农民工城镇落户现状、问题及推进策略
刘其赟
（福建农林大学公共管理学院，福建福州 350002）
摘要： 该文基于农民工城镇落户的现实状况和意愿特点，分析了农民工城镇落户存在地方政府不积极、落户政策与农民工落户意愿存在冲突、落户政策对农民工需求和群体差异照顾不足、城镇公共服务供给与城乡关系变化对农民工城镇落户意愿产生复杂影响等问题，并提出了推进落实财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、完善城镇公共服务供给设计、适当照顾农民工需求、加快农村产权制度改革、推进农民工就地就近市民化等对策建议。
关键词： 农民工；城镇落户；市民化；政策
长期以来，农民工为我国经济建设作出了巨大贡献，但他们却难以享受与城市居民同等的福利待遇。推进有条件的农民工在城镇落户并享受公共服务，是实现农民工市民化的重要途径。党和政府高度重视农民工城镇落户问题，制定并出台了目标任务和一系列优惠政策，但地方政府和农民工个体对城镇落户的热情却总是难以达到预期。随着经济社会的发展，农民工城镇落户也面临着一些新的变化，分析其中存在的问题，探讨相应的对策建议，对推进我国城镇化发展具有重要意义。
1 农民工城镇落户的现实意义与政策要求
1.1 现实意义 近年来，我国的快速发展得益于工业化和城镇化的驱动，快速工业化与城镇化带来了大量的农民工进城。但我国城镇化滞后于工业化、人口城镇化滞后于土地城镇化，这既不利于经济的发展，也带来了社会公平和福利的矛盾。据国家统计局发布的数据显示，2018年全国农民工总量28836万人，2018年末我国常住人口城镇化率为59.58%、户籍人口城镇化率为43.37%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距16.21%，这意味着仍有2亿多人在城镇生活却没有城镇户口。未来我国城镇化发展仍有巨大的空间，户籍人口城镇化率制约着我国城镇化质量的提高。随着我国劳动适龄人口绝对量和相对量从2012开始至2018年连续7年“双降”、流动人口数量也在2014年出现拐点，提高劳动力的存量效率，已成为推动我国未来经济可持续发展的客观需要。据测算，一个落户城市的农民工要比无法落户的农民工在城市里多就业近20年，可以减少农民工绝对数量降低带来的冲击。此外，户籍制度的阻隔，使农民工们无没享受到城市最基本的公共服务，消费的后顾之忧颇多。据中国社科院蔡昉研究员测算，如果给现有的1.7亿城市农民工城市户口，让他们在城市安家落户，可以提高消费比例达27%。
由此可见，在我国公共服务供给机制没有完全摆脱户籍制度，而向全体国民提供无差别的公共服务尚存在成本制约等限制下，通过鼓励有条件的农民工在城镇落户享受公共服务实现市民化，既有利于促使城镇发展成果惠及更多农业转移人口、维护社会稳定和公平正义、增加社会福利，也有利于我国经济的可持续发展。这既是以人为核心的新型城镇化的重要任务和未来城镇发展的动力所在，也是推进户籍制度改革、提高户籍城镇化率的现实要求。
1.2 政策要求 中央高度重视农民工城镇落户问题。党的十八大和十八届三中、五中全会多次提出“推进以人为核心的新型城镇化”，并将促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为新型城镇化建设的首要任务。党的十九大报告提出区域协调发展和乡村振兴战略，进一步强调以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出，到2020年我国要实现户籍人口城镇化率达到45%左右、与常住人口城镇化率的差距缩小2个百分点。为引导农民工城镇落户，党中央先后出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）等多个政策文件。国务院于2016年9月30日下发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》指出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。2018年，国家发改委提出要全面督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况。中央经济工作会议将“抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作，督促落实2020年1亿人落户目标”作为2019年的经济工作重点。
总体来看，中央高度重视农业转移人口城镇落户问题，除超大城市和特大城市外，全面放宽农业转移人口落户大中小城市和小城镇的条件和限制。农民工数量巨大，是农业转移人口的主体。许多农民工常年在城镇工作生活，却一直处于“半市民化”状态。而近年来，我国农民工举家迁移的趋势逐渐加强，这些人能否在城镇稳定生活和享受公共服务关系社会的稳定。由此可见，农民工是我国推进城镇落户的重要目标群体，如何稳妥有序推进农民工城镇落户和实现市民化是重要的政策要求，是我国城镇化建设的重要内容和目标。
2 农民工城镇落户总体情况及存在问题
技术的飞速发展已经开始改变人类历史几千年的文明惯性和生活惯性，且这种改变将加速到来。人工智能的社会效应，既可能极善，也可能极恶。前者是大同或天堂;后者是新奴隶社会或人类毁灭，且不可逆。如何对待这种不确定性?在找到预防和控制其负面效应的手段之前，人类是否应该轻易地发展人工智能?
