性的概念。在原始共同体中，不存在“政府”，因而也就不存在所谓“政府”的公共管理和行政改革。但在原始共同体中，“一开始就存在着一定的共同利益”，后来随着原始共同体的扩大和发展，需要“建立新的机构来保护共同利益和反对相抵触的利益。这些机构，作为整个集体的共同利益的代表，在对每个单个的公社的关系上已经处于特别的、在一定条件下甚至是对立的地位。”[6]（P218）随着社会生产的进一步发展，阶级的分化导致这些机构逐渐获得了与社会完全对立的特殊利益的集合体，即国家。国家是阶级矛盾不可调和的产物，但它为了维护统治阶级的利益，就必须维护原始共同体中即已出现的社会公共利益，从而为统治谋求合法性基础。也就是说，以“国家”的名义进行的社会公共管理，乃源于原始共同体对公共利益的管理，但这种管理行为，完全是国家进行政治统治的附属行为。
在这种完全附属于统治的公共管理中，管理的主体只限于政权机关、宗教组织、宗族或三者的合一，并且管理主体的构成比较单一，各部分的功能机构有限；在管理的方法上，“行政强制方法和思想教化方法非常突出，经济方法和法律方法不发达，或者说微乎其微”，[7]故表现出了一种赤裸裸的强制性特征，强迫整个社会立足于公共利益的基点上。因此，这种管理行为与统治行为并未分化，管理公共利益的行为并未独立于统治的职能，而是隐匿于统治职能之下并为其服务。正是由于这种公共管理的行为具有典型的统治特征，所以可称之为“统治行政”模式。[8]
进入近代社会以后，尤其是在西方各国的第一次工业革命以来，资本主义各国政府承担着大量的前所未有的公共责任。政府作为公共管理的主体，在其体系内迅速分化为许多专门的领域。公共管理也逐渐取得了脱离政治统治的独立性，并渗透到了社会的一切领域。警察的出现，就是19世纪资本主义国家政府内部职能分化和专业化分工的结果，但是“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”。[6]（P167）在统治行政模式已经无法有效管理空前复杂的社会的情况下，吸收了统治行政模式的优点而又适应大工业生产方式的科层制管理方式应运而生，并随政府部门的扩张，被扩展到几乎一切公共管理领域。相应地，政府取得了在整个社会公共服务提供上较之于统治行政模式下更加垄断的地位，成为“全能政府”、“巨人政府”。这种新的管理模式，具有这些基本特征：（1）政府是公共管理的主体；（2）政府的公共管理无所不在且其迅速分化为许多专门的领域；（3）政府机构膨胀的趋势不可遏止；（4）高成本、低效率。根据这些特征，可以称之为“管理行政”模式。[9]（P27—28）
管理行政模式伴随着资本主义世界体系的建立和发展中国家的现代化追求，取代了统治行政模式，成为了当今世界各国普遍采用的行政模式。但是，随着社会的发展，管理行政模式的弊端也逐一彰显，并在20世纪80年代以来受到“新公共管理运动”的强力冲击，受到来自理论和实践的深刻检讨和反思。尽管这场全球性的行政改革声势浩大，但至今未能有资料显示它已经超越了管理行政模式。不过，与这场改革进程同时态而勃兴的第三部门，却显示出了对管理行政模式的扬弃和超越，表现出了人类新行政模式的端倪。
首先，第三部门的发展，造成了公共权力的非集中化，彻底改变了以往行政模式中公共权力高度集中于一元的局面。在统治行政模式中，集权是行政的支柱，公共管理的主体只能是政府，并且政府的权力高度集中于一人之手，形成了专断独行的王权和皇权。在以科层制为代表的管理行政模式中，政府内部形成了职能分化和专业化分工，形成了以集权为基础的金字塔型权力链条。在“链条”内部，虽然一直有集权与分权、民主与参与的呼声，但只是政府这一公共管理主体的内部分工。在“链条”以外的社会，也一直存在着公民参与、民主行政的实践，但总体来讲只是让公民在一定范围内施加自己的影响力，最终整个社会的公共管理，还是由作为政府代表的人员或组织去施行，整个社会的公共权力，还是被牢牢掌握在政府的“链条”中。也就是说，在管理行政模式下，在整个社会中管理公共事物、提供公共服务的，还是独掌公共权力的政府。在第三部门充分发展以后，这种政府独掌公共权力的局面被打破了，政治资源的多中心分布状态，实践中显现的第三部门在公共产品和公共服务提供方面的优越性，以及民主行政的潮流对政府构成的压力，使得在社会中有可能长期维持着多中心的资源分配格局。
其次，第三部门的发展必然带来公共管理的社会化。公共管理的主体多元化以后，原先由政府一家独揽的公共管理职能部分地转移给第三部门，这样，政府与社会的两极对应，就转变为以第三部门为中介的互动。也就是说，政府与第三部门合作，共同为社会提供公共服务。由于第三部门取代了管理行政模式下政府的部分公共管理职能，而在本质上仍属于民间力量，并非政府本身或其延伸机构，因而有学者称第三部门的发展是实现了社会的“自治”。更重要的是，它可以有效消除以往公共事务治理中的“治理盲区”和“治理软肋”。萨拉蒙指出，“大量依靠第三方来进行公共服务工作的这类做法，事实上已成为联邦政府在国内问题上的标准操作模式了”，第三部门“实际上已经成为提供集体商品的优先机制”。[10]（P6、21）这就改变了以往行政模式中公共服务提供者的唯一的局面，造成了公共管理上的政府与社会共管、公共服务中的既合作又竞争的局面。
