党政领导干部考察评价标准体系研究，本文主要内容关键词为：评价标准论文,党政领导干部论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-5684(2007)04-0041-04
前言
随着中国特色社会主义法律体系的初步完善，有关公职人员的选拔、任用、考核、监督等方面的法律亦不断出台。《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》、《公务员考核规定（试行）》、《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等法律和政策的颁行，为依法执政、依法行政提供了明确的依据，也为公职人员的考核，尤其是党政领导干部的考核和考察，打下了坚实的基础。
考虑到本文涉及的考察对象的范围大于公务员的范围，因此从公职人员的角度切入。作为从事公共职务的公职人员，谨守职责、依法办事，是其份内义务；接受考察和监督，也是其身份使然。再者由于篇幅限制，以集中精力论述好干部考察工作的重点为宜，故本文着重研究党政领导干部的考察评价标准。“在我国，作为考察对象的‘领导干部’，是指在一切党政机关、企、事业单位和群众团体中，担任或拟担任一定的领导职务，负责或拟负责一定的领导职责，依法从事公务活动的国家公职人员。”与之相比而言，党政领导干部的范围更窄一些，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第四条规定，“本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。”条例同时规定，参照执行的领导干部还有，“县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员的选拔任用”，“选拔任用非中共党员领导干部”以及“选拔任用处级以上非领导职务。”可见，国有企业领导不包含在该定义中，本文也就对其考察问题不予讨论。
关于领导干部考核与考察的关系，中共中央组织部编写的《干部考察工作问答》一书，在回答什么是干部考察工作时，解释为“干部考察，通常也称为干部考核。考察与考核的概念大同小异，从干部管理的角度来说，考察和考核两个概念可以通用。”按照《公务员法》规定“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”并且“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。”根据《党政领导干部考核工作暂行规定》中考核方式的规定，“对领导班子和领导干部的考核，包括平时考核，任职前考核，定期考核。”再依据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，考察是党政领导干部选拔任用的必经程序，其第五条明确规定：“考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。”就该规定看，的确类似于考核的内容。但考核以年度为准，考察工作则不限于一个年度，根据个人情况和任职要求，其时间跨度可以更长，因此，在考察方法和标准上，还可以由“各级党委（党组）根据不同领导职务的职责要求，制定具体考察标准。”可见，考察的标准自由度较大，针对性也更强。另外，考察要“采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况”，其涉及的范围广于考核的范围。因此，可以说考察和考核既相互联系又相互区别，两者在许多场合中可以通用，但必须明确：考察可包含考核，考核却不能包含考察。
一、构建科学考察评价标准体系的必要性
担任公共职务的工作人员，就其工作的性质而言，其所担任的公共职务、履行的公共职责、或从事的公共职能，均来源于人民的授权和法律的规定。因此，对公职人员的工作情况进行监督，既是人民的权利，也是法治的需要。党政领导干部在公职人员中居于主导地位，对其准确考察，关系到党的路线、方针、政策的正确贯彻执行，关系到能否有效监督领导干部科学决策，关系到执行工作能否顺利开展。考察工作科学与否，也关系到党政领导干部的选拔是否顺利，任用是否得当，事关干部工作的全局，是干部工作的重中之重。对其进行科学的考察和评价，对整个干部队伍乃至人民根本利益，具有重要意义。因此，本文拟集中对公职人员中，在党政部门担任领导职务的党政领导干部的考察评价标准体系进行探讨。
“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”我国组织人事部门历来重视干部考察问题的研究和探索，取得不少成果，近几年，随着《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》、《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等法律和政策文件的颁行，我国党政领导干部考察评价机制初步建立。经对比可以发现，对公职人员的工作情况进行适当的考察，是各国普遍的做法。但考察工作如何准确进行，也是共同面临的难点。公务员制度比较完善的国家，对公职人员的考核或考察一般有完善的法律规定，对此问题的研究也较为丰富。比如法国于1946年公务员总章程决定建立统一的公务员考核规则。法国公务员考核也为每年一次，“考核的主要内容有：(1)身体适应性；(2)专业知识；(3)守时执勤情况；(4)整洁与仪表情况；(5)工作适应能力；(6)合作精神；(7)服务精神；(8)积极性；(9)工作效率；(10)工作方法；(11)理解力； (12)组织协调能力；(13)指挥监督能力；(14)观察力。”以全面的考核作为对工作情况和业务能力的总结。
