构建城乡统一的社会保障体系--以农民工社会保障缺失为视角_社会保障体系论文

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       中图分类号 F249.26

       一、引言

       世界工业化国家的发展历史表明，工业化必然导致城市化，在工业化与城市化发展过程中，必然出现大量农村劳动力转移到城市非农产业，也就是农民非农化与市民化的过程。我国经过30多年的改革开放，农民工不断发展壮大，截至2013年，农民工总数达2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人①；农民工群体尽管规模不断扩大，但他们面临的社会保障缺失问题却日益突出。2013年，全国外出农民工参加失业保险、医疗保险、工伤保险和养老保险的比例仅为9.1％、17.6％、28.5％和15.7％②，也就是说，绝大多数农民工没有享受社会保险待遇。

       整个20世纪，西方国家公共支出在GDP中所占的比重持续增长，而社会保障支出又是其中主要部分。在社会保障制度建立的初期，社会保障支出的初衷是为了克服市场缺陷，维护社会公平和创造一个较少贫困的社会；但随着社会保障制度的完善和各国经济形势的不断变化，也引发了人们对社会保障制度建设与经济发展之间关系的思考。联系到我国当前实际，随着改革开放的深入，城乡差距不断拉大，城乡居民家庭纯收入之比由1978年的2.57上升到2001年的2.9③，农村的落后不仅影响的是农村，而且对城市的经济升级和产业爬升也形成了拖累，农村问题已成为我国经济发展的障碍。2001年党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的方略，其核心是推进城乡一体化；2007年党的十七大进一步提出要形成城乡经济社会发展一体化的新格局。要统筹城乡发展、缩小城乡差距，就应从体制上解决劳动力市场条块分割问题，形成城乡统一的劳动力市场，使城乡居民有同等就业机会和公平竞争的市场环境。对此，2005年党的十六届五中全会就已明确提出要逐步建立城乡统一的劳动力市场与公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。在这样的大背景下，考察现行社会保障制度对农民工社会保障的影响，对于我国统筹城乡经济社会发展过程中，维护农民工的合法权益，加快城乡统一劳动力市场的形成，实现农村劳动力顺利转移无疑具有重大现实意义。

       从国内研究进展状况来看，农民工社会保障制度构建问题一直受到学术界的高度重视。就农民工社会保障制度如何构建，目前主要有四种观点：第一种是将农民工纳入农村社会保障体系。如杨立雄(2004)通过比较两种解决农民工社会保障问题的“进城方案”，即把农民工纳入城镇社会保障体系以及参照城镇职工社会保障体系建立农民工社会保障制度，认为这两种社会保障模式在理论上和实践上都缺乏可行性，应把农民工纳入农村社会保障体系。第二种是将农民工纳入城镇社会保障体系。如张启春(2003)、任丽新(2010)提出将农民工纳入城镇职工社会保障体系，使农民工获得与城镇职工平等的社会保障权利，从制度上保障社会公平。第三种是建立农民工独立的社会保障体系。如邓大松等(2008)、徐先金(2007)提出应针对农民工群体内部的不同特征，分层次地建立适合农民工群体特点的社会保障制度。第四种是建立社会保障一体化的社会保障制度。如李迎生(2002)通过对城乡二元社会保障体系根源的考察，认为尽管这种二元保障体系在历史上发挥过积极作用，但与现实经济、社会结构不相适应，应以城乡整合为目标，建立城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民能够平等地分享经济与社会发展成果。关信平(2011)认为，社会保障制度一体化是当代各国经济一体化的必然要求，促进社会保障一体化的发展将促进劳动力的自由流动和区域间的公平竞争和经济协作。