第三，第三部门的充分发展，必将带来政府的公共政策化，推动社会“善治”。“官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务——划船，而集中其主要精力于划船的组织就很少花精力去操舵了。”[10]（P202）在公共管理社会化以后，管理行政模式下的政府，可以逐渐将政策制定（掌舵）和服务提供（划船）分开，政府的职能将进一步分离和缩小，这样，公共政策的制定和执行的职能就在政府的职能中凸显。政府严守这一职能，就是要运用法律和宏观公共政策的指导，来引导社会前进，并保证公共服务能被有效地提供。正如《改革政府》一文所指出的，“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定问题的范围和性质，然后把各种资源手段结合起来让其它人去解决这些问题”。[10]（P3）这样，政府成为公共政策的制定者和监督者，能够以一种全新的视角，审视公共管理的质量和效果。由于“它们可以把所有利害攸关的人都参与到政策制定的过程中来，保证一切观点得到听取，一切可以采取有意义行动的人和组织都受到鼓励，加入到解决问题的行列中去”，[10]（P13—14）因而必有助于推进社会“善治”。
可见，在管理行政模式弊端重重的情况下，第三部门的充分发展，是对管理行政模式下政府与社会二元关系的重理。在重理后的社会多中心治理结构中，政府与第三部门既合作又竞争，必将使公共管理变成为以服务为中心、以“顾客”为中心的服务过程，这就打破了人类以往行政模式中公共管理的权力中心取向，带来了人类行政模式中心取向的变迁。因此，第三部门的发展，实际上是在某种程度上揭示了行政改革所要进行的路径选择和目标方向。
三、对我国行政改革的启示
我国自20世纪80年代以来的行政改革，是在非常复杂的情况下推进的。一方面，政府面临着巨大的压力不得不改，但却又总是走不出种种压力的漩涡。全球行政改革与第三部门的互动发展，以及第三部门对当今主流行政模式的超越性前景，对我国的行政改革具有极其重要的启示。
其一，要变第三部门的压力为动力，持续推进行政改革。我国的改革是一个从计划经济向市场经济、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济的全面转轨过程，与此相对应，国家和社会的关系也处在全面而深刻的调整中，并且这一过程将持续较长时间。[11]因此，我国的行政改革只能分阶段深化、依层次推进，并且每一步都面临着推进和巩固成果的巨大压力。利用第三部门带动建设“大社会”，对于增强政府的服务取向和绩效，对于缓解改革过程中政府人事和财政的压力，对于填补政府改革后的职能“真空”，乃至最终调整合理的政府与社会的关系，都具有重要意义。
其二，在行政改革的模式选择上要有新的内容。党的十六大报告提出，“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，要“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。[12]可见，我国的行政改革，主要按照科层制的科学化、技术化的思路来进行的。应当认识到，我国的行政改革是在管理行政发展不足的前提下进行的，有别于西方管理行政高度发达的特点。因此，立足于国情，吸收和借鉴西方国家在管理行政模式下的一切积极成果很有必要。但是另一方面，我国的行政改革所处的后发历史阶段，决定了我们可以扬弃管理行政的弊端，逐步建立新型的以服务为中心的行政体制，而不必完全照搬西方的管理行政模式。
其三，行政改革要以促进公共管理的社会化为方向。我国政府职能长期失衡，积累下了很多社会公共问题，涉及社会成员的基本生活保障问题、公共服务和生活设施问题、环境问题、人口问题等诸多方面。在改革中，我国应当重新定位政府与社会、与市场、与企业及其它组织的关系，逐渐厘清政府的社会职能与第三部门的服务职能，以政府职能的根本性转化为基础，推动社会事物的多中心治理。一方面，要充分发挥政府在公共管理中的领导作用，做好规划、组织、指挥、协调和监督；另一方面，在具体的服务供给上，利用市场机制，利用第三部门来逐步解决这些问题，实现公共管理的社会化。
其四，深化事业单位体制改革、扶持第三部门发展在当前具有紧迫性。改革开放以来，政府在社会福利领域的消退，整个社会的公共物品开始出现严重缺乏，迫切需要有社会组织能够承接和提供以前政府提供公共产品的功能。我国特有的事业单位，也正在分化成为营利和非营利组织。随着改革的不断深入，我国的第三部门会越来越有活力。但是，政府在促进第三部门发展方面也有着不可推卸的责任。[13]为此一方面要转变观念，鼓励第三部门发展，将其发展纳入法制化轨道；另一方面要采取统筹规划、合理监管、重点扶持的方针，有所侧重地发展第三部门。此外，还要加快事业单位改革，促进其向第三部门的分化和发展。
第五，需要注意的是，在行政改革中要合理权衡政府、第三部门和市场的功能，寻求最优方案。第三部门的在某些方面具有相对于政府和市场的优势是无可置疑的，但在改革中，对第三部门的局限性也要有充分的认识。一方面，第三部门的民间性质，使其不能提供国防、外交等公共服务，服务范围有限制。[14]“在执行需要自己产出大量资源的任务上，第三部门的组织所取得的效果均不如政府或企业机构，因为需要很多具有特长的专业人员，或者因为受制于规模经济的缘故”。[15]（P78）另一方面，在服务范围内，它也存在“失灵”的可能性，“大多数非营利组织更接近于非市场缺陷的根源和类型”。[10]（P329）兼之，我国的第三部门还不成熟，有待于发展。因此，行政改革的过程中要充分考虑到市场、政府和第三部门的功能，寻求推进改革的最优化方案。
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