自1992年前后，我国就已开展有关干部考察方面的研究，近年来该类研究逐渐增多，但我国由于公务员制度建立较晚，此方面的研究和规定仍有许多薄弱环节，需要不断探索和补充。综观已有研究的主要内容，大多集中在对考察中问题的发现、改革考察方法的呼吁以及某些方面考察标准的建议。而比较系统的研究，主要集中在中央组织部和各地组织部门的调研课题中，但后者的研究，由于工作要求的局部性和研究内容的限制，很难提出通用的考察标准。
本课题的选择，即是希望在现有研究的基础上，通过综合分析，得出可以普遍适用于党政领导干部考察的标准体系，该标准体系包括但不限于年终考核的内容。希望该体系的建立和完善，能为全面考察党政领导干部，提供较为科学合理的指标，以利于选人用人和监督工作，并有利于领导干部自身的发展。
二、现行考察工作中的主要问题
尽管干部考察工作实行多年，组织人事部门也历经不少的改革，但在实际运用中，现行制度和做法仍存在不少的弊端。
1、考察缺乏针对性，千篇一律。依据有关法律和政策规定，按照“德、能、勤、绩、廉”五个方面的内容考察干部，如果运用得当，本身已经能全面综合地反映领导干部的总体素质。但是，在当前的具体考察中，由于没有针对不同职务级别、不同工作岗位和不同被考察对象将考察指标细化，导致采用相同的标准和选取模糊的尺度考察全体干部，其结果难免会混淆干部之间的优劣，影响考核结果的准确性，使识人用人工作打了折扣。
2、考察流于形式，缺乏真正的约束力。当前的考察，主要采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，就规定本身看，的确做到了点面结合、面面俱到。但实际运用则不然，比如考察中的政绩数据主要来自被考察对象的自我报告，并以此为政绩考核的基础；政绩考核又以谈话为主，受谈话者的主观态度、感情因素影响较大，不容易考察到领导干部的道德品质、工作能力、廉洁守法等方面的实质内容。往往在一阵轰轰烈烈的走过场之后，考察者和被考察者均和和气气。考察中应该发现或被揭露的问题，就这样淹没在形式的外表之下，考察结果缺乏准确性，导致带病提拔等种种不正常现象。
3、考察内容过于烦琐，群众参与积极性不高。将“德、能、勤、绩、廉”细化分解，必然会产生很多指标。这可能也是考察工作中两难的问题：不细化过于笼统，过于细化显得烦琐。此类问题已经让考察的组织者和参与者不胜其烦。另外，各地还在不断探索改进考察方法，为更好地考察领导干部的政绩，有些地方采取绩效考核等方式，考察政绩与成本之间的关系。其作用和好处自不待言，但指标被分解得更细更多，有加剧群众对参与考察的冷漠感的趋势。
4、考察者与被考察者缺乏关联性，评价中存在大量的随意性。由于考察的有些环节如发放征求意见表、民主测评等，需要涉及一定的面，被邀请参与考察的人数较多，有的考察者与被考察者在平时的工作、业务上缺乏关联性，对被考察者“德、能、勤、绩、廉”各方面的情况不甚了解，往往出现乱打分或取中间分的现象，随意性较突出，难以得到真实的考察结果。
5、考察的客观条件存在制约。由于部门工作尤其是政府工作的公开程度还不够，采用评价主体多元化的方式考察，让政府的服务对象和普通群众都参与到考察评价中来，目前较难操作。同时，就考察组成员的情况而言，考察不同领域、不同类型领导班子和领导干部的政绩，考察组成员往往存在专业知识、素质结构的局限性。另外，部门参与考察时，或多或少存在部门利益问题，部门出数字的现象时有发生。
三、建立科学的党政领导干部考察评价标准体系
综观上述种种考察中的弊端，除考察方法落后，制度需要修订之外，或多或少都与片面追求经济发展有关。认真贯彻和落实科学发展观，要求我们扭转侧重以GDP为标准考察领导干部的片面做法，依“德、能、勤、绩、廉”等五方面设定考察标准，建立全面、科学的考察标准，并使这种标准形成体系，对党政领导干部的平时考察、定期考核以及全面考察提供客观的判断依据。
因此，本文研究的核心，在于将“德、能、勤、绩、廉”五方面，首先进行分类，尽可能地将每一方面的考察指标列举全面，之后细化，从可行性、可操作性的角度进行分析，对不同的指标给出不同的权重和分值，以利于运用分数进行直观考察。笔者以有关法律和政策规定为依据，结合科学发展观的要求，希望构建全面、科学、易行的考察模式，更好地监督依法执政和依法行政等工作，促进和谐社会建设。
科学的考察评价标准的内容，由五方面的不同标准构建而成。需要说明的是，本文仅论述构建标准及体系的原则，而每一指标的权重、具体分值的分配等实际考察中可操作的项目，将在实际运用时，用表格的形式列明，以直观的方式呈现，并利于考察者使用。包括下文将要论述的定性标准，亦可用表格方式列明。
1、“德”的具体标准
