特色小镇与PPP中的法律问题
——以江西省特色小镇为例
◎林舒雨
特色小镇的发展在PPP模式的助力下正在如火如荼的行进，新模式、新发展的诞生也伴随着复杂的法律关系，特色小镇中各个层面上法律问题的预防和解决无疑会给小镇的发展添上新动力。
一、特色小镇目前在我国的发展情况
特色小镇一般是指以产业发展为依托的非行政区划的创新创业平台。它以某种产业为特色，既有城市功能又有乡村风貌，是大小适宜的人口聚集区。特色小镇的发展上升为国家战略，其对国家和地方的发展都产生了重大的意义，江西省有4个特色小镇被列入“第一批中国特色小镇”其发展与建设的过程中既有成就，也伴随着一些问题的产生，本文主要着眼于特色小镇中于PPP结合发展中产生的法律关系及纠纷进行探讨。
二、引入PPP模式建设特色小镇
建设特色小镇面临的融资难、基础设施建设落后等共性问题，为了解决这一问题，多地纷纷引入社会资本共建特色小镇。江西日报从省财政厅获悉，根据财政部建立的政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2018年12月31日，江西省纳入项目库的项目407个，其中已落地即处于执行阶段的项目167个，投资额1310亿元。民营资本参与已落地项目45个，投资额321.17亿元，占已落地项目数量比和投资总额比分别为26.95%、24。52%，比2018年9月末分别增长15.38%、16.56%，这表明江西省民营资本参与PPP的积极性持续增强。
将PPP模式引入特色小镇的建设，民营资本的流入无疑给特色小镇的发展注入了新活力，帮助特色小镇建立起“特色”，是小镇发展经济、开发旅游资源的必经途径。例如：吉安县永和镇的陶瓷产业，庐山市海会镇风景区的建设，宁都县小布镇茶文化的发展，樟树市阁山镇中医药镇的打造等等。前期知名度的打造，小镇信息的推广与建设都需要巨大的资金扶持。
三、特色小镇与PPP中涉及的法律问题
（一）土地问题
特色小镇的项目，涉及的土地很复杂，既有国有土地，也有集体土地。涉及集体土地中，当前国家层面已经有了原则性的规定，国家发展改革委在《关于加快美丽特色小镇建设的指导意见发改规划[2016]2125号》中提出要“积极盘活存量土地，建立低效用地再开发激励机制。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制。”国家发展改革委、国家开发银行在《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》发改规划[2017]102号中指出：“在特色小（城）镇产业发展中积极推动开展土地、资金等多种形式的股份合作，在有条件的地区，探索将“三资”（农村集体资金、资产和资源）、承包土地经营权、农民住房财产权和集体收益分配权资本化，建立和完善利益联结机制，保障贫困人口在产业发展中获得合理、稳定的收益，并实现城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。”因此，特色小镇所涉集体土地，可根据依法、自愿、有偿原则进行土地流转，价格由开发主体和农户双方约定，按市场价格计算；以村民小组为单位流转土地，各村民小组根据村民自治法自行决定分配方案；凡改变土地性质转为建设用地，按土地征用政策执行，核减相应土地流转数量；实施土地综合整治后，按相应类别土地流转费标准兑付给农户。
全南县南迳芳香小镇的香韵兰花基地项目、度假村及休闲养生谷等一批重大项目如的进行都涉及到招投标、民营资本的推出机制、合作公司的设立等法律问题。度假村及休闲养生谷项目采取独资方式建设，项目建设所需资金由投资方自筹解决，在项目建设进度和企业盈利能力方面要达到县政府的要求，双方需签订退出机制协议。在这一过程中，涉及法律风险的预防，合同在履行过程中产生的纠纷以及解决方案等诸多问题。香韵兰花基地项目通过“企业+合作社+农户”的经营模式，设立了香韵花卉科技有限公司许多贫困户通过“扶贫信贷通”贷款、自有资金或单位帮助贫困户出资等方式进行资金入股。这一模式涉及公司的设立，村民入股，使得项目建设与小镇居民的收入联系在一起，但公司经营的风险、企业、合作社与农户三者的利益分配，公司战略的决策，居民作为股东权益的保障等方面的法律问题也还有待探索。
特色小镇基础设施建设，重大项目的投入与建成，涉及到诸多法律问题。例如：项目的招投标模式的选择、承包或者建设工程合同的签订、期中工程建设的变更、索赔、工程款结算、最终结清纠纷解决等。
（二）特色小镇基础设施建设和其他工程建设过程中的法律问题
由以上内容可知，高中语文教师需及时采用科学的教学方式，从而提升学生的阅读能力。与此同时，还可将部分内容展开锻炼学生的发散性思维。实际上，阅读教学的质量会影响到学生综合素养的提升。故而高中语文教师应积极转变传统的教学理念，借助创新型的教学方式进行授课，为学生的全面发展提供及时的帮助。其中，尊重学生的主体性、因材施教的教学措施均是非常关键的。