       从现有的研究状况来看，国内学术界就农民工社会保障缺失问题对社会保障制度构建进行了较为深入的研究，提出将农民工纳入城镇、农村社会保障体系、建立单独的社会保障体系，或是建立城乡统一的社会保障体系，其目的是为了维护农民工的合法权益。这些研究为社会保障制度建设提供了不少有益的思路，但大多是停留在一般性的社会公平价值层面，而对社会保障蕴含的经济意义认识不足。尽管社会保障的初衷是追求社会公平，出发点是消除劳动者在现实生活中的风险，但社会保障蕴含的经济意义却表明经济效率同样重要。就这点而言，马克思在论述社会保障的分配标准时指出：“在经济上是必要的，至于扣除多少，应根据现有的资源和力量来确定，部分地应当根据概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算的”(马克思、恩格斯，1972：9-10)。也就是说，社会保障基金的规模取决于社会剩余产品的价值量和社会保障物品的供应量，归根结底是由社会生产力水平决定的。因此，社会保障分配要遵循适度的原则，既要体现社会保障的功能，维护社会公平，但又不能妨碍经济效率的提高，阻碍生产力的发展。尽管一些学者从经济发展的角度认识到社会保障制度对劳动力市场的影响，但探讨还不够深入，没有结合当前实际深入分析二元社会保障制度对农村劳动力流动的制约作用。在当前推进城乡一体化过程中，劳动力资源的优化配置是市场经济的内在要求，而劳动力自由流动是实现劳动力资源优化配置的前提条件；劳动力的自由流动要求一体化的劳动力市场，而一体化的劳动力市场又要求建立统一规范完善的社会保障制度(郑功成，2005)。基于此，本文从农民工社会保障现状出发，结合二元社会保障制度的形成，深入探讨农民工社会保障缺失的制度根源，并在此基础上提出构建城乡统一社会保障制度的意义及建议。

       二、农民工社会保障缺失及制度根源

       改革开放后，尽管农民工的规模不断发展壮大，但他们进城后却面临着社会保障缺失问题。这一点可以从近几年外出农民工参加社会保险的状况看出(见表1)，2008-2013年，失业保险、医疗保险、工伤保险和养老保险这四项社会保险，尽管农民工的参保水平总体趋势是逐步提高，显示出良好的发展势头，但相对于外出农民工的总数来说，参保比例仍很低，而且各险种的参保率参差不齐。其中，参保状况最差的失业保险，到2013年仅9.1％的农民工参保，这意味着高达90％以上的农民工被排斥在失业保险制度之外，不能享受失业保障。参保状况相对较好的工伤保险，2013年也只有28.5％的农民工参保，也就是说超过70％的农民工雇主或用人单位没有为其缴纳工伤保险费，这离《工伤保险条例》规定用人单位必须为全部职工或雇工缴纳工伤保险费的要求相去甚远。因此，从目前各社会保险的参保状况看，农民工进城后的社会保障处于缺失状态，难以享受社会保障基本服务。

      

       农民工社会保障的缺失是多种因素共同作用的结果，既有政府和社会重视程度不够的因素，也有企业追求自身利益最大化而忽视农民工社会保障的因素，以及农民工自身收入水平低下而引起的社会保险缴费能力不足的因素。这些因素尽管在一定程度上解释了农民工社会保障缺失问题，但计划经济时期建立的城乡二元社会保障制度却是造成农民工社会保障缺失不容忽视的制度根源。

       新中国成立初期，我国实行重工业优先发展的战略，由于当时特殊的国情，工业化初期的资本积累必须依靠自身力量。为此，我国开始实行农产品统购统销、人民公社、户籍制度等办法作为解决问题的方案，由此出现了城乡分治的二元经济社会格局，并在此基础上建立了城乡二元社会保障制度。在城市，1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对企业职工享受劳动保险的条件和待遇作出了具体规定。保险经费一般由国家和企业提供，职工不缴费。而在农村，则没有实行社会保险制度。农民是依靠家庭和集体共同获得基本的生存保障，而对那些没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，则实行五保，也就是保吃、保穿、保住、保医和保葬(儿童保教)。

       应当肯定的是，城乡二元社会保障制度在当时为大多数人民群众提供了最基本的生存保障，也保证了农业生产的正常进行和工业化的顺利推进，为我国现代化建设奠定了坚实的物质基础，但随着工业化的逐步推进，与之相伴的城市化也有所发展，必然要求农村劳动力向城市迁移，而改革开放政策的推行正好迎合了这一要求，户籍制度约束的放松使广大农村劳动力可以自由进城，而城乡二元社会保障制度的封闭运行却不能满足现时代的需要，因为农村劳动力如何享受社会保障成为进城后面临的一个很现实的问题。尽管在改革初期，我国政府对社会保障制度也进行了改革，但社保制度的改革是围绕国企改革展开的，目的是维护社会稳定。这种改革理念直接影响到此后的社会保障制度建设思路，是城乡社会保障制度各自的完善，正是因为城乡社会保障制度的完善、建设不是在统一框架体系下进行，所以，我国社会保障制度的二元分割性一直没有发生根本性变化，从而引起农民工进城后社会保障的缺失。