(1)政治思想标准：包括政治信仰、政治立场等，用以衡量党政领导干部政治上是否忠诚和积极向上。
(2)遵纪守法标准：包括遵守法纪情况、谨守职权职责情况、诚实信用情况、服从上级决议和命令情况、自觉接受监督情况、遵守回避原则情况等公务活动原则的具体表现。用以判断党政领导干部是否依法履行公职。
(3)职业道德标准：包括守时在岗情况、整洁与仪表情况、团队合作精神、服务精神等基本素养。用以判断领导干部对待工作的态度和对岗位热爱的程度。
(4)公共道德标准：包括对社会公德遵守的情况、对社会公德积极推动的情况，以及是否参与或者支持违背社会公德的活动等内容。
2、“能”的具体标准
(1)基本能力：包括逻辑思维能力、语言表达能力、沟通协调能力、组织指挥能力、决策执行能力等内容，主要考察党政领导干部能否胜任目前工作。
(2)发展能力：包括主动学习的能力、调查研究能力、创新能力、应对突发事件的能力、接受意见能力等，主要考察党政领导干部是否具有发展前途，并由相关部门制定相应的培养规划。
3、“勤”的具体标准
包括出勤情况、时间观念、工作效率等反映责任意识的指标，主要考察党政领导干部在其位谋其政的情况，避免“无为”或“乱为”的弊病。
4、“绩”的具体标准
包括工作结果对贯彻党的政策和国家法律的促进作用、对社会公共服务的贡献程度、对三个文明建设的促进作用、对环境友善和可持续发展的贡献，以及工作投入与成果的成本效益比等标准。主要考察党政领导干部是否坚持科学发展观，是否树立正确的政绩观，真正利用公共职权为人民服务。
5、“廉”的具体标准
包括克己自律情况、务实为民情况、作风节俭情况以及依法约束家人等情况。主要考察党政领导干部是否严于律己，廉洁从政。
四、改进考察的基本思路和方法
1、考察的基本思路。依照有关公职人员管理的法律和政策的规定，结合构建和谐社会和落实科学发展观的要求，为党政领导干部考察建立科学、可操作的指标体系，使组织考察有依据、干部努力有方向、群众监督有标准。
同时，要通过该标准体系的运用，建立起规范的考察机制，该机制既要能准确考察干部，又要能使与考察相关的选拔、任用等工作有序运转，即考察机制不但要符合和谐社会的要求，本身也应做到内部和谐，并能更好地推动和谐社会的建设。
2、考察的基本方法。
(1)分值考察。将考察指标按“德、能、勤、绩、廉”等五方面进行分类，拟定标准，设定相应分值，使每一考察内容有根有据。如此全方位考察干部，可以避免以往凭印象打分等以偏概全的不科学考察结论的出现。
(2)定性与定量相结合考察。拟定考察标准，分配分值，再制定考察表格，交由相关考察人员考评，是本课题与其他考察方式的共同之处。为避免原有考察方法实效性不强且较为烦琐的弊端，笔者将考察指标分为定性与定量两种。定性指标只有合格与不合格之分，没有分值高低；定量指标可依据优秀、称职、基本称职和不称职四个等次设定不同分值。考察可分两段进行，先考察定性标准，凡定性指标考察不合格，定量指标就不用再考，以简化考察和节约成本。
此种考察方式，能对被考察者形成强大制约，有效改变考察中的形式主义；也能警醒考察者认真对待，不敢随意马虎。
(3)多主体考察。以组织人事部门为考察专门机构，同时考虑到考察指标的多样性，还应由被考察者所在单位、上级部门、纪检监察部门、被管理的相对人等参加考察，对相应项目给出分值。
(4)多方式考察。在通常平时考核和定期考核的基础上，针对不同的考察，采用考察组考察、网上调查、个别了解、测评打分等方法，多角度考察，全面掌握被考察的党政领导干部素质。
(5)综合运用考察结果。要通过法律方式和组织措施，建立起综合、充分运用考察结果的良性机制，该机制必须能与干部培训、选拔、任用相对接，能及时自动发挥作用，真正做到对优秀者重用，对有潜力者培养，对平庸者劝勉，对落后者惩处。以结果的真正兑现，推动党政领导干部考察工作进一步深入和发展。
五、创新考察评价方法的意义
1、构建精确考察法：通过对考察中所涉事项的分析，使考察指标具体化，将党政领导干部的考察由模糊变为精确，避免以往凭印象打分的弊端。把考察建立在了解和明了的基础上，在条分缕析之后得出结论。由现实中存在的一时一事决定的偶然性考察，进步到综合性的精确考察，有利于全面认识和评价干部的整体素质。
2、构建直观考察法：将党政领导干部的考察分值化，便于客观、公正地从某些事件中发现干部存在的问题，从而解决以往考察中因不够细致而未能发现的问题，或因一带而过而被忽略的问题。分值考察运用得当，可以从一定时期，甚至较长的阶段发现干部的发展变化，考察干部实际的工作能力和工作成果，可以有效避免片面追求GDP的短期行为，帮助领导干部树立正确的政绩观。
3、构建责任考察法：考察指标的综合运用和考察主体的多样性，可以从根本上杜绝个别人说了算的非组织考察现象。再者因任何考察环节都责任明确，故可建立相应的制度，追究不负责任的考察行为。尤其是将指标分为定性和定量两种，考察过程中，如果有人在定性指标考察时弄虚作假、隐瞒不报，有欺骗组织和愚弄群众的行为，必将留下“案底”，为今后追究带病提拔，解决“跑官、要官、买官、卖官”等问题提供便利条件。
［收稿日期］2007-07-30
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