漫谈高等教育管理体制改革——调整政府与高校关系建立市场调节机制，本文主要内容关键词为：市场调节论文,高等教育论文,管理体制改革论文,机制论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育管理体制改革的核心问题是怎样处理高等学校与政府的关系。应该是以政府计划为主还是以市场竞争为主调节高等教育，历来是世界高等教育界激烈辩论的问题，是各国高等教育管理体制改革中永恒的主题。如果大致划分一下的话，可以说欧洲大陆国家代表了以政府计划为主要手段的高等教育管理模式，而美国则是以市场竞争为主要手段的高等教育管理模式的典型。二者孰优孰劣，恐怕难以一言以蔽之，但是研究一下现代高等教育管理发展的轨迹，似可洞察高等教育管理体制发展的基本走向。
现代大学出现于中世纪的欧洲，当时大学是学生或教师的自治体，具有行会的特征。随后，教会日益插手大学，欧洲多数大学成为教会的附属品。随着国家政治实体的不断确立，资产阶级不断走上政治舞台，政府与教会逐渐分离，国家随之开始管理高等教育。具有划时代意义的事件是，1802年拿破仑在法国颁布了"帝国大学敕令"，以法律的形式确立了政府对高等教育的管理。从此，在欧洲大陆，高等教育逐步成为公共物品，被纳入政府计划管理。以后一些重大历史事件不断强化了大学对政府的依从关系。工业革命改变了生产规模，使政府相信高等学校应该改变个体化的小作坊式的"生产"方式。依据政府计划，像大工厂那样批量地"生产"出标准化的人才。第一次世界大战和本世纪30年代的经济大萧条，使欧洲社会处于空前的危机之中，经济崩溃，价值沦丧。扩大政府职能，加大政府投资，广建基础设施成为各国普遍的对策。与此同时，社会学家们为了重建社会的基本准则与价值，也纷纷提出对策，其中代表人物是德国社会学家卡尔·曼海姆，他提出建立社会的理性控制系统，运用理性改造社会，使其运转更有序，他的控制系统归结起来就是"为自由而计划"。这样，高等教育在政府计划中，就有了更突出更牢固的地位。二次大战以后，欧洲逐步医治了战争的创伤，发展了福利型经济，社会以高税收、高福利为特征，高等教育被看作人人有权得到的社会福利，于是国家大量拨款支持高等教育。但是自80年代后期以来，福利经济开始走入死胡同，政府无力扩大高等教育投入，使高等教育既无法满足大众的入学要求，又不能自主建立灵活的机制适应新的形势，陷入了停滞状态。于是各国纷纷开始改革高等教育管理体制，引入市场机制，重申高校自治地位。例如，荷兰政府1985年制定了题为《高等教育：自治与质量》的文件，建议高等学校给学生以广泛的学习选择自由，取消政府有关专业计划和考试的详尽规定，允许高校直接对教育需求自由作出反应，给高校提供机会创建自己的质量控制系统。在改革取得初步进展的基础上，荷兰政府又于1993年通过新的高教法，高校被给予了学校建筑与设施的完全所有权，高校可以借贷和抵押贷款，也可以宣布破产；高校最终还将被允许成为完全的雇主，而其雇员将失去公务员地位，从而使高等学校真正具有独立法人的地位。以市场竞争为高等教育发展的主要调节手段在欧洲已成为高等教育管理体制改革的方向。
美国高等教育制度初创时曾借鉴了欧洲的模式，学习了英国的四年制本科住读文理教育，形成了美国本科高等教育培养通才的伟统；学习了德国大学重视科研和培养学者的经验，形成了美国研究生教育的模式。但是，美国并没有照抄外国的经验，而是将其扎根于美国的土地上，与美国的政治经济环境和历史文化环境相结合。美国人民在开拓美洲新大陆和创建新国家时形成的崇尚竞争开拓和珍爱民主自由的价值观念，以及美国自由市场经济的充分发展，使美国高等教育形成了有别于欧洲传统大学的特点：自治，竞争和开放。这一特点也是美国高等教育管理体制--市场竞争为主，政府干预为辅的分权管理体制的基础。二次大战后，由于高等教育日益从社会生活的边缘走向中心，政府对高等教育的干预加剧。但是，进入80年代以后，由于美国经济急速地从资本型和制造型转向知识型和服务型，社会对高等教育的要求发生重大变化，要求高等学校向企业学习不断提高成本效益，同时要求改变高等学校以生产者（教师）为中心的生产型办学模式，建立新的以消费者（学生）为中心的服务型办学模式。于是，减少政府干预，加强市场竞争成为当前美国高教管理体制改革的主流。