笔者曾于2015—2016年对福建大中小城市和小城镇的农民工进行了调查研究，发现只有43.4%的农民工愿意在福建城镇落户，其中55%意愿落户中心城市、27.2%意愿落户小城镇、只有17.8%意愿落户中小城市。进一步分析发现，无论中心城市、中小城市还是小城镇样本，其意愿落户中心城市的比例最高；已在中心城市务工的其落户中心城市意愿更强烈；中小城市和小城镇样本除中心城市外，更意愿落户小城镇。这反映农民工更青睐中心城市，中小城市对农民工的吸引力有待增强，而通过特色小镇等建设推进农民工就地就近市民化可能是未来城镇化的重要战略取向。
2.2 存在问题 导致农民工城镇落户意愿较低的原因是多方面的，农民工的城镇落户也有其自身的决策逻辑，制度改革和政策设计应该更多考虑当事主体的意愿。如果中央政策得不到地方政府和农民工个体的回应和支持，政策目标将难以实现。综合全国情况以及对福建的调查，笔者认为，农民工城镇落户存在以下几个问题。
2.2.4 农民工生存发展需求与城镇公共服务供给，对农民工城镇落户产生复杂影响 农民工选择在哪里居住和生活与农民工的生存发展需求具有密切联系。生存和居住是基础，即使优秀的农民工其绝大多数在城市也只是普通的劳工阶层，难以承受城镇的高消费和高房价。而就职业发展而言，大多数农民工工作技能单一、职业流动基本是水平流动。相对而言，农民工最希望获得的城镇公共服务可能是教育和医疗服务，而医疗改革和异地报销已经逐步实现，如果不落户就能享受教育服务则其落户的动力会进一步降低，但如果落户才能享受教育资源则其在生存和发展的基础尚未解决的情况下落户去享受城镇的教育资源更是遥不可及。相比较而言，农村有土地、有住房，能提供给农民工最基本的生存保障，增加了他们的安全感。如果城镇落户需要以丧失承包地和宅基地等集体用地的权益为代价，这无疑要农民工放弃最最基本的生存和安全需求。显然，农民工是不愿意的。
3.2 完善与城镇落户相关的公共服务供给制度设计 通过落户城镇获取公共服务是急需相应公共服务的农民工在城镇落户决策中考虑的重要因素。应将公共服务供给与城镇落户行为有机结合，引导相关群体做出落户决策。现实中已享受相应公共服务的农民工其落户意愿会降低，故在制度设计时，应注意区分不落户享受公共服务与落户享受公共服务的层次和差异，避免不需落户即可享受同等待遇。目前，很多地区在推行居住证制度，应通过公共服务供给差异设计避免居住证制度对农民工城镇落户决策的“负面效应”。通过完善公共服务供给机制减少落户农民工子女入学、医疗保险、养老保险，以及就业、廉价房等方面的过高壁垒，增加其对获取“可能性”的预期，而不是“不敢想”的果断放弃。
3.1 加快推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制 为加快实施1亿非户籍人口在城市落户，国家发改委提出要全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户及市民化挂钩的“三挂钩”政策。“十三五”规划《纲要》也指出，“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”。推进和落实财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从国家财政角度分担部分农民工市民化的成本，有利于调动地方政府的积极性。如果在制定具体实施办法时能综合考虑不同省份、县市的发展程度、公共服务保障水平、吸纳农民工的数量、农民工市民化成本等因素，对现有的财政转移支付系数进行调整完善，并以此推进财政转移支付政策的系统性改革，建立和落实以推进农业转移人口市民化为重要目标的核算和操作体系，则有利于解决农民工城镇落户和市民化中的现实问题，提高政策的现实针对性和有效性。
2.2.1 成本和认识问题导致地方政府积极性不高，单纯改登记的做法背离市民化的初衷 接纳农民工落户就要提供相应的公共服务，从而增加了地方政府的财政压力，这是很多地方政府对推动农民工城镇落户不积极的重要原因。一些地方政府不希望农民工分享当地居民的福利，害怕“外地人”落户带来更多的社会管理问题，更不能容忍这些人既保留着农村的一些权利又占用城市资源，因此想方设法设置障碍和抬高落户条件。有的地方实行的积分落户对年龄、学历等进行限制，实际是从本地出发对农民工进行的筛选。当面临户籍人口城镇化率的目标任务时，一些地方政府直言这只不过是登记的口径问题，有的则通过区划的调整等直接将部分人口转为城镇人口。这种只改变户籍属性、未实质改善农民工生活居住条件和福利水平的“空转”，与国家推进农民工市民化的政策初衷相去甚远。
2.2.5 城乡关系变化导致农民工城镇落户意愿的不确定性增强 农民工到底留城还是回乡，是对城乡关系和其在城乡生活成本收益的一种博弈。随着农村生活条件的改善和农村改革的推进，农业户口给农民工带来了一定的红利。落户城镇，可能要放弃农村利益。对那些离城市或城镇较近的农村而言，随着城镇规模的扩张，土地征收带来农村土地价值含金量越来越高，这些地区农村户口远比城镇户口更值钱。同时，随着城市的发展，交通拥堵、环境污染、饮食不健康等问题日益突出，而城乡交通基础设施完善使城乡往来越来越便捷，这些动态的变化都会对农民工落户城镇的态度产生了复杂影响。
