香港退休保障制度的历史演进与功能变迁，本文主要内容关键词为：香港论文,保障制度论文,功能论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年8月，香港社福界著名学者周永新教授向特区政府提交了名为《香港退休保障的未来发展》的研究报告，激起了香港社会的大讨论。香港大学社会工作及社会行政学系早前接受了政府扶贫委员会的委托，旨在研究和评估不同退休保障方案后提出政策建议。在这份研究报告及最终提交港府的行政报告中，课题组建议推出金额统一的“全民老年金”：在不设经济收入审查的前提下，向65岁及以上香港永久性居民按月发放3000元港币，并开征“薪俸老年税”，雇主和雇员按雇员薪金数额分四个等级缴纳税款。①政府负责老年金经费的一半，金额相当于政府现在长者津贴、长者生活津贴、长者综援计划上的开支。而且政府亦要在计划开始的时候，一笔过注资500亿元港币的种子基金。然而，该计划被媒体披露后，随即进入复杂的争论之中。 本次全民退休保障计划的提出不是空穴来风，也不是全新的顶层设计，而是重新触碰香港老年社会政策在退休保障金议题上周而复始的制度怪圈。在有关全民退休保障计划争论的背后，既有思想意识的对立，亦有实践上的操作困境。本文将以历次全民退休保障的建构与消解为线索，梳理香港老年社会福利的演进过程，揭示香港退休保障系统内在的制度理念与困境。 一、不干预政策：香港早期社会福利的低度发展 20世纪50年代之前，整个香港自上而下并无清晰、固定的社会福利思想可言，总体上延续着剩余型的社会福利模式：②首先，在理念上，政府视社会福利为临时性措施，而不是政府责无旁贷的责任，在个人需求与福利提供的责任序列上，政府排在个人、家庭和社会人士之后，因此在大多情形中，民间自救及互济仍是最主要的福利形式；其次，在筹资渠道方面，政府也极少提供经费支持，福利开支主要由民间慈善团体通过社会筹募实现；再次，在福利水平上，大多数仅停留在救济层面，仅能缓解贫弱者的困境，暂时满足他们的生存条件；最后，在内容架构上，当时的社会福利仅仅停留在社会救济层面，系统的社会福利服务尚未搭建，更无现代社会福利体系中普遍建立的社会保险项目。 这一社会福利状态在当时之所以能够维持，则有着复杂的经济、社会与政治基础。移民为主体的人口构成与迁移心态、经济发展的上升趋势与相对稳定的就业环境这两方面因素消解了当时香港市民对社会福利的普遍性诉求。并且，作为华人社会，环绕着家庭和亲族关系建立起传统的福利系统在当时的香港依旧良好运转。因此在二战之前，香港政府在社会服务方面承担的责任是微乎其微的，有的只是应付难民急迫需求的救济措施。实际上，直到六十年代末，华人遭遇困境也极少主动向政府寻求协助，也没有人认为养老是政府的责任。此外，西方宗教思想与实践亦对香港早期社会福利影响深远。由外地前来香港服务市民的教会和国际志愿组织，最看重的是耶稣基督宣扬的“爱人如己”道理，强调的是关爱的普世价值。虽然这种价值信念与华人社会传统的推己及人的观念并不一定十分契合，但教育也培植了不少社会服务人才，也通过民间福利机构开展服务和参与政府社会政策的制定来表达信念，从而在一定程度上缓解了政府缺位而导致的福利供给不足。最重要的一点，当时自由放任的经济政策决定了香港政府的主要职能在于营造一个充分自由的竞争环境，最大限度地提高市场经济的运行效率，它“无力”(低税制导致无丰厚财力)也“无心”(推崇工业成就至上)介入社会福利领域。殖民地政府的统治性质决定了港英政府的首要职责是有效管治社会，亦即以最少数量的资源达到最显著的管理效果；至于政策是否可以提高市民福利、解决现实问题，并不在其考虑之列。 以1953年的“石硖尾大火”事件为分界点，政府承担部分社会福利责任的必要性开始浮现。港府逐渐意识到，在市场失灵的地方，社会有责任设置安全网，保护那些亟待帮助和处境不幸的人。1958年成立的社会福利署，作为专门负责社会福利事务的官方机构，标志着香港的社会福利事业终于步入制度化轨道。1965年，香港第一份社会福利白皮书——《社会福利工作之目标与政策》面世，港府第一次有意识地制定福利工作的目标、重点及政策。③ 然而，即便是在这份具有里程碑意义的福利白皮书中，也弥漫着保守的福利态度。