从世界范围来看，不管是在欧洲，美洲，大洋洲，还是亚洲，当前高等教育管理体制改革的基本走向都是建立或加强市场竞争体制。除了社会的变化对高等教育的影响以外，应该说市场体制内在的优势日益为各国政府和高等学校管理者所认识，是这一改革趋势的主要推动力。
首先，这种市场竞争体制使得高等学校充满活力。在适者生存的竞争中，一些高等学校不断完善，发展成为最优秀的大学。一些大学通过合作或合并加强自己在激烈竞争中的地位。当然，也会有一些高校不能适应变化的要求，逐渐衰退乃至消失。与此同时，会不断有新的学校建立，适应新的消费市场的需求。这就使得高等教育处于永恒的动态之中，在动态中不断发展。其次，市场竞争的体制促成了多样化高等教育结构的建立。高等学校在竞争中要立于不败之地，就要获得自己特定的消费者，维护自己稳定的消费市场，这样，高等学校就会办出特色和层次来，自然也就满足了社会和国家经济发展对不同层次和不同规格人才的需求。第三，市场竞争的体制迫使高等学校对社会和经济形势的变化作出灵活的反应，不断改革教学方法和课程设置，使得学生们能在竞争创新的环境中学习，从而有利于形成他们竞争的、开放的头脑和创新的欲望，以及较强的社会适应能力。在激烈竞争的社会中，具有这样的价值观念与能力是取得成功的必要条件。第四，市场竞争的体制迫使高等学校寻找多样化的经费来源，克服高校普遍存在的经费危机状况，获得广阔的发展空间。
中国现代高等教育始于一百多年前。世纪之交之时，由政府创建了一批现代高等学校，奠定了我国高等教育的基本管理体制，即高等学校由政府兴办，政府拨款，政府管理，隶属于政府。当然，以后私人和教会都兴办了一些高等学校，但就传统而言，市场竞争和高等学校自治可以说始终不是我国高等学校管理的主导思想。50年代以来，由于我国的特殊的国情，社会经济发展的基本杠杆是政府计划，政府的计划无所不包，从企业生产，到人口，文化和教育全部由政府计划调控。因此，从高等学校设立，布局，规模，基建，招生，分配，到系科设置，课程大纲制定和教学安排等，无不受政府严格计划管理。90年代以后，国家加快了经济体制改革的步伐，经济体制迅速向社会主义市场经济转轨。高等教育管理体制改革严重滞后于经济体制的改革，把高等学校推向市场在很大程度上是政府的无奈的选择。由于政府拨款严重不足，高等学校不得不转向市场寻求发展的空间。虽然政府也不断研究出台下放办学自主权的文件，但由于高等教育管理体制的基本观念没有变，政府的基本职能没有变，因此在高等教育管理体制的改革上呈现出进三步退两步的状况。这样，一方面高等学校要在市场竞争中寻求新的经费来源，同时又要受政府计划的严格管理，在办学的主要方面（如办学规模，学校性质，招生，收费标准和专业设置等）均无自主权，从而使高校处在两种管理体制的夹缝中，发展受到了很大的制约。
要建立起与社会主义市场经济体制以及科技进步和社会发展相适应的高等教育管理体制，我国有必要研究世界高等教育管理体制改革所走过的历程，深入研究政府与高等学校的关系。如果确认我国高等教育管理体制改革的基本方向是建立市场调节机制，减少政府行政干预，完善政府宏观调节，那么，在目前推进以"共建，合并，划转，协作，合作"为主要形式的管理体制改革的同时，还应尽速采取以下措施：通过高等教育立法确认高等学校为自主办学的法人实体，并且明确规定政府宏观调节的主要方面，在明确政府职能的基础上，大力精简有关政府机构；探索在政府与高等学校之间建立中介机构的可能性，建立中介机构可以从组织上防止政府对高等学校直接的行政管理。英国的高等教育拨款委员会在国际上被公认为这类机构的典范，是可资我们研究借鉴的模式；建立高等学校自我约束机制使高等学校对自己的行为和质量负起责任来。美国近几年也在改革高等学校认可制度，研究其经验与教训似有助于我国高校自我约束机制的建立。我想以上这些举措是建立高等教育市场调节机制的前提条件，也是确立高等学校与政府关系的基础，似可构成深入推进我国高等教育管理体制改革可供选择的指导方针。