2.1 总体情况 虽然政策引导力度不断加大，但提高户籍人口城镇化率需要得到作为利益相关主体的进城农民工的支持。理论上讲，国家放开城镇落户政策、愿意落户城镇的农民工在城镇落户并享受公共服务，便能逐步推进我国户籍制度从二元向一元过渡。在国家政策的引导下，那些在大城市务工而又难以落户的农民工考虑大城市的落户门槛，从而调整观念、转向中小城市和小城镇落户发展，既有利于缓解日益严重的“城市病”，又能为中小城市和小城镇建设提供发展所需的人力资源，推动形成大中小城市和小城镇协调发展的良好局面。然而，诸多研究得出的结论却是农民工对于户口迁移的积极性并不如政策制定者预期的那样高，一些地方甚至出现原有城市户籍的人口希望换成农村户籍。
3 推进农民工城镇落户的对策建议
2.2.3 现有城镇落户政策对农民工群体分化和需求差异照顾不足 现行的农民工城镇落户政策具有明显的自上而下的行政动员色彩，而对农民工的个体意愿、城镇落户需求、在城镇如何实现长远发展等问题，缺乏系统的研究和规划。当前，农民工群体的分化日益明显，新老农民工城镇生活的需求以及对城市的归属感不同。如何通过制度改革和公共服务供给满足不同农民工群体农村退出、城镇进入和落户发展，还需深入研究和探索。在推进城镇化进程中，更多关注农民工群体的实际困难、生活状况、文化需求，有所针对的采取一些措施，可能对农民工城镇落户意愿具有较大的促进。
3.3 适当兼顾农民工城镇落户的需求和群体特点，提高政策引导的针对性 研究发现，有的农民工并非不想落户城镇，而是对未来发展没有信心，而农民工城镇落户意愿也呈现一定的群体性特征。应充分调查和研究有条件、有意愿落户城镇的农民工的特点，出台针对性吸引政策，采取针对性措施，加大对农民工职业技能培训、就业扶助、住房支持等，引导不同群体把落户意愿转化为落户行为。调查发现，省内农民工落户意愿更强烈，且省内政策更易统筹，可优先完善省内农民工城镇落户政策。在资格条件方面，中心城市可适当提高学历、技能要求，将政策重点放在维护农民工权益、降低农民工生活成本的公共服务方面。中小城市和小城镇应适当放宽农民工落户的学历、技能和年龄限制，着力增加农民工工资收入，重点解决好农民工随迁家属、子女的安置和公共服务问题。
2.2.2 按城市规模确定的差别化城镇落户政策，其政策预期与现实情况事与愿违 虽然国家采取了很多政策吸引农民工到中小城市和小城镇落户，但农民工似乎更想到大城市去，而户籍政策恰恰是大城市门槛高，由此造成大城市落不进去、中小城市和城镇不愿落，整体城镇落户意愿不高，落户行为更少的局面。其背后原因是大城市户口与中小城市和小城镇户口的含金量差距显著，中小城市和小城镇对农民工落户的吸引力还远远不够。此外，按城镇规模采取一刀切的做法也难以兼顾不同层次城镇或同层级城镇已有农民工的数量、结构以及不同区域发展差距和公共服务水平等问题。有的城镇如福建晋江市外来人口已经很多，而农民工市民化成本很高，虽然晋江属于按政策要求应全面放开户籍限制的区域，但全面放开户籍可能与其发展实际不相适应。
式中，V e为膨胀罐的总容积，m3；ρf为回水温度的热水密度，kg/m3；ρr为热水的密度，kg/m3；P1为膨胀罐处管内水压力，MPa；P2为膨胀罐处管内最大允许压力，MPa，其数值可取1.1P1；V s为系统内热水总容积，m3。
推进课程思政建设是高校育人的必然要求。高校必须通过课程建设，把正确价值引领、共同理想信念塑造作为社会主义大学课堂的教育特色，要真正做到各类各门课程都“守好一段渠、种好责任田”。思政教育进专业课堂就是要梳理各门专业课程所蕴含的思想政治教育元素和所承载的思想政治教育功能，并融入课堂教学各环节，实现思想政治教育与知识体系教育的有机统一。
由中国木材与木制品流通协会与湖州市人民政府共同主办的2018世界木地板大会暨第五届南太湖论坛11月8日在中国木地板之都——南浔盛大召开。此次会议以“开放、合作、发展”为主题，针对行业创新理念、前沿技术和业务资源，聚焦“中美经贸摩擦对中国产业的影响及应对”，“美国建筑材料和特定木制品的分销系统”、“木地板色彩设计”、“木地板消费升级与产业转型”和“新材料与绿色供应链”等话题，以思想交流和智慧分享的方式推动中国木地板产业的创新驱动实践。
3.4 合理有序推进农村产权制度改革，降低农民工城镇落户的机会成本 农村的土地权益是影响农民工城镇落户决策的重要机会成本，具有复杂而深刻的影响。应尊重农民工的风险防范需求和主体意愿，不能简单“以土地换城镇户口”的方式进行土地剥夺式改革。应通过农民宅基地、承包地确权登记，农村集体资产股份化改革等，完善宅基地使用权、集体股权收益分配权等变现或自愿有偿退出的机制及其他市场化的有效形式，为农民工保留农村权利、带着农村财产权益进城落户创造更加便利的条件。待农民工生产生活方式彻底改变、家庭生活基础完全转移到城镇，再逐步推进农民工土地退出的改革政策。在推进改革过程中，应注意保持政策的稳定性，消除农民工的后顾之忧，实现社会稳定。
