乡村振兴战略背景下的乡镇机构编制管理研究
——基于河北省山区乡镇的调查分析
李海峰 李敬军 李 科 苏宝宝
【摘 要】 随着乡村振兴战略的实施、农村经济社会的发展和机构改革的深入，乡镇机构编制管理体制创新已成为乡镇机构改革中的重要课题。文章以河北省山区乡镇为例，通过对山区乡镇机构编制管理情况的深入调研，发现目前乡镇机构编制管理机制还存在着若干问题和制约因素，主要包括权责不对等、机构编制设置过于统一、人员缺口大和考核激励机制不完善，并提出了树立科学的机构编制管理观念、厘清乡镇权责、根据乡镇特点设置机构编制、畅通进入渠道以及完善乡镇考核激励机制五项建议，为进一步促进乡镇机构编制科学管理提供参考。
【关 键 词】 乡村振兴战略；乡镇政府；机构编制；管理
一、引言
乡镇政府是我国五级政府中最基层的政权组织，是国家与农村的直接纽带和桥梁，承上连接着国家、省、市、县，中央政府和地方政府的各项惠农政策与举措直接依靠乡镇政府执行和落实；启下直接联系着广大农村，行使着国家赋予的各项权利对农村进行直接的管理和服务，对于国家乡村振兴战略的实施成效有着直接的关联。因此，乡镇机构设置和运行体制是否科学、合理，对乡村振兴战略实施影响重大。党的十九届三中全会分别通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。其中，《决定》提出，“基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”；《方案》提出，“借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制”。随着乡村振兴战略的深入实施和机构改革的进一步深化，乡镇机构改革势在必行，乡镇机构编制管理体制创新也就成为乡镇机构改革中的重要课题。
我国有着经济发展不均衡的基本国情，广大农村地区的发展差距也比较大，不同的地区往往存在不同的发展特点，所以在乡镇机构改革过程中所存在的问题和改革方向也有着很大的不同。由于河北省多山区，山区乡镇经济不发达，一般不涉及分税制，由县级财政统一拨款，在机构编制管理中存在的问题具有代表性和普遍性，因此选取了12个山区乡镇作为样本，对乡镇机构编制管理情况进行了深入调查。
二、乡镇机构编制设置现状
我国的乡镇机构已历经多次改革，特别是2005年以来，为巩固农村税费改革成果，加强“三农”工作和基层政权建设，结合新的改革形势和要求，针对乡镇面临的突出问题，乡镇进行了大刀阔斧的改革[1]，按照“三定”方案，在撤并乡镇、调整乡镇布局、整合资源配置、对乡镇内设机构进行重组、重新核定行政编制、对乡镇事业单位实行分类管理等方面做了大量的工作和探索，取得很大成效。
（1）经费拨付方式：服务项目立项后将拨付60%的项目经费，待项目结项评估合格后，再拨付剩余经费；若未通过终期评估的项目单位，将扣除剩余的40%用于奖励优秀项目；区县（自治县）民政局配套经费在项目立项后2个月内到位。
（一）乡镇机构编制实现了精简和规范
各地优化组织结构，积极探索符合乡镇工作特点的组织结构和运行方式，乡镇政府行政单位进一步精简，设一定数量的综合办公室，事业单位设置上将原来的“七站八所”设置为几个综合服务中心，改进了原乡镇机构设置繁复的问题；并根据乡镇面积大小、人口多少以及经济社会发展水平等因素，确定乡镇编制限额，严格按规定核定乡镇领导职数，适当扩大乡镇党政领导班子成员交叉任职。在大力优化精简乡镇机构编制的同时，积极推行机构编制公开、实名制管理[2]，乡镇机构和领导职数进一步精简，机构编制管理的科学化、制度化和规范化程度得到明显提高，确保了机构编制及财政供养人员只减不增这一底线。取消农业税后，大部分山区乡镇除县财政拨款外再无其他经费来源，一方面基本杜绝了乡镇乱收费，另一方面也封堵了乡镇额外因素增加的资金渠道，有效解决了乡镇机构臃肿、人浮于事的问题。
3.农村社会发生新变化。随着农村人口大量向城镇转移与扎根，农村社会流动性增加，在增加农民收入、缓解农村就业压力、激活农村生产要素的同时，也造成了农村青壮年劳动力和农村资金的双重外流，农村空心化、人口老龄化趋势更加明显，并且当前我国农业生产方式、农民利益诉求和思想观念发生深刻变化，农村社会不稳定因素仍大量存在。农村社会的新变化对乡镇治理工作提出了新挑战。