港英政府毫不掩饰的态度，解释无法全面推展福利服务的原因，直截了当地诠释了其一贯的“不干预”政策，同时还一再强调华人社会的传统家庭功能与角色，政府“一定要巩固家庭责任、自力更生精神、继续倡导慈善工作和志愿机构的参与”。④在传统观念中应由家庭担负的养老职能，自然未被提上政策议程。 二、积极不干预：老年福利观念的转型与退休保障制度的缺场 1971年，时任港府财政司长的夏鼎基提出“积极不干预主义”(positive non-interventionism)，推崇自由市场，最小化政府干预，以最低的政府资源投入，换取市场经济的最高效率，同时建议在“有限政府”的前提下，对某些市场可能失灵的领域进行干预。⑤该主张被当时及以后的历届港英政府所采纳，成为一项长期的经济、社会政策，从而为政府介入老年这一日益衰落的传统福利领域扫清了理念上的障碍。同年，港府推行以收入调查为基础的公共援助计划，香港政府在老年福利方面的支出才真正实现零的突破。在1972年的港英政府第二部社会福利白皮书里，正式将社会福利视为现代社会发展所必需的平衡机制，并将通过社会政策解决香港社会因现代化过程而衍生的社会问题。 20世纪70年代，香港的老年人口比重持续上升，核心家庭数量的增加以及妇女就业率的提高使得家庭照顾老人的功能受到重大冲击，港府开始认真审视老人需求与人口老化带来的问题。在1977年，港府决定改进原有的公共援助计划，引进长期补助金和老人补助金，将老人津贴的领取资格降至70岁，从而使老年社会福利支出开始步入制度轨道。在1973年与1979年接连出版的两份社会福利白皮书中都肯定了家居照顾及社区照顾的概念，并指出政府应承担扩展社区照顾服务的责任。政府作为老年社会福利责任主体的意识逐渐觉醒，但也正是在这一时期，香港老年社会福利模式的三大子系统——老年社会救助、老年福利服务和退休保障开始逐渐分野，走向不同的制度化道路。 20世纪80年代初至回归前夕，香港进入社会福利建设的高歌猛进时期。在此期间，香港老年福利服务逐渐在民众呼声和政策实践中走向完善，形成了社区支援服务、安老院舍服务和长者医疗与健康服务三个板块相互衔接的体系；老年社会救助的构成要件也逐渐成熟，最终细化为现金与实物援助、医疗救助、法律援助、住房救助和心理救助五个大类。⑥ 然而，作为现代老年福利体系不可或缺一环的退休保障制度，却始终未能搭建起“适度普惠型”的福利框架。直到20世纪末，香港仍只有三分之一的工作人口有退休保障，这些退休保障安排包括公务员和学校教师的法定退休金和公积金，以及雇主自愿为雇员设立的退休计划。普通老人只有两种现金形式的退休保障可以享受，一是综合社会保障援助，二是“生果金(长者生活津贴)”，但二者均需满足一定条件，并且严格的审查制度排斥了许多有需要的长者。 三、全民退休保障与强积金的历史纠葛 实际上，早在1966年，政府就已经对惠及全民的退休金政策开展可行性研究。在1987年5月13日举行的立法局会议室上，中央公积金计划被广泛讨论，但鉴于作为投资用途的巨额公积金所可能造成的政策、金融与外汇市场紊动，以及对中央公积金计划能否发挥养老保障功能的疑虑，该项计划一再搁浅。但关于全民退休保障计划的提议并未偃旗息鼓。1991年7月10日，立法局再次讨论退休保障问题，督促政府“立即采取措施，重新研究设立中央公积金或其他强制实行的退休计划，使本港工人获得全面的退休保障”。在1993年，政府向立法局建议采用强制性供款的老年退休金计划，该计划旨向所有符合条件的长者每月发放统一金额的退休金，涵盖的群体范围再次扩大，囊括了低收入人士、退休人士、家庭主妇及其他工作人口之外的人士。在退休金金额方面，约为当时工资中位数的30%。⑦政府拟注资100亿港元作为该老年退休金计划成立的资金，即时发放给符合资格人士，其余资金则由雇员及雇主的强制性均摊，供款率为雇员收入的3%。 其后，社会各界就该项老年退休金计划展开了激烈讨论，但结果毁誉参半。当时反对在香港推行老年退休金计划的论点主要集中在三方面：第一，该项举措会将保障老年生活的责任由个人及家庭转嫁到社会之上；第二，退休金金额与供款额无关，以统一金额的形式发放并不公平，对于贫困人口来讲远远不够，但对于富者而言又显多余；第三，这是在重蹈众多福利国家推行老年退休金计划失败的覆辙。