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摘要：政府与社会合作（PPP）项目实施过程中引入了绩效评价机制，这对PPP项目的发展影响深远。本文对其参与主体的影响进行了分析，揭示了其内在的动态合作机制，并对目前存在的问题及改进提出建议，以更好地发挥绩效评价机制的作用，促进PPP项目的可持续发展。
关键词：绩效评价、博弈、合作、可用性付费
2014年以来，我国政府与社会资本（PPP）项目（下称PPP项目）进入蓬勃发展的新阶段，实现了投融资模式从BT或类BT模式向PPP模式的转变，项目合作周期变长，合作范围也从单纯的投资、建设演变为投资、建设、运营、移交甚至更长的产业链条，优化了政府和社会资本方的合作关系，提升了合作理念。
绩效评价是在合理分配风险的基础上，政府与社会资本合作的桥梁与纽带。在PPP项目实施过程中绩效评价得到高度重视，并在实践中广泛应用，对社会资本具有较强的制约和激励作用，其参与PPP项目的意愿和热情更高，有助于政府与社会资本之间向着良性互动的方向发展，推动我国PPP项目未来行稳致远。
1、传统投融资项目合作主体的博弈及局限
1.1传统投融资的特点
传统投融资项目主要采取BT或者类BT模式实施，在此模式下，项目周期较短，参与主体主要有政府和社会资本两方。社会资本方主要负责项目的建设工作，项目完工后，一般由政府采取433或者532等还款形式，并给予一定的合理回报。
1.2参与主体的博弈及局限
市场经济的主体都是利己的，都是从自身利益最大化来参与经济活动，传统投融资市场中的政府方和社会资本方也概莫能外。由于项目周期短，项目盈利模式固定，可视为一次性的博弈。假定双方均有较好的契约精神，能够依据项目谈判文件完成履约。在此基础上，双方仍存在进一步合作的可能，如政府方加强征地拆迁力度、给与社会资本优惠政策等，社会资本方则可加大投入、加快工期、优化项目成本等。但由于缺乏契约的约定，双方并不存在契约之外的合作默契，任何一方的成本付出，都可使对方获取更多的收益，而自身的权益却无法得到有效保障。各方的博弈的具体情况如下：
即：双方合作，可以获得最大的整体利益，一个合作一个不合作，整体利益次之，两个都不合作利益最小.然后在此基础上，进行内部分配，都合作或都不合作，就是双方平分。一个合作一个不合作，那么合作的一方 要吃亏，可以理解为合作一方为此付出了更多的努力，可能让对方收益，但因为对方不合作，自己付出了成本，反而利益会受损。具体例子，譬如在税收方面，政府可以有权减免一部分，但是咱们没有任何表示，没有相应的提高工期或者质量，没有配合政府的话，它的利益等于是受损了，好处都给咱们了，政府不如不减税。
在此背景下，社会资本方与政府方无法在合作的状态下实现均衡，双方更倾向于不合作的状态，即只愿在契约的框架内完成基础的工作，获得最基本的收益，显然这不是双方之间最优的组合或状态。
现实中，很多BT项目或者类BT项目在项目完成回购时，出现质量问题或其它瑕疵，其中的重要因素就是社会资本方参与项目时采取了不合作的态度，只愿履行最基本的义务，甚至在项目实施过程中为获取高额利润以次充好，导致各类公共产品的品质难以得到保障，降低了其使用寿命或使用价值。
2、绩效评价条件下PPP项目合作主体的博弈
在PPP项目中，参与者众多，但在项目实施的设计、投资、建设、运营、移交等环节，仍是政府方和社会资本方双方发挥主导作用，两者合作的好坏直接决定了PPP项目成功与否。绩效评价贯穿PPP项目的全生命周期，尤其是可用性付费（是指社会资本为符合验收标准的公共资产而投入的资本性总支出而需要获得的服务收入）占政府付费的绝大部分，两者的挂钩可对社会资本方进行规范和激励，是双方的互利互信、开展合作的基础。
2.1绩效评价条件下PPP项目的特点
2.1.1绩效评价明确了双方长期合作关系