（二）乡镇职能进一步明确和强化，乡镇政府服务水平得到了有效提升
针对面临的新形势以及乡镇机构编制管理存在的主要问题，为更加合理地调整乡镇职权，规范工作人员组成、分工，推动乡镇机构编制管理的科学化，充分盘活和发挥编制资源使用效率，促进乡镇由人事管理向人力资源管理转变，同时调动乡镇工作人才积极性和创造性，更好地履行乡镇职责，提出以下对策建议。
三、乡镇机构编制管理面临的新形势以及存在的问题
（一）乡镇机构编制管理面临的新形势
国家战略的部署以及乡村社会的发展变化使得乡镇机构编制管理面临着新的形势。
1.乡镇服务型政府建设。建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容。党的十八大提出，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八届三中、四中全会对建设服务型政府进行了相关部署。2019年国务院政府工作报告中提出，政府工作重点任务之一即对标全面建成小康社会任务，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴。坚持农业农村优先发展，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，确保如期实现脱贫攻坚目标、农民生活达到全面小康水平。面对国家的战略部署，乡镇作为脱贫攻坚和乡村振兴的直接领导者和服务者，迫切需要加快乡镇服务型政府建设，推进乡镇工作科学化水平。
师资队伍是实施高校数据库课程体系改革的前提。目前，高等院校的数据库任课教师大多擅长传统的关系型数据库管理技术，但是缺乏对海量数据分析和数据系统实践的能力，这也使得师资队伍的建设成为实施数据库课堂体系改革的主要瓶颈。新的课程体系对于数据库任课教师的专业能力和水平提出了更高要求。因此，高等院校必须要根据海量数据分析和数据库系统实践的教学内容和要求，加强师资队伍建设。可以聘请企业精英作为讲师，也可以通过培训和自主学习提高现有师资的专业素养，从而提高高校数据库课程教学的团队水平。
1.权责不对等。乡镇作为国家政权的末梢，“权小事多、权责不对等”是历次乡镇机构改革都面临的问题，以前的做法基本上都是“权力上收县直职能部门，责任下放由承担乡镇”，随着新形势的发展，乡镇承担的责任越来越重，但是在乡镇辖区范围内所能行使的职权范围越来越少。例如食品安全、市场监管、畜牧兽医、水利管理、国土监管、城管执法、环境监管、社会治安、计划生育等方面，行政审批权和执法权多在县级业务主管部门而不在乡镇，但责任乡镇却无从躲避，一旦与县级业务主管部门出现矛盾，群众往往首先会找政府，有了矛盾和问题都要乡镇来解决和处理，有时还要替县级业务部门“背黑锅”，因为现行的属地负责制使得出现问题首先向乡镇追责。一方面乡镇的职权在不断被削弱，另一方面又担负着很大的责任，是一种典型的责权不对等状况[4]。
粒子的几何粒径、密度和形状都会影响空气动力学粒径[26]。空气动力学粒径是影响药物沉积部位的最主要因素，一般认为空气动力学粒径在1～5 μm的粒子可以到达肺深部[27]。
2.新型农村合作社的发展。山区乡镇经济发展普遍缺少大中型企业的支撑，现阶段我国已经把新型农村合作社视作推进农村发展的重要组织形式，从中央到地方制定了各种扶持政策，对于带动农民就业，促进农民增收具有非常重要的作用，而这些政策都会落实到乡镇政府，因此，新型农村合作社的蓬勃发展对乡镇政府职能提出了新的要求，要求乡镇政府既要根据本地的发展特点科学规划新型农村合作社的发展布局与模式，又要为合作社的发展提供各类支持和服务，即是合作社与市场的协调者又是合作社发展的规范者。
新形势下无论是服务型政府建设、新型农村合作社的发展，还是农村社会的变化，都对乡镇社会管理、服务以及乡镇人员工作能力与水平提出了新的挑战，对深化乡镇机构改革提出了新要求，也就要求乡镇机构编制管理机制必须要进行相应的改进和创新。
选取2015年10月～2017年10月在我科实习的护理专业学生150名作为研究对象，其中，本科生43名，大专生107名。
（二）现行乡镇机构编制管理机制存在的问题