1994年底，78名学者签名反对“老人金”计划，并共同出资在香港的四家报纸和杂志上就此刊登广告表达异见，之后舆论急转直下，反对声日益高涨。港府于1995年1月宣布放弃推行老年退休金计划，设立全民退休保障制度的努力再次付之东流，其直接后果是香港的养老历史因此改写——随后，港府作出了一个不同于世界大多数地方的选择，在没有建立普遍性退休保障制度的前提下，先引入强制性私营职业退休保障制度，即之后被称为“强积金”的制度。 从1995年立法局通过了《强制性公积金计划条例》，到1998年和1999年两次修订和订立附属法例和详细规则，再到2000年底正式实施强积金制度，这一过程逐步确立了强积金在香港退休保障系统中的主导位置，标志着香港地区已经形成了相对完善的老年社会福利体系，补上了退休保障这最后一块老年福利的制度缺漏。从理论上来讲，强积金计划的推行为香港就业人士年老后的基本生活需求提供了制度保障，可以被视为香港老年人的第一张“安全网”。 从实施内容要点来看，强积金主要有三个特点：第一，由劳雇双方依雇员薪资所得，按月提存一定百分比充当资金，将雇员之所得强迫储蓄、延后消费，以备未来的老年退休生活经济所需。每位雇员均设有个人账户，于雇员年满65周岁退休时方可提取，⑧以兼顾劳工在短期事故需求与老年生活品质长期维持的双重保障目标，在给付类型上属于确定提拔制度；第二，强积金收集来的储蓄基金，由政府集中管理投资，亦有将部分或全部基金管理权交给私营机构管理的；第三，缴款者拥有自己的基金账户，账户所累积的款项为个人所有，雇员从公积金账户中所获得的年金所得，便是过去公积金账户存款储蓄的本利和与其投资的盈余综合，但个人不一定能自由选择投资方式。 从制度设计的初衷来看，强积金在某种程度上是作为全民退休保障计划的替代品而诞生的。然而，在强积金远未来得及发挥政策效力之前，这一制度替代的有效性就已大打折扣。在香港立法会于2005年进行的照顾长者议案辩论会上，政策界对强积金进行了诸多反思和批判：第一，强积金计划的涵盖范围有限，尤其未能保障非受雇人士；第二，保障力度有限，雇员无法单靠强积金计划所提供的退休收入养老；第三，雇员需承担投资回报不稳定的风险；第四，为所有在职人员提供的退休保障要在20至30年后才能见效，现时即将退休的人士依旧无法获得退休保障。⑨ 因此，2000年之后的香港社会仍然继续着对全民退休保障计划的争论。截至2004年，已超过50个非政府组织提出不同版本的“全民退休金方案”，全民退休保障开始重返香港社会政策的核心议程。 四、从强积金到全民退休保障：功能替代抑或功能耦合？ 实际上，强积金制度从一开始就非长久之计，至少不能作为唯一的依靠。从经济层面看，雷鼎鸣在一份报告中曾指出，强积金的制度设计本身对人性的基本假设是：人是短视的，不善于为退休后的生活作打算，因此必须由政府进行干预，强制人民进行储蓄；⑩但以政府取代市场运作操作基金，效率一向较低，因此如政府是基金的唯一管理者，缺乏竞争机制，加上掌管基金的政府官僚一般倾向于低风险的投资，公营公积金的投资报酬率一般不会太高。而庞大的基金在投资决策上也往往会受到政治影响，成为政府或议会(立法会)在经济政策上获取政治利益的筹码。从风险分担的角度分析，强积金实际上也不能发挥社会保险的意义及功能，只是透过制度法规的建构强制劳工储蓄既定比例的薪资所得以延后使用，纯属强制储蓄的性质，也不具有社会资源重新分配的意义。换言之，强积金是取之于受雇佣者再用之于受雇者，并不涉及阶层之间或个人之间的所得转移，并非真正属于践行社会正义原则的社会安全制度范畴。 由于不具有风险分担之功能，加上确定提拔制所可能面临的自缴款到给付之段期间的货币贬值、通货膨胀、基金投资报酬率等问题，以及始终存在政府对广大公积金管理是否得当、管理提存率是否合适的不确定性，都有可能造成雇员退休后经济生活无法得到保障的后果。并且，由于强迫储蓄制度所累积的大量准备金交付在政府与承办单位之手中管理，往往成为政府的另一条财源用以支持施政方案或经济投资，容易遭受政治影响，运用政府权力减低个人储蓄自由，反而发挥经济统治之功能。