对改制后的福利企业现存问题的经济学思考，本文主要内容关键词为：经济学论文,福利论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着国家对福利企业扶持保护政策的波动，改制后福利企业固有的优势已所剩无几。近年来国家实施的扶持保护政策给福利企业的经营和发展造成很大的影响。然而从改制之初就固有的弊病也暴露无遗。福利企业正面临现实的困境。
一、福利企业改制后突出的几个重大问题
（一）智力残疾不予计算比例问题、重复征税削弱福利企业的政策扶持力度、税收优惠政策如何兑现等改制工作过程中产生的新问题，已经成为改制后企业发展的三大隐患。
（二）对改制的艰巨性认识不够，转换机制，规范运作上没有下大气力去抓，使许多地区的改制工作流与形式。
（三）部门之间对福利企业投资主体的规定相互矛盾、目前有关新办福利企业投资主体的规定已成为福利企业健康发展的“肠梗阻”。根据国家税务总局《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》规定，福利企业必须“由民政部门、街道、乡镇举办。”而当前宏观经济形势，国有资产已加快退出一般竞争性行业的步伐，再由民政、街道、乡镇出全资举办福利企业显然已不适合当前的经济运行体制。
（四）社会福利企业产权制度改革存在“剪不断，理还乱”的问题。改制后，企业仍然以“红帽子”的形式出现，由于运作上的不规范使得改制不彻底。按照规定，社会福利企业的减免税金只得用于企业技术改造、扩大再生产等方面。而企业发展到一定规模时，企业主难免都有一种顾虑，那就是企业到底是集体还是私营的。因此，产权关系不明确，限制了企业的进一步发展。为此笔者以为改制工作的政策滞后是现存问题的深层原因。
二、福利企业产权改革政策滞后的突出表现
（一）政府的公共政策设计对福利企业倾斜、扶持出现偏差。当前要力争在推进福利企业改制实现股权结构多元化方面有所突破。但地方政府制订《社会福利企业改制工作若干具体意见》的较少，调整投资主体的法规更少，立法滞后不利于调动社会兴办福利企业的积极性。鉴于我国对社会福利企业管理没有制订专门法律、法规，建议各地方人大加快制定有关福利企业管理的地方性法规，并在法规中调整投资主体的现行规定。要让福利企业真正产生核心竞争力，只靠税收的优惠政策是不够的，还得靠企业自身体制的改革。目前，1990年国家颁发的《社会福利管理暂行办法》已明显滞后于形势发展的要求，建议修改重新颁布。在内容上除了要明确办企业的方向、原则外，更要在优惠政策、监督管理、处罚规定等方面作进一步的明确，能量化的要尽量量化。比如，相关部门给福利企业优惠的额度，违反办厂方向侵害残疾人利益的追究措施，截留、挪用、侵占福利企业返还金的处罚标准，都要作出相应的规定。
（二）制定改制工作指导性意见的原则不清晰：1.社会福利性质界定的原则不清晰。企业改制后，集中安置残疾人就业的福利企业社会福利属性界定模糊，缺乏实际操作性。2.防止国有资产流失的原则不清晰。国家历年来减免税金所形成的积累，没有明确界定为国有资产，作为国家对福利企业的扶持资金留在企业，形成隐患。3.保护残疾人职工的合法权益不受侵害的原则不清晰。例如，残疾职工投资入股没有贯彻到位，对生活困难的残疾职工，更没有用国家减免税积极为其优惠配股或设立助残股；原则上保证残疾职工不下岗政策执行的刚性不足。福利企业破产后，下岗的妥善安置、残疾职工的养老、医疗保险统筹在资产清理中优先解决等问题执行不力。4.享受优惠政策的标准各地差异大。对改制后符合国家有关规定的少数企业，没有继续享受优惠政策。5.减免税金必须合理使用、分配的原则体现不够。改制后，国家减免税金除按规定用于企业扩大再生产外，应当确定合理的比例用于分配，以调动各方积极性。但操作过程中政策与现实状况相距甚远。