随着人们生活质量的提高,有更多的人群关注自己的身体健康.目前许多人开始选择进入各种体育俱乐部进行健身活动,但实际这些体育俱乐部只提供健身场所,如何指导健身者进行科学锻炼的人才却相当缺乏,因此提高这些教练员的业务水平也是当务之急,培训他们掌握相关的理论知识及测试方法,以便使他们能够科学地指导消费者进行健身活动.此外,开放性实验中心还可以为其他的小型体育企事业单位提供支持,为他们提供软件和硬件方面的支持.实验中心完全可以成为科学健身的主要基地,为广大绍兴市民提供健身服务.
3.人员缺口大。调研中发现，乡镇人员“政事不分”“混岗”现象比较普遍，主要原因是乡镇人员缺口比较大，大部分乡镇行政编空编，并且在岗人员少，往往一人数岗数职。比如Y乡镇，行政编制22名，实际在岗人员为14名，空编8名。随着新形势的发展和乡镇政府职能转变，乡镇承担的职责不断增加，人员缺口却日益加大。造成人员缺口大的原因主要有，一是乡镇行政编相对较少，进人渠道狭窄。机关补充人员的方式现在主要为考录选调生、公务员和军转干部，其中考录是最主要的方式，但是否考录的决定权在县级组织部门，由于种种原因，一些县四五年没有为乡镇进行招录过，历年自然减员而没有补进。二是留人困难。乡镇条件艰苦，工作强度大压力大，“五加二”“白加黑”已经成为常态，极易造成乡镇干部的职业倦怠[5]，并且相当比例的乡镇干部是“走读”状态，家庭不在乡镇，更容易造成乡镇干部尤其是其中优秀者想方设法调动工作，造成了乡镇人员的流失。三是上级借调，新招录的选调生、乡镇公务员和工作优秀者往往被上级部门借调，占用乡镇编制却长期不在乡镇工作，使得乡镇人员紧张和乡镇人员素质总体不能提高的现状更加难以改变。
2.机构编制设置过于统一。上一轮乡镇机构改革虽然改变了乡镇机构臃肿、人浮于事的弊端，但是由于乡镇机构编制设置过于统一，仍然不利于乡镇工作的开展。上一轮机构改革后，乡镇机构统一设置为相等数量和名称的综合办公室和综合服务中心，并没有考虑到各个乡镇的特点和实际发展情况，统一的机构反而不利于有些乡镇工作的开展。在调研中发现，有部分乡镇为了工作需要并没有按照设置机构开展工作。例如某些山区乡镇人口少面积大，为了高效办公，乡镇根据地理位置进行了划片，重新成立了一定数量的委办，实行委办负责制，委办对所负责区域的所有工作负责，这样既节约了人力物力等各种成本，提高了工作效率，又避免了相互推诿扯皮。不同类别乡镇之间在编制数量上差别小，有些一类乡镇和二类乡镇相比在人口规模、行政区域面积和经济发展等方面有成倍的差距，但在编制核定上差别却不是很大，相对偏少的编制数量使一些人口和经济规模较大的乡镇在开展工作时捉襟见肘，有时处于无人可用的境地。
4.考核激励机制不完善。随着乡镇责任的增加，相应对乡镇的考核也越来越严格。为了保证乡镇各项工作的完成，乡镇要签订多种目标责任书，并且还存在很多“一票否决”事项，比如计划生育、安全生产、维稳治安、综合治理、环境保护、劳动保障、农民减负、森林防火等等。考核是对乡镇工作绩效的总体评价，更关乎乡镇领导的政治前途，乡镇有限的治理资源和领导者的经济人理性使其在面对繁杂的工作任务时往往将“一票否决”工作内容排在前列，其他事项敷衍了事，还要应付上级的各项检查、评比，“签不完的责任状、数不清的一票否决”造成乡镇难以将主要力量集中于发展经济和为民服务上，“对上负责”而不是“对下负责”成为了乡镇工作常态，严重影响了乡镇服务型政府的构建。乡镇人员激励机制还没有建立，乡镇工作人员背负着极大的工作量，尤其在重大节假日、春种秋收的农忙时节、季节性防火防汛、维稳工作方面，还要处理各种突发事件，与工作量形成鲜明对比的则是他们的晋升渠道受限和待遇偏低问题。受领导职数的限制，乡镇干部多数只能担任股级及以下职务，工资待遇得不到很好的提高。虽然近年来出台政策，对乡镇人员发放乡镇补贴，但力度很小，大多在100～300元之间，有的县还实行所有乡镇一刀切，临近县城和边远山区乡镇补贴相同，并没有体现出工作条件的差别，不能很好地调动乡镇工作人员的积极性。
四、进一步改革乡镇机构编制管理机制的对策建议
对乡镇政府服务职能进行了重新界定和明确，划清了县属部门与乡镇、乡镇与乡镇所属事业单位各自的工作职责，明确将新形势下的乡镇职能定位为“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面，实现了乡镇职能由“管、收、批”向“扶、帮、助”的转变。在职能明确后，各乡镇把促发展的着手点放在政策引导、规划指导、扶持典型、带动示范和营造发展环境上来[3]，切实转变社会管理理念和服务方式，普遍推行政务公开，建立了便民服务大厅，实行“一站式服务”等服务措施。县级政府根据乡镇职能也规范和加强了乡镇工作考核，进一步倒逼乡镇政府提高管理效率和服务水平。