经年龄统计:观察组年龄平均数(60.2±2.9)岁,男女比例为33:32;对照组年龄平均数(61.2±3.3)岁,男女比例为34:31。两组患者一般情况无统计学意义,P>0.05。纳入[3-4]呼吸衰竭患者,年龄均大于55岁,排除多器官功能障碍综合征患者,排除认知异常、视听障碍患者,排除恶性肿瘤患者。
3.5 以中小城镇吸引力提升引导农民工就地就近市民化 根据政策要求，中小城市和小城镇是吸纳农民工城镇落户的重点范围，而随着福建等地区小城镇建设步伐的加快，农民工落户中小城镇的意愿在不断提高。今后应采取针对性的引导措施改善农民工落户中小城镇的成本收益预期，引导农民工更多在中小城镇落户发展。在收益预期方面，可通过发展中小城镇特色产业提高经济活力，创造更多的工作机会，强化对中小城镇中农民工的劳动技能培训和就业辅助服务，通过有针对性的中小城镇农民工待遇提高政策和权益维护等提高其收入预期；在改善成本预期方面，可完善中小城镇中针对农民工的公共服务政策，通过开放公办学位、完善租房购房政策、开发针对农民工的医疗救助、建设农民工工作生活设施等措施，降低农民工生活成本。通过针对性的引导措施，不断引导和推动农民工就地就近城镇落户和实现市民化。
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The Situation，Problems and Promotion Strategies about Rural Migrant Workers
Liu Qiyun
（School of Public Management，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China）
Abstract： Based on the current situation and characteristics of rural migrant workers'willingness to take the urban residency status，this article analysis and finds that the problems which affect rural migrant workers taking the urban residency status include：the negative attitudes of local governments，conflicts between the policy and the willing⁃ness，limitations of policy to care for the needs and group differences of migrant workers，complex influences of urban public service supply and urban-rural relationship changes，and etc.In order to promote rural migrant workers to take the urban residency status，this article gives the following recommendations：advances and implement the mech⁃anism of financial transfer payment and the citizenization of agricultural transfer population，improve the design of ur⁃ban public service supply，care for the needs of migrant workers advisably，speed up the reforms of property rights system in rural areas，promote urbanization of rural migrant workers in local and nearby town.
Key words： Rural migrant workers；Taking the urban residency status；Urbanization；Policy
中图分类号 F323.6
文献标识码 A
文章编号 1007-7731（2019）13-0005-4
基金项目： 福建省中青年教师教育科研项目“基于私人成本收益的农民工城镇落户决策行为分析”（批准号JAS14133）；福建农林大学青年教师科研基金项目“农民工市民化的私人成本与收益分析”（2013xjj28）阶段性成果。
作者简介： 刘其赟（1984—），男，湖北恩施人，讲师，研究方向：新型城镇化。
收稿日期： 2019-06-12
（责编：张宏民）
标签：农民工论文; 城镇落户论文; 市民化论文; 政策论文; 福建农林大学公共管理学院论文;