       具体来说，城乡社会保障制度的分割引起农民工社会保障缺失主要体现在两点：④

       第一，社会保障制度的“碎片化”覆盖导致农民工“参保难”。城镇社会保障制度覆盖的对象是城镇企事业单位人员和城镇居民，而农村社会保障制度的覆盖对象则是农村居民。表面上看，城乡二元社会保障制度的实行使“国民皆保险”，人人都能享受社会保障服务。

       客观上讲，这在计划经济时期，社会人员缺乏流动性的情况下，确实不会存在社会保障缺失问题，但改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制逐步转轨，乡城之间人员流动频繁，社会保障问题就会逐渐凸显出来，因为大批农村劳动力即农民工流向城市，一个很自然的问题摆在他们面前，也就是进城后他们能否顺利成为城镇社会保障制度中的人。尽管目前城乡社会保障制度建设均取得了很大进步，城镇社会保障制度已明确规定农民工可以参加城镇社会保险，但条件是农民工必须同雇主或用人单位建立稳定的劳动关系。

       《中华人民共和国劳动合同法》明确规定，员工与用人单位应当订立书面劳动合同，以表明劳动关系的建立，而这一条件农民工是难以满足的。原因在于，尽管改革开放后，农村劳动力有自由流动选择就业的权利，但自由流动并非意味着城乡统一的劳动力市场已经形成，农民虽然入已进城，但传统计划经济体制下的就业保障他们还不能享受，也就是说，城市劳动力市场还没有完全向他们开放，因而他们进城后只能从事非正规就业。所谓非正规就业，“主要是指广泛存在于非正规就业部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括非正规部门里的各种就业门类以及正规部门里的短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即‘正规部门里的非正规就业’”⑤。

       从近几年来看(见表2)，80％以上的农民工就业于制造业、建筑业、服务业等劳动密集型产业部门。这些部门大多是改革开放后个体、私营经济发展的结果，企业规模一般较小、生产季节性强和企业组织化程度低。

      

       农民工非正规就业使他们与雇主或用人单位之间的劳动契约关系松散，从而难以形成稳定的劳动关系。近年来(见表3)，农民工主要从事的几个行业未与雇主或单位签订劳动合同比例均较高。其中，建筑业高达70％以上，境况稍好的制造业也占50％左右。假如把这几年作一动态比较，仅服务业稍显良好趋势，但从2009-2012年才下降3.1个百分点。

      

       正是由于农民工非正规就业，因而雇主或用人单位不愿与农民工签订劳动合同以表明两者之间存在稳定的劳动关系，原因就在于根据现行社会保险相关法规，与农民工建立劳动关系的用人单位必须要为农民工缴纳社会保险费，而这在雇主用人单位看来会增加成本，所以它们缺乏与农民工签订劳动合同的积极性，最终引起农民工“参保难”的问题。

       第二，社会保障关系衔接政策不完善导致农民工“参保意愿不足”。尽管目前国家为了适应经济社会发展水平的需要，陆续出台了一系列城乡社会保险制度衔接的政策法规，但这些政策法规大多是纲领性文件，加上城乡社会保险统筹层次低，最多停留在省级层次上，这就使得城乡社会保险关系难以转移接续顺畅，因而大大降低了农民工参加社会保险的积极性。此外，农民工即使参加了城镇社会保险，还面临着在各城镇之间社会保险关系转移接续问题。农民工非正规就业，劳动关系很不稳定，因而他们的流动性非常强，他们的社会保险关系在各地之间的转移接续并非易事。由于目前大多数地方的城镇社会保险还是实行县市级统筹，仅少数地方实现了省级统筹。统筹层次的过低，必然会引起社会保险关系转移接续上的问题，农民工从一个地区流向另一个地区时，且不说社会保险关系转移手续的烦琐，在社保关系转移时还普遍面临着待遇不公的问题。这主要表现在农民工只能转移个人账户，而不能转走统筹基金或只能转走部分基金。社会保险关系转移时待遇的不公在一定程度上挫伤农民工的参加城镇社会保险的积极性。