（一）树立科学的乡镇机构编制管理观念
在改革上的任何突破，都是以观念的更新为先导的。正像世界著名管理大师杜拉克揭示的：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。”[6]机构编制管理的目标和出发点是根据工作需要和精简原则科学、合理地配置职能、设置机构和配备人员，工作需要是排在首位的，其次才是精简。现行的乡镇机构编制管理精简倾向严重，在一定程度上忽视了乡镇社会管理和公共服务的主要职能，其实质就是要坚持权为农民所用、情为农民所系、利为农民所谋，真正把最广大农民的根本利益作为乡镇开展农村一切工作的出发点和落脚点[6]，因此，乡镇机构编制管理最核心的是要树立提高乡镇社会管理和公共服务能力的观念，在充分考虑乡镇职能实现的前提下，又要树立依法管理机构编制的意识，深入贯彻《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等系列机构编制法规文件精神，严格控制机构编制数量。同时县级机构编制部门要将县级与乡镇机构编制管理相统一，避免出现借调人员过多的问题。
（二）厘清乡镇权责
针对乡镇权责不对等的问题，厘清县乡政府的事权边界及支出责任，必须以各级政府职能分工和准确定位为切入点，加强县、乡权责的整合建设，主要是解决县直职能部门与乡镇在交叉事项上的职能、权责的明确划分和配置问题，切实理顺县、乡条块关系，健全乡镇政府权力体系，增强服务能力，凡是法律法规或有关文件规定由上级政府或相应部门承担的职责不能转嫁给乡镇政府。逐步完善乡镇政府与上级业务部门的配合协调机制，确需乡镇政府配合开展工作的，应赋予乡镇政府一定的权限，对于双重管理的机构，应落实明确的责任范围，改变乡级政府“权小事多责重”的困境，建立权责一致的乡镇机关，从而为新乡村建设与发展提供新型的县、乡体制保证。
（三）根据乡镇特点设置机构编制
创新乡镇机构的宏观管理机制，机构编制部门在对乡镇政府进行机构设置时，在控制总量、不突破乡镇机构限额的前提下，可以充分听取不同乡镇对于本乡镇机构设置的建议和侧重点，对不同的乡镇政府机构实行差异化设置，赋予乡镇机构设置一定的灵活性。充分尊重乡镇意见和工作实际，在现行设置规定和设置要求的基础上赋予乡镇政府一定的自主权对乡镇机构根据需要进行优化，并根据乡镇特点对各乡镇之间的共性单位核定不同的编制数额，既解决了乡镇在实际工作中私设机构的问题，又可通过对乡镇机构的差异化设置，灵活设置乡镇机构编制，并实行动态管理，切实提高乡镇政府的工作效率，解决职责不清的问题，确保机构编制设置更好地为乡镇开展工作提供基础和保障。
（四）畅通人员流通渠道
这主要包括以下几个方面。一是加大乡镇工作人员招录力度，安排好空编的招录，尽快补齐人员空额，为乡镇人员队伍注入新鲜血液。二是拓宽乡镇人员流出渠道，逐步调整出空余编制，为乡镇再补充优化人员队伍提供空间。三是实行县乡人员交流制度化。对于新选拔招录的选调生和公务员，可先安排到乡镇锻炼，丰富其工作经验，或将乡镇干部的交流从领导人员向一般干部延伸，加大从县直部门单位选派干部到乡镇挂职力度，搭建县乡之间、乡镇之间的干部交流平台，实现乡镇人员合理有序流动，加快乡镇干部的成长。
④空气弹簧压力较大时的压缩过程：由于控制压力(空气弹簧压力)及油液流过PDC阀的阻力增大，大部分油液(取决于控制压力)必须流过底阀，使得减振器阻尼力就增大。如图16所示。
（五）完善乡镇考核激励机制
积极探索与乡镇政府相适应的考核体系，尽量减少“军令状”“一票否决”等事项，以及各种不合理的考核、检查、评比活动，使乡镇政府将工作精力全部放在社会管理和公共服务上，保障农村社会的和谐稳定，更好、更高效地为农民群众提供服务，打造真正的服务型政府。完善乡镇干部的工作激励机制，解决乡镇工作人员工作量与待遇两极分化的现象，完善职务与职级并行制度，进一步拓宽乡镇干部的晋升渠道，并按照条件和边远程度阶梯式设定山区补助，以充分激发乡镇工作人员的工作积极性，提高乡镇工作人员的获得感和幸福感，提高其服务基层、扎根基层的热情。