再者，在理财风险承担问题上，不论是确定给付制还是确定提拔制，企业都必须累计准备金，但两者之差别就在于准备金的投资风险究竟是由雇主或雇员来承担，强积金账户中的资金，雇员是否有投资理财能力与权力问题都是分析时必须考虑的问题，因为这也决定了谁来承担准备金贬值的风险。刘立伦等曾指出，强积金制度对于市场绩效的依存性较高，必须建立在健全的市场基础之上，如果面临不景气的经济环境或承办机构投资能力不佳，个人账户制的退休金预期也就只有不断贬值一途。(11)因此，在强积金的制度设计中，政府并不扮演提供者角色，也不涉及社会资源的再分配。甚至可以说，强积金事实上减少了政府在退休保障方面的投入与负担，亦可认为，强积金制度依然维持着香港政府一贯秉持的放任自由主义立场。 周永新在分析了与香港情况类似的10多个国家和地区的退休保障制度，提出现代退休保障制度着重的不再是公平的分配，而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足够的生活保障。世界银行关于社会养老保险的“五支柱”模式为以上议题提供了整合视角。2005年，世界银行在《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》的报告中，建议世界各国和地区建立多层次的退休保障制度，即：第零层或基本保障为非供款性的基本年金，由政府财政支付，旨在为贫穷老人提供最低生活保障；第一层为强制性社会保障年金，按照随收随支式的确定给付制进行操作，通过发挥社会连带责任的再分配功能，以代内或代际间所得转移为老年退休者的收入起到托底作用；第二层为任意性的员工养老保险制度，如职业年金，按照确定提拔制进行操作；第三层为自愿性的个人商业保险储蓄，其养老金给付通过私营部门的保险机构进行，以提高退休者的生活质量；第四层则为伦理性的家庭供养制度，对无工作的家庭成员提供其晚年生活照顾，经费来源主要来自子女供养、自有住宅租赁、家庭内财富转移等方面。若借用这一模型归纳香港老年市民享有的退休保障，则可用表1概括。 就现行政策来看，作为托底的第零根支柱，综援制度申请资格过于严格，以个人申请的老人为例，其总资产不可超过39500元，令拥有少量“棺材本”的老人不符合领取资格；且审查制度要求老人子女提出不供养父母的“衰仔纸”(申请)，对老人及子女而言均极为羞辱，导致部分老人碍于面子而不申请。虽然现时65岁以上老人可无须资产审查领取每月1090元生果金(长者生活津贴)，但是金额不足以支持生活；每月2200元长者特惠生活津贴则引入了资产审查，令个人资产超过186000元的老人家未能受惠。(12) 作为第二支柱的强积金计划，其主要功能在于将雇主与企业作为养老责任主体带入退休保障制度中；而缺场的第一根支柱，即一种全民享有的退休生活保障，则应按照阶层间、职业间和代际间共同分担风险(pooling of risks)的原则来设计，是一种由公共资源(包括来自政府和市民的资金)支付、全部年老公民皆可享有的老年金。 实际上，当前香港地区新的经济社会发展形势呼唤更加全面和完善的退休保障制度：一方面，当前香港老年人口贫困问题十分严重，43.5%的老年人(65岁及以上)生活在贫困线之下，即便计入各项社会保障措施提供的现金援助，每三个老人中仍有一个生活贫困；(13)另一方面，随着人口的持续老化，香港地区将在未来十年面临战后婴儿的退休高峰，而根据有关调查，该年龄组人士多从事制造业及低技术服务业，收入偏低且储蓄有限，他们退休时所能够领取的强积金则更是杯水车薪。 因此，发挥再分配功能、体现无差别化原则的全面退休保障制度在当下的香港有着不可替代的位置。强积金与全民退休保障计划之争，表面上是前者对后者的暂时性取代，但从长远来看，二者在平衡香港老年退休保障制度之属性方面的功能耦合性不可忽视。前者强调了个人、家庭与企业的责任，体现了对受雇者工作成就和社会贡献的认可，后者则表明在公平竞争的前提下，每个人都应过上有尊严的老年生活。正是偏“右”的强积金制度和偏“左”的全民退休保障计划之间可能形成的互补与张力，才有可能平衡经济发展与社会公平的双重需求，从而维持香港社会的基本均衡与活力。 表1 香港退休保障体系：现在的构成及未来的走向
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