       以养老保险为例，根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第五条规定，农民工如果从“城居保”转入城镇职工养老保险，可转移个人账户全部储存额，但此前参加“城居保”的缴费年限不合并计算或折算成城镇职工养老保险的缴费年限。这对流动性强的农民工来说，这种转移接续政策很不公平，因而他们很难享受城镇职工养老保险；因为根据《暂行办法》第三条明确提出，城镇职工养老保险缴费年限达不到15年可转回“城居保”。据人社部统计显示，2013年我国城乡居民基本养老金月均仅81元，远低于城镇职工养老保险水平；而民政部的统计数据显示，截至2013年8月，我国平均城市和农村低保标准分别为每人每月352元、189元。这也就是说，“城居保”待遇还不及低保的一半⑥，这对于低收入的农民工尤其是50多岁进入城镇的农民工来说，他们很可能没有能力缴满15年城镇职工养老保险费。因此，《暂行办法》规定参保者必须缴费满15年才能享受城镇职工养老保险，这对由“城居保”向城镇职工养老保险转移的来说，在养老关系转移接续方面并没有制度上的突破。此外，对于已参加城镇职工养老保险的农民工，根据《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续的暂行办法》第四条规定，农民工可转走全部个人账户资金，但只能转走统筹基金的12％。由于农民工频繁流动，在流动过程中，只能转移部分统筹基金，显然，这种养老保险关系转移接续的政策对他们极不公平，这在一定程度上降低了他们参加城镇职工养老保险的积极性，导致他们的参保意愿不足。

       总之，由于农民工非正规就业和频繁流动，原有的与计划经济相适应的二元社会保障制度，不适合这个社会群体。制度的“碎片化”覆盖使农民工“参保难”，社保关系转移接续政策不完善，使他们的“参保意愿不足”，从而导致他们社会保障缺失。社会保障的缺失显然不利于他们在劳动力市场上与城镇职工公平竞争，因而阻碍了经济效率的提高，不利于进一步推进城乡一体化发展。

       三、解决农民工社会保障缺失的对策

       对农民工社会保障缺失制度根源分析的出发点和归宿是探讨经济体制转型过程中社会保障制度发展的规律，为我国城乡一体化发展，构建和谐社会，促进经济社会稳定、持续、健康发展提供理论支撑和决策依据。现阶段，针对农民工社会保障缺失问题，本文认为解决问题的基本途径在于构建城乡统一的社会保障制度，即在城乡基本公共服务均等化的前提下，在全国范围内，通过社会保障制度的并轨，将城乡居民纳入到统一的社会保障制度范围，使人人平等享有基本生活保障的权利。构建城乡统一的社会保障制度，既是实现社会公平、城乡平等享受社会保障基本服务的需要，也是消除劳动力市场制度壁垒、形成城乡统一劳动力市场的必要条件。为此，应做好如下两点：

       (一)充分发挥政府的主导作用

       市场本身无力解决社会化大生产给劳动者带来的社会风险，也无法解决公共产品的生产问题，而社会保障就是最大的公共品之一，任何个人或团体都无力提供社会保障，它需要政府主动承担责任来提供以消除劳动者在劳动力市场上的风险。这一点，马克思、恩格斯在《共产党在德国的要求》一文中指出：“建立国家工厂。国家保证所有的工人都有生活资料，并且负责照管丧失劳动能力的人”(马克思、恩格斯，1958：4)。在当前农村劳动力转移就业过程中会面临各种风险问题，这些风险不同于与小农经济相适应的自然风险，它们是和市场经济与工业化相适应的风险结构，因而这些风险不可能依靠传统的家庭和农村土地得到有效化解，而是应充分发挥政府的主导作用来解决。具体而言，政府至少应做好以下两项工作：