与传统投融资模式不同的是，PPP项目是一种长期合作关系，不是一次性博弈（依据交工验收情况）。在绩效评价机制的指引下，政府将依据绩效评价进行项目可用性付费，频率从一年一次或两次，甚至更多，使得双方博弈次数大大增加，相对于企业的生命周期而言，双方合作可视为无限次的博弈合作关系，双方行为将更倾向于长期化而非只注重自身的短期利益。
2.1.2绩效评价强化了双方的合作意愿
在PPP项目中，如果只有长期的合作关系建立，而无长期博弈机制（绩效评价机制）的建立，固化政府付费机制将使得社会资本缺乏合作意识和动力，除了项目周期拉长之外与传统投融资项目并无太多差别，最后的结果必然是双方低层次的合作和社会公共产品与公共服务产出的低效率。
在绩效评价机制下，项目可用性付费与绩效考核紧密相连，特别是其中的处罚制度，使得社会资本方更注重长期合作，自初始阶段就对项目实施方案中各类不合理之处（设计、工艺、材料等）及时纠正，增加公共产品质量和寿命。而激励条款则对社会资本提高公共服务水平提供了更强的动力。政府作为公共产品和公共服务的采购方，是公共利益的代表，在PPP模式设立之初，就积极倡导双方的长期稳定的合作关系，项目实施过程中还存在过程评价；PPP项目普遍存在属地纳税的特性，且政府方也常参与项目公司的收益分成，项目盈利状况也必然使其受益，其参与PPP项目的热情和积极性同样较高。因此，在PPP项目中，双方持有一种互利的态度，更愿意在合作机制下实现项目的长远收益。
2.2参与主体的博弈及分析
在PPP项目中，政府方及社会资本方均有强烈的合作意识，双方在长期履约过程中，双方的合作理念将不断磨合，易达成共识和默契，形成长期稳定的合作关系。
在新的绩效评价机制下，社会资本方更倾向于深化合作，以加强项目的长期盈利水平。政府方基于基础设施的长期可用性，也会加强合作，进而实现双方彼此合作的均衡状态，整体上获得最大的总收益，从而实现社会资源的优化配置和生产关系的最优化，项目的产出效率也大幅提升，长期来看，必将提高公共产品和服务的品质，增进社会福利。
3、绩效评价有效发挥作用的前提条件
在PPP项目实施过程中，绩效评价机制促进了政府方与社会资本方的合作，使双方在相互合作的状态下达到均衡，为完成项目愿景而共同努力，增进社会福址。但绩效评价机制的有效发挥，离不开各方的努力与配合，特别是以下几个方面：
3.1政府方合作理念的提升和落实
双方的合作意愿并非一成不变，任何一方的不作为都有可能使得合作机制被破坏，尤其是社会资本方释放合作意愿和行动后，若政府方不能及时回应或配合，很容易导致后期合作意愿的减弱或产生抵触情绪，甚至良好的合作关系的破裂，又将回到BT或类BT时代的老路，那么，各类机制也就流于形式，难以从根本上提升公共产品和公共服务的品质。
因此，双方互信和互动机制更是需要长期的积累和坚持，任何导致关系破坏的行为都可能使双方努力前功尽弃，绩效评价机制也无法有效地发挥作用。
3.2平等的关系定位
平等的合作关系更易形成利益共同体。在传统投融资项目中，政府方与社会资本方是一种不平等的合作关系，政府对项目具有很强的管控和干预能力。而在PPP项目中，双方是依照协商谈判机制建立平等合作关系，双方基于项目契约开展生产经营活动，依据绩效评价进行项目可用性付费，这种平等也是双方深度合作的基石，体现了彼此的尊重与互信。否则，政府过多的干涉必然影响社会资本方的日常管理和经营热情。
3.3合理的风险分配
合作的一大先决条件是权利与义务的界定，主要指界定如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿。在PPP项目中，权利和义务的界定也为双方的风险分配进行了划分，项目的风险分配需合理、富有效率且有能力承担，否则一方过多的承担了项目风险，增大了项目成本而无相应的收益，其继续实施的意愿难以为继，深度合作的可能性微乎其微，甚至可能导致项目的失败。
4、当前PPP发展中绩效评价的问题及不足
党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。财政部也多次要求对PPP开展绩效评价和管理，提高项目运行质量。目前，我国PPP项目绩效评价机制还存在诸多问题和不足，一定程度上影响了PPP参与主体的积极性及项目实施水平，主要问题体现在以下几个方面：