参考文献
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Study on the Township Organizational Establishment Management under the Background of Rural Revitalization Strategy——Based on the Investigation and Analysis of Mountain Towns in Hebei Province
LI Hai-feng LI Jing-jun LI Ke SU Bao-bao
Abstract: With the development of rural economy and society and the deepening of institutional reform,the system innovation of organizational establishment management of township has become an important issue in township organizational reform.Taking the towns in mountainous areas of Hebei province as an example,this paper points out that there are still some inadaptable and restrictive factors in the township institutional establishment management through the in-depth investigation and study of the township organizational establishment management,mainly including unequal power and responsibility,over-unified establishment of organization,large personnel gap and imperfect assessment and incentive mechanism.Five suggestions are put forward,which include setting up scientific concept of organizational establishment management,clarifying the rights and responsibilities of towns,setting up organizational establishment management according to the characteristics of towns,unimpeded access channels and improving the assessment and incentive mechanism of towns,so as to provide reference for further promoting scientific management of the township organizational establishment.
Key words: Rural revitalization strategy;Township government;Organizational establishment;Management
【作者简介】 李海峰，中共石家庄市委机构编制委员会办公室主任，研究方向：机构编制管理；李敬军，中共石家庄市委机构编制委员会办公室副调研员，研究方向：机构编制管理；李科，石家庄市机构编制研究中心主任，研究方向：机构编制管理；苏宝宝，河北省社科院人力资源所中级政工师，研究方向：人力资源管理。
（责任编辑：耿惠斌）
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