       第一，进一步推进社会保险制度建设。(1)建立全国统一的社会保险机构。由于目前我国社会保险管理体制还不够顺畅，政出多门的现象还比较严重。因此，政府应成立全国统一的社会保险管理机构，一方面，把所有的劳动者纳入统一的管理机构之下方便管理，避免各地在使用对象上的差异，把基金统筹水平提高到国家级，使社会保险制度在制度化、规范化的轨道上运行。另一方面，合理确定相关部门的职责，以保证社会保险管理相对独立运行。(2)加强对社会保险基金的管理。中央和省市政府均应成立审计、财政、工会和劳动等部门参加的社会保险基金管理委员会，以加强对基金筹集、管理和使用方面的监督，严格审批基金的年度预算，把基金的使用纳入国家财务审计和检查之中，做到专款专用。

       第二，多渠道筹集社会保险基金。从目前来看，企业拖欠社会保险费的问题还比较严重，仅靠政府财政投入难以满足社会保险支出的需要。因此，政府可以一方面拓宽社会保险费的征缴范围，用税费结合的办法强制征缴社会保险费，如向社会高收入群体开征遗产税、利息税等税种。另一方面，广泛开辟基金筹集渠道，如鼓励个人和企业投资、通过开展公益性活动吸引投资等。

       (二)进一步推进户籍制度改革

       目前，我国户籍制度不但是身份的象征，更重要的是包含了多项“附加值”，也就是与政治、经济和文化教育等权利密切相关，这就是城乡区别的根本原因。城乡户口的不同不仅仅在于身份不同，更在于享有的权利不同。社会保障项目是我国在计划经济时期推行工业化的一个前提，它与就业制度、工资制度以及生活必需品补贴制度相结合，成为政府抑制个人消费、实行工业化积累的工具。为了加速工业化积累，国家通过户籍制度实行城乡分割的社会保障制度，即在城市建立面向企业职工的社会保险制度，而在农村则实行家庭和集体救助相结合的社会保障制度。尽管改革开放后政府对户籍制度进行了改革，但社会保障项目仍是附着在户籍制度上。王冉、盛来运(2008)利用国家统计局城市农民工专项调查数据分析发现，与没有城市户口的农民工相比，拥有城市户口的农民工参加养老保险、工伤保险和医疗保险的机会分别要高8.5％、3.6％和6.6％。这不仅与社会公平目标的实现相悖，也不符合当前形成城乡统一劳动力市场的基本要求。因此，要构建城乡统一的社会保障制度，不仅要考虑社会保障制度建设本身，还要进一步推进户籍制度改革。在政策建议上，应做好以下几点：

       第一，落实放开小城市与有序放开中等城市落户限制，满足符合条件的农民工落户需求。各地要在遵循国家基本户籍管理制度的政策下，根据合法稳定职业和合法稳定住所“两个合法稳定”的基本条件，结合本地实际，引导在城镇长期居住、有稳定职业和住所的农民工有序转为城镇居民。

       第二，建立城乡统一的户口登记制度。为了促进有能力在城镇稳定就业和生活的农民工有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务覆盖到农民工，各地应严格执行国务院2014年7月发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。同时，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、就业、社会保障、土地以及人口统计制度。

       第三，尽快建立居住证制度。农民工离开户籍所在地到务工城市居住半年以上的，可以在居住地申领居住证。然后以居住证为载体，建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制。持有居住证的农民工享有城市居民同等劳动就业、公共文化服务等权利；以连续居住和参加社会保险年限等为条件，逐步与城市居民享有同等教育资助、社会保障等权利；同时结合农民工随迁子女在务工地就学年限情况，逐步享有在务工地参加中考和高考的资格。

       收稿日期：2015-02-03

       注释：

       ①国家统计局2013年全国农民工监测调查报告。

       ②同上。

       ③国家统计局，1996、2002年《中国统计年鉴》。

       ④必须说明的是，社会保障制度涉及的内容较多，一般包括社会保险、社会救助、社会福利等内容。其中，社会保险居于核心地位。由于本文是从农民工应与城镇职工享有同等社会保障权利的角度，探讨社会保障制度的构建，因而本文仅论及社会保险，并非其他社会保障不重要。实际上，我们没有必要也没有能力对所有保障项目给予同等关注，毕竟科学研究的目的是寻找事物运动、变化的规律。

       ⑤薛昭鋆，2000：对我国发展非正规部门和鼓励非正规就业的几点认识和建议，劳动和社会保障部“非正规部门就业研讨会”论文。

       ⑥缴费15年城居保可转入城职保，《贵州都市报》，2014年2月27日。

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