本校中学部持钟剧社已于二十三日第一次出演于大夏大学游艺会，剧本为 《战友》，二十四日复出演于民立中学游艺会，剧本为《爱的幻灭》《生与死》，结果极为满意，举场欢声雷动，持钟第一炮遂于剧坛上留下一深刻之印象，该社次日即举行联欢会，以示庆祝，并闻该社于本月二十八日将第三次出演于同济大学，节目为《生与死》《月亮上升》云。[24]3
在具体操作的过程中仍需要结合地方实际情况进行探索。而征用集体土地涉及的拆迁补偿和人口安置问题，也需要进一步探索。以温汤镇为例，拆迁涉及近千户村民，当地政府对拆迁村民进行1∶1补偿，还为每个拆迁户分配1个临街商铺，实现原址安置和原地创业就业；在温泉资源管控上，温汤镇通过现代技术手段进行规划协调，确保温泉水资源可持续利用，并正在加快推进温泉资源（生态）保护的立法工作。
（三）特色小镇PPP项目与政府特许经营之间的关系，缺乏顶层立法，制度安排碎片化
有些政府为求项目尽快签约，采取降低标准、约定模糊化等方式，很多时候私人部门也倾向类似做法以图留下利润空间。由于部分项目约定不完善或僵化，导致实施过程中出现很多争议、违约，并缺乏相应的应对、救济措施。总体看，很多项目的风险分担设计过于原则、宽泛、模糊，甚至存在双方都想“甩包袱”、过度转移风险至对方的行为，缺乏风险分担最优机制和风险应对措施。在定价方面，“盈利不暴利”原则在实操中量化非常困难。定价与全生命周期的资本投人、运营成本、风险分配、市场需求、收益预期水平等多个因素相关，极难准确测算，更多的是一个相对合理区间。很多PPP项目风险机制失效，社会资本利用工程利润、政府出资、前期财政补贴、政府平台公司担保等方式，实现“无风险套利”，导致政府承担过多风险，社会资本稳赚不赔，缺乏运营管理的积极性和动力。
（四）特色小镇的PPP项目存在重签约、轻履行，风险配置缺乏合理性的现象
自2014年以来，主推PPP项目的财政部、发改委两个部门密集出台相关政策文件，再加上行业部委发布的文件，已达百个文件之多。政府部门职能交叉重叠，九龙治水之困在PPP工作体现中尤为突出。部门权责界面模糊、部门间政策不一致，在一定程度上造成了相关PPP概念的泛化、执行混乱。同时，采购、税收、产权等法规之间的冲突也为得到解决。简言之，我国的PPP政策体系的现状是上位法体系未建立、下位法存在冲突。各种目前，土地、价格、融资等方面的配套政策，亟须进一步完善。不同地区的政府在对PPP的理解和把握、自身能力等方面也存在较大差异，也有些地方政府直接当“甩手掌柜”。多种因素混合在一起，导致前期不顺畅、后期实施问题多，尽快完善特色小镇PPP模式立法是当务之急。
（五）在建设特色小镇的过程中如何在立法层面平衡社会公益与投资者利益
PPP项目属于基础设施与社会公共事业项目，项目的性质决定了社三致本方需要在投资收益和公共利益之间寻求平衡。通常情况下，PPP项目的收益率约为8%。不过从实践来看，社会资本方对投资收益过高。因此，社会资本方需要降低收益预期。对社会资本而言，特色小镇PPP项目的收益的长期性、稳定性以及风险可控性更为关键。严格来说，政府和社会资本合作，既要体现社会资本的逐利性，也要体现社会公益性。也就是说，必须在社会公益最大化和保护投资者利益之间寻找到最佳平衡点，以确保项目最大限度地满足公众需求，同时使社会资本有一定利益回报，激发社会资本方的积极性。
大黑猫很长时间就这样安静温和地和我呆在一起，只有在礼拜天，我才带它到公寓附近的公园去放放风。我没有像公园里那些养宠物的人一样，给自己的宠物穿戴上一些花花哨哨的马褂或头饰，我觉得那样做并不是真正在喜欢或者是在保护它们。恰恰相反，我认为那是对它们的一种侵犯和蔑视。大黑猫也和我一样，每次看到那些穿着奇装异服的猫或狗从我们身边经过，它眼里多多少少都会流露出一些鄙夷的神色。它趾高气扬地故意在那些穿戴整齐的宠物面前走来走去，我觉得自己是了解大黑猫的，就像我了解它原来的主人——李小树一样。
八只节足，交替前行，在坚硬的岩石地面上，不断发出金石相击声，火星四溅。听着那声音越来越近，青辰的心脏几乎蹦出来，暗骂老天亡我：自己藏身的巨石，就处在蜘蛛精的前路！
四、总结
特色小镇与PPP模式相结合是解决了特色小镇融资难的问题，但这一结合也产生需要急需解决的法律问题。有宏观上立法层面的问题，在社会公益与投资者利益平衡的问题；缺乏顶层立法，制度安排碎片化等情况。也有在微观层面上的国家政策落实，以及项目运行中的实践问题，项目的招投标模式的选择、承包或者建设工程合同的签订，土地的划拨流转等等，而这些大大小小的法律问题无不影响着特色小镇的建设和发展，妥善和及时地解决相关地法律问题将为特色小镇的建设添砖加瓦。
作者简介： 林舒雨，生于1998年6月，女，汉族，福建福州人，江西财经大学，法学方向。
基金项目： 江西财经大学大学生科研项目，项目编号：xskt18037
（作者单位：江西财经大学）