（三）改制后福利企业的税收优惠政策需要调整。1.现行的福利企业税收优惠政策不符合深化经济体制改革的要求。尽管改制后有些福利企业为享受有关税收优惠政策，表面上仍挂着民政、乡镇、街道办的集体法人营业执照，但却名不副实。对非集体企业性质的民政福利企业能否享受增值税优惠政策问题，已成为全国各级国税机关面临的一项政策难题。2.现行的福利企业税收优惠政策不符合多安置多优惠的原则。改制后企业由于安置“四残”人员占生产工人比例达不到50％且年底又不亏损，就无法享受国家的税收优惠政策。而规模小的企业只要比例超过生产人员的50％，却享受到了税收退税优惠。这显然不符合多安置多优惠的原则。3.现行的福利企业税收优惠政策，不便税务机关在实际工作中操作。政策规定，“四残”人员占生产人员50％以上的，享受“即征即退”或全部退税照顾，而不论企业是否赢利或亏损：“四残”人员占生产人员35％以上50％以下的，要在年底统算，退税以弥补亏损为限，而且企业是否亏损由税务部门确定，如果不亏损则无法享受国家的税收优惠政策。这种极大的税收优惠差别，使一些企业为了达到全部退税的目的，将一些不参加本企业劳动的残疾人挂在本企业名下，以提高“四残”比例。同时，对非集体性质的福利企业是否享受退税照顾问题，也让税务机关感到困惑：若执行现行政策，担心影响与地方政府部门的关系和社会稳定；若不执行现行政策规定，又担心因执法过错被追究责任。由此可见，现行福利企业的税收优惠退税政策，在实际工作中很难操作，不利于税务部门加强监督。
三、对改制后的福利企业现存问题的政策思考
（一）确立改制后福利企业社会功能的定位：福利企业除少数历史包袱较重的老民政直属企业外，绝大多数已实现了转制。但诚如现实所言，福利企业虽已基本实施转制，但仍没从政策上对其合法性予以确认。这里涉及两个方面的问题：一是改制后企业的投资主体问题；二是减免税的量化问题。这两个问题的修改涉及中央有关部委，地方有关部门无权决定，但在实际操作中，福利企业的改制工作采取了相应的变通方法：一是仍然戴着红帽子；二是减免税资金仍为国家扶持资金科目挂帐，不予量化。从而也导致了福利企业改制工作的不彻底。针对以上问题，笔者建议民政部门加强与税务部门的沟通与协调，确保已改制福利企业的税收优惠政策能充分享受到位，并通过广泛深入的调查研究，会同国税局向中央有关部委提供修改意见和事实依据，争取从根本上解决政策障碍。
（二）在严格控制规模总量的基础上，合理调整福利企业准入机制，为社会力量兴办福利企业打开政策通道：在新办福利企业方面，各地方政府可优先确定若干个经济欠发达县准予申办福利企业。下一步，再制定合理的市场准入机制。准予发达地区适量新办福利企业，在保持企业总数不变的前提下，允许其新办一些残疾职工安置量大的企业，以分流下岗残疾职工。
（三）针对个别福利企业及残疾人钻国家政策的空子，出现了挂名不上岗、多头挂名、残情不达标等现象，建议主要通过以下渠道来加强对福利企业的监督管理工作：一是强化年检年审工作的深度和广度。二是加大对违规福利企业的稽查力度，做到有案必查、执法必严、违规必究。在检查中，凡是发现不符合标准的福利企业，责令其整改，整改期间不得享受退减免税，严重的取消福利企业资格。三是开展福利企业税收专项稽查。同时，逐步建设福利企业资质管理网，以最终实现福利企业及残疾职工的全动态管理。
（四）通过地方性立法规范各省福利企业管理、保障残疾职工合法权益已势在必行：但在尚无中央立法依据的情况下，地方难以先行立法。笔者提议各地方民政厅会同国税、地税等部门制定社会福利企业管理的指导性意见，报请省政府批准转发，以填补政策真空。
（五）尝试通过财政返还方式加强对福利企业的扶持：笔者认为，方案是有可行性的。同现行的政策相比，它具有以下一些优点：1.国家对福利企业减缓利用减免税政策，符合公平税负的原则。国家对福利企业的扶持可以通过财政返还的形式来体现；2.民政部门拥有财政返还的分配管理权，从而加强民政部门对福利企业的监管力度，有利于切实保障残疾职工的合法权益。3.避免了减免税金的截留，从而加大了政策的执行力度，有利于最大限度地发挥国家优惠政策的效用。
（六）强化对改制后企业的监管。作为社会福利生产管理的职能部门，不能只改不管。应积极探讨监管工作的有效办法，立足在监管中服务，在监管中提高。一是把住新办关、在为新办福利企业服务中加强监管。在目前的工作中，我们发现在新办福利企业中，对福利企业缺乏具体认定办法，特别是税务部门行使否决权有随意性，建议各地搞一个〈社会福利企业审查认定办法〉，以实现新办福利企业规范化。二是把住年检关，在年检中特别是在退税服务中加强监管。三是在日常服务中加强监管。在工作实践中我们体会到，要把现有的福利企业管理好，使其沿着正确的方向发展，必须坚持与各部门密切合作，共同监管。只有这样才能促进福利企业经济效益水平的提高。
（七）为保证公正执法，按新征管法和新实施细则规定，建议主管税务机关对福利企业进行税务检查时，对获得区局下文批准享受税收优惠政策的企业，必须实行“跟踪监控”，防止出现差错。