4.1 评价体系缺乏系统性、科学性
指标体系不能完整地反应PPP的全貌，系统性不足。项目实施过程中的绩效监测和评估、按绩效付费机制尚不完善，评价指标的还不完备，不能全面地对PPP实施的全过程进行评价。
绩效评价设置不科学，其与项目可用性付费之间挂钩程度不足，处罚力度不够，甚至只有处罚而无奖励，不能有效地对社会资本进行规范和激励，PPP绩效评价体系“碎片化”特点严重。
4.2评价机构专业性有待提升
PPP绩效评价机构能力有待提高。PPP项目涵盖了基础设施和公共服务的大多数行业，涉及广泛的公共产品或公共服务领域，对开展PPP绩效评价机构的资质、经验和水平提出了较高要求。如果按照之前的习惯开展绩效评价，很可能“以偏概全”，无法对项目进行客观评价。
4.3绩效评价沦为个别政府的“赖账”工具
在财政收入低的部分地区，政府存在较大的可用性付费压力，个别政府有可能将绩效评价作为一种工具，寻求各类理由刻意压低绩效评价的得分，进而减少可用性付费，缓解财政压力。这种做法会在短期内减少政府的财政支出，但长期看也破坏了政府诚信，损害了当地的经商环境，社会资本方再进入当地市场的意愿将降低，不利于当地基础设施行业的长远发展。
5、完善绩效评价机制、促进PPP发展的建议
5.1引导各方树立PPP项目绩效意识，为PPP绩效评价工作的开展奠定基础
绩效评价在我国投融资项目的应用还处于尝试阶段，参与主体还未适应，也存在准备不足的问题，要不断加强宣传和引导，提高各方的绩效评价管理意识，将项目绩效评价贯穿到PPP全生命周期管理过程中。在评价方法和指标体系设置中突出定量评价的内容，体现PPP项目特殊性。
5.2完善绩效评价体系
完整的绩效管理过程包括绩效计划的制定、绩效监控、绩效评价和问责四个阶段，每个阶段都需要利益相关者的充分参与，特别是政府方和社会资本方的参与。根据政府方、社会资本方的职责差异，不断完善绩效评价体系，使其具有普遍共性的基础上，更具有项目自身的特殊性，更符合各方的利益诉求，并贯穿在项目建设、运营和移交各个环节，实现全过程的覆盖。
5.3绩效评价机构的能力建设
PPP绩效评价及其管理有自身的逻辑和知识体系，需要加大培训力度，认真研究，总结经验。加强绩效评价机构的能力建设和人才队伍建设，不断提高绩效评价机构的服务能力，提高PPP绩效评价与管理的质量和水准。
5.4充分发挥政府在绩效评价中的引导作用
毫无疑问，政府方是PPP项目的主要发起者，也是PPP项目实施过程中的最主要的参与者，其政策的制定和选择都影响着PPP项目的走向和发展。在绩效评价机制方面，政府应始终坚持客观性原则，对体系建设方面综合各方意见，统筹各方的利益；在实施过程中，能够依据管理制度严格执行，赏罚分明，保持社会资本对绩效评价机制的认可和敬畏之心，建设良好的PPP项目生态环境，促进PPP项目的长期健康发展。
结语
综上所述，尽管PPP绩效评价在实践中还存在一定不足，但绩效评价与可用性付费挂钩机制已然成为推动PPP长远发展的一项关键因素。在促进PPP项目参与主体的长期合作中，它发挥着举足轻重的作用，尤其是为各方建立互利互信创造了条件，这也成为各方相互博弈和合作的基础，必将彻底扭转“重建设轻运营”的传统观念；此外，它还将加强对社会资本方的激励，激励专业的人做做专业的事，促进PPP专业化发展，实现各方的长期友好合作和我国PPP事业的健康发展。
参考文献：
[1]曹堂哲，《全面实施绩效管理 实现PPP“平飞”发展》[N]，中国产业经济信息网，2017-12-07。
[2]周海林，《合作的条件与机理》[J]，《软科学》2001年第15卷第3期。
[3]（美）纳什等，《博弈论经典》[M]，北京，人民大学出版社，2013：1-90。
论文作者:冯会荣
论文发表刊物:《基层建设》2018年第7期
论文发表时间:2018/5/24
标签：项目论文; 绩效评价论文; 政府论文; 社会论文; 资本论文; 机制论文; 可用性论文; 《基层建设》